劉再春

（梧州學(xué)院 法律與公共管理系，廣西 梧州 543002）

美國(guó)煤礦安全管理體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)及其啟示

劉再春

（梧州學(xué)院 法律與公共管理系，廣西 梧州 543002）

煤礦安全管理體系是煤礦安全運(yùn)行的主要支撐與保障。目前我國(guó)是世界上煤礦安全事故發(fā)生率最高的國(guó)家之一，礦難造成的損失慘重。美國(guó)作為僅次于中國(guó)的第二大采煤大國(guó)，煤礦安全事故發(fā)生率卻非常低，這得益于美國(guó)煤礦安全生產(chǎn)管理體系的實(shí)用與完善。借鑒美國(guó)在煤礦安全管理的立法、組織與責(zé)任體系建設(shè)、應(yīng)急教育、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等方面成功的經(jīng)驗(yàn)，必將推動(dòng)我國(guó)煤礦安全管理體系建設(shè)的水平，極大地改善我國(guó)的煤礦安全生產(chǎn)管理的現(xiàn)狀。

美國(guó)；煤礦安全管理；法律制度；評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)是世界上煤礦安全事故發(fā)生率最高的國(guó)家之一，礦難造成的損失慘重。美國(guó)19世紀(jì)后期也是煤礦事故多發(fā)時(shí)期，但一百多年過去了，美國(guó)在煤礦安全管理的法規(guī)體系、組織與責(zé)任體系、應(yīng)急教育與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系等方面已經(jīng)相當(dāng)成熟和完善。目前美國(guó)是世界上煤礦安全生產(chǎn)最好的國(guó)家之一，美國(guó)煤礦安全管理的經(jīng)驗(yàn)，非常值得借鑒來加強(qiáng)我國(guó)煤礦安全管理體系的建設(shè)，提高管理水平，促進(jìn)煤礦安全生產(chǎn)、可持續(xù)發(fā)展，從而促進(jìn)社會(huì)的和諧。

一、美國(guó)煤礦安全管理體系建設(shè)的主要經(jīng)驗(yàn)

（一）不斷提高煤礦安全管理的立法與執(zhí)法水平

1.抓住安全管理的核心，持續(xù)改進(jìn)法規(guī)。安全管理的核心乃是礦工健康權(quán)和生命權(quán)的保護(hù)。在19世紀(jì)末和20世紀(jì)初期，美國(guó)每年有數(shù)千人死于煤礦事故，1907年西弗吉尼亞州的煤礦事故之后，美國(guó)開始重視煤礦安全生產(chǎn)問題，通過立法來加強(qiáng)管理。1891年美國(guó)國(guó)會(huì)通過了第一個(gè)治理礦山安全的聯(lián)邦法令，標(biāo)記著聯(lián)邦立法調(diào)節(jié)采礦活動(dòng)的開始，至今，已經(jīng)制定了十多部法律。但美國(guó)煤礦安全管理早期的法律存在很多的不足，1968年西弗吉尼亞州法明頓礦難68人遇難后，1969年頒布的 《聯(lián)邦煤礦健康與安全法》才真正開始奠定安全生產(chǎn)基礎(chǔ)，更全面、更嚴(yán)格地約束采礦工業(yè)的生產(chǎn)行為，該法建立了更嚴(yán)格的健康標(biāo)準(zhǔn)及其特別程序，給予了勞動(dòng)者更廣泛的保護(hù)，同時(shí)增加了諸如對(duì)不安全生產(chǎn)煤礦的舉報(bào)者的保護(hù)和礦工參與安全生產(chǎn)監(jiān)督的條文等。20世紀(jì)70年代早期，美國(guó)平均每天仍有1名礦工遇難，66名礦工受傷。為此，1977年 《聯(lián)邦煤礦健康與安全法》在原有基礎(chǔ)上又增加了金屬和非金屬礦山安全法的內(nèi)容，修訂后的法規(guī)名為 《聯(lián)邦礦山安全與健康法》（Federal Mine Safety and Health Act of 1977），用以強(qiáng)化治理煤礦突發(fā)事故災(zāi)難，之后礦工死亡率逐年下降，它的實(shí)施在改善美國(guó)煤礦安全與健康狀況方面效果顯著?！堵?lián)邦礦山安全與健康法》是關(guān)于美國(guó)礦山安全管理的一部比較成熟的法律，該部法律共計(jì)8.5萬字，內(nèi)容詳細(xì)，措施具體，開篇就提到煤礦安全生產(chǎn)的第一優(yōu)先權(quán)和關(guān)心所有的煤礦和其他礦產(chǎn)行業(yè)礦工的健康和安全，要求必須采取有效的手段、措施來改進(jìn)煤礦的工作條件。《聯(lián)邦礦山安全與健康法》有對(duì)礦山的挖掘、地下通道、豎井、邊坡、隧道、設(shè)施、設(shè)備、機(jī)器、工具、技術(shù)等標(biāo)準(zhǔn)、研究開發(fā)及要求，如頂板管理及技術(shù)、開發(fā)各種礦井監(jiān)控設(shè)備、加強(qiáng)粉塵和噪聲的控制、甲烷控制 （即瓦斯排放量的控制）等，以減少人身傷亡事故和職業(yè)病的發(fā)生，更有對(duì)礦工的健康、教育、福利的相關(guān)規(guī)定，所有法律條文指向的核心就是保障礦工健康權(quán)和生命權(quán)，這樣的立法非常有生命力。

2.圍繞標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，提高執(zhí)法力度。美國(guó)煤礦安全管理通過立法確定可操作的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，具體包含了行為標(biāo)準(zhǔn)、行為方式、行為范圍以及責(zé)任后果，這樣就為人們指明了煤礦生產(chǎn)安全活動(dòng)的合理方向。如美國(guó) 《聯(lián)邦礦山安全與健康法》第303節(jié)的第2款規(guī)定：“所有生產(chǎn)作業(yè)區(qū)的通風(fēng)風(fēng)流必須符合以下規(guī)定，氧氣含量不低于19.5% （體積），二氧化碳含量不大于0.5% （體積）……任何煤礦空氣的最低數(shù)量在每個(gè)工作面應(yīng)達(dá)到三千立方英尺每一分鐘?！边@樣具體的指標(biāo)，為生產(chǎn)操作以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察提供了可供檢驗(yàn)與評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。立法是執(zhí)法的前提，是執(zhí)法的基礎(chǔ)，所以標(biāo)準(zhǔn)越具體，操作性就越強(qiáng)；法律條款越明確，依法行使的可能性就越高。圍繞標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)立法，讓美國(guó)煤礦從設(shè)計(jì)到施工、從開工到報(bào)廢、從地面到地下、地質(zhì)測(cè)量、采煤、設(shè)備、技術(shù)、培訓(xùn)、責(zé)任、獎(jiǎng)懲、救援等各方面都有明確具體的標(biāo)準(zhǔn)可衡量、可操作并且有法可依，提高了執(zhí)法力度。

3.重視其他配套法規(guī)建設(shè)?！堵?lián)邦法典·礦產(chǎn)資源卷》（Cede of Federal Regulation）和 《聯(lián)邦礦山安全與健康法》（Federal Mine Safety and Health Act of 1977）構(gòu)成了美國(guó)礦山安全立法的兩大基本支柱。除了基本法之外，美國(guó)煤礦安全管理還重視其他配套法規(guī)建設(shè)。這樣就形成了一個(gè)以基本法為基礎(chǔ)，其他專項(xiàng)法規(guī)相配套的法規(guī)體系。1995年9月美國(guó)礦山安全與健康管理局制定了 《煤礦安全監(jiān)察程序》。1996年進(jìn)行了第2次修訂，主要增加了粉塵取樣程序。1997年進(jìn)行了第3次修訂，增加了高架道路加設(shè)護(hù)欄程序、頂板錨桿布置等內(nèi)容[1]，越來越嚴(yán)密。2006年6月15日，總統(tǒng)布什簽署了 《煤礦改善與新應(yīng)急響應(yīng)法》（Mine Improvement and New Emergency Response Act of 2006）（簡(jiǎn)稱 《礦工法》）。這部新法規(guī)要求煤礦企業(yè)改進(jìn)應(yīng)對(duì)事故的準(zhǔn)備工作，制定針對(duì)本礦實(shí)際的應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案，并要求每座煤礦至少有兩支礦山救護(hù)隊(duì)，其駐地應(yīng)在距該礦1小時(shí)的車程之內(nèi)；減少礦山救護(hù)隊(duì)員及其所屬煤礦企業(yè)的法律責(zé)任，同時(shí)對(duì)違反聯(lián)邦采礦安全標(biāo)準(zhǔn)的行為加大民事和刑事處罰力度；授予礦山安全健康監(jiān)察局權(quán)利，對(duì)未繳納罰款的礦井進(jìn)行暫時(shí)關(guān)閉[2]。美國(guó) 《工傷保險(xiǎn)法》規(guī)定，賠付工傷待遇費(fèi)用全部由雇主一方負(fù)擔(dān)，工人和國(guó)家不承擔(dān)費(fèi)用。礦主生產(chǎn)過程中發(fā)生傷、殘、死亡事故、無論責(zé)任在雇主或礦工，礦主都應(yīng)該依法給予受傷害者經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而不因責(zé)任問題影響勞動(dòng)者及家屬的正常生活。此外，各州政府可根據(jù)本州的實(shí)際情況，制定本州的礦山安全衛(wèi)生法規(guī)，作為補(bǔ)充，但不能與《聯(lián)邦礦山安全與健康法》有沖突，標(biāo)準(zhǔn)比聯(lián)邦法更加嚴(yán)格。美國(guó)一系列相配套的法律法規(guī)對(duì)于完善煤礦安全生產(chǎn)管理的技術(shù)要求、操作規(guī)范、行為標(biāo)準(zhǔn)、培訓(xùn)以及政府職責(zé)、礦主責(zé)任、礦工權(quán)利、監(jiān)察體系、應(yīng)急救援、行為后果、安全的科研項(xiàng)目的開發(fā)、專項(xiàng)資金的管理等具有重要作用。

（二）注重相關(guān)組織與責(zé)任體系建設(shè)

1.逐步建立了嚴(yán)密而明確的組織體系。美國(guó)煤礦安全生產(chǎn)的組織體系框架大體上包括政府和煤礦企業(yè)兩部分，主要表現(xiàn)為政府監(jiān)督監(jiān)察機(jī)構(gòu)體系、煤礦企業(yè)內(nèi)部的組織分工職責(zé)體系。首先，在 “執(zhí)法”領(lǐng)域，美國(guó)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)其獨(dú)立性，并在機(jī)制上防止檢查人員與礦主、地方政府形成共同利益同盟。1910年美國(guó)在內(nèi)政部下設(shè)立礦業(yè)局，但調(diào)查人員缺乏執(zhí)法權(quán)力。1977年，美國(guó)對(duì) 《礦山安全和衛(wèi)生法》進(jìn)行重大修訂，建立了獨(dú)立的安全監(jiān)察部門——礦山安全和衛(wèi)生署，由勞工部助理部長(zhǎng)任局長(zhǎng)，對(duì)所有礦業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行全面和嚴(yán)格的監(jiān)察[3]。監(jiān)督局下設(shè)11個(gè)地區(qū)監(jiān)察處和65個(gè)礦區(qū)辦事處，由國(guó)會(huì)與立法事務(wù)辦公室和信息與公共事務(wù)辦公室這兩大事務(wù)辦公室領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)部署工作，繼而細(xì)分為煤礦安全與健康監(jiān)察司和金屬與非金屬礦安全與健康監(jiān)察司這兩個(gè)職能部門繼續(xù)統(tǒng)籌和分配相應(yīng)工作。在煤礦安全與健康監(jiān)察司的組織機(jī)構(gòu)劃分下，美國(guó)設(shè)置的11個(gè)地區(qū)的事故調(diào)查由副司長(zhǎng)負(fù)責(zé)，主管地區(qū)的監(jiān)察業(yè)務(wù)。其次，在煤礦生產(chǎn)企業(yè)內(nèi)部也有十分明確的組織管理體系。煤礦企業(yè)的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置一般為垂直管理結(jié)構(gòu)，具有指揮與命令統(tǒng)一、控制及時(shí)、工作效率高等特點(diǎn)。組織管理體系在總體上劃分為礦長(zhǎng)、副礦長(zhǎng)、礦井辦事員、礦井總領(lǐng)班四個(gè)主要層級(jí)，在副礦長(zhǎng)之下設(shè)置了各個(gè)職能部門的主管：維修主管、采煤總工程師、主任會(huì)計(jì)師等，專門領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)該部門下的作業(yè)活動(dòng)。采煤一線的管理人員是采煤班組的領(lǐng)班，是該班組的關(guān)鍵人物，領(lǐng)班必須對(duì)他所在的班組的工作、人員培養(yǎng)、安全和行為負(fù)責(zé)[4]。

2.建立了以礦主為中心的追責(zé)體系。在美國(guó)，煤礦安全事故一般不追究政府的責(zé)任，因?yàn)榈胤秸回?fù)責(zé)直接生產(chǎn)，主要是追究礦主的責(zé)任。各級(jí)政府的職能部門只是依據(jù)有關(guān)法律對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督監(jiān)管，煤礦安全監(jiān)察員與煤礦沒有任何隸屬關(guān)系。1913年成立的勞工部，安全生產(chǎn)管理是其主要職責(zé)之一。換言之，美國(guó)煤礦安全生產(chǎn)責(zé)任體系中，政府只是監(jiān)察監(jiān)督的作用，而真正應(yīng)該為安全事故 “買單”的是煤炭企業(yè)。例如每個(gè)煤礦要與兩個(gè)以上的救護(hù)隊(duì)簽訂救護(hù)協(xié)議，煤礦發(fā)生事故由礦主組織搶救，必要時(shí)也可向當(dāng)?shù)鼐烨缶取Ｒ坏┌l(fā)生煤礦安全生產(chǎn)事故，美國(guó)煤礦企業(yè)需承擔(dān)責(zé)任。美國(guó)煤礦安全部門執(zhí)法非常嚴(yán)格，礦主也必須遵守煤礦安全管理法律，嚴(yán)格按照安全操作規(guī)程辦事，從而確保了煤礦生產(chǎn)安全。美國(guó)煤礦安全部門對(duì)唯利是圖、違反規(guī)定生產(chǎn)的礦主懲罰嚴(yán)厲。針對(duì)不會(huì)導(dǎo)致重大人員傷亡的一般性違反規(guī)定行為，政府督察員每次每項(xiàng)罰款可達(dá)5.5萬美元。曾經(jīng)違反規(guī)定并承諾改正、但不守信用的礦主則將被加重處罰，可能引起傷亡事故和危害礦工健康的嚴(yán)重違規(guī)行為將被追究刑事責(zé)任。

（三）重視事故災(zāi)難的預(yù)防與應(yīng)急教育

據(jù)美國(guó)勞工部發(fā)表的各行業(yè)事故統(tǒng)計(jì)數(shù)字，美國(guó)的煤礦業(yè)已成為相當(dāng)安全的行業(yè)，煤礦事故率低于金屬、建筑、運(yùn)輸?shù)?0多個(gè)行業(yè)。美國(guó)煤礦行業(yè)由最初的高死亡率到0.03%的低死亡率，其中一個(gè)重要的原因是新技術(shù)的推廣、《礦業(yè)安全和衛(wèi)生法》以及相關(guān)配套規(guī)章的實(shí)施，同時(shí)，重視煤礦安全培訓(xùn)是美國(guó)實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)的重要環(huán)節(jié)。美國(guó)20世紀(jì)70年代前后的事故調(diào)查報(bào)告和安全檢查手冊(cè)顯示，美國(guó)煤礦85%的事故是因 “工作人員的不安全行為”所致，僅15%的事故產(chǎn)生于不安全的設(shè)備和環(huán)境。所以，對(duì)煤礦人員的安全培訓(xùn)具有極其重要的作用。美國(guó)煤礦安全應(yīng)急教育與預(yù)防主要有以下幾個(gè)方面：

1.注重對(duì)煤礦工作人員的崗前培訓(xùn)，提高管理實(shí)效?！堵?lián)邦礦山安全與健康法》第115節(jié)明確規(guī)定，新礦工沒有地下采礦經(jīng)驗(yàn)應(yīng)接受不少于40小時(shí)的培訓(xùn)，新礦工沒有地表采礦經(jīng)驗(yàn)應(yīng)接受不少于24小時(shí)的訓(xùn)練，每年所有礦工應(yīng)不止一次地接受不少于8小時(shí)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。這樣，用可操作性的法律來提高工作人員操作行為的安全性，增強(qiáng)工作人員的憂患意識(shí)。在美國(guó)，所有礦工在上崗之前要接受培訓(xùn)，上崗后，每年還要接受再培訓(xùn)。如果發(fā)現(xiàn)礦工未按要求受到安全培訓(xùn)，勞工部部長(zhǎng)或授權(quán)代表必須簽發(fā)命令，要求該礦工立即撤出煤礦，直到接受法律規(guī)定的培訓(xùn)為止。美國(guó)所有煤礦都必須制訂礦工培訓(xùn)計(jì)劃，安排必要的培訓(xùn)內(nèi)容并保存培訓(xùn)資格證明。煤礦工作人員不光是指礦工，還包括煤礦經(jīng)營(yíng)者和管理者。礦山安全監(jiān)察員必須具有5年以上實(shí)際采礦經(jīng)驗(yàn)，并要在國(guó)家礦山健康與安全學(xué)院接受培訓(xùn)。根據(jù)安全監(jiān)察員的水平和需要，分別對(duì)其進(jìn)行初級(jí)培訓(xùn) （基礎(chǔ)知識(shí)和技能培訓(xùn)）、高級(jí)培訓(xùn) （提高業(yè)務(wù)水平，精通相關(guān)技術(shù)）和定期培訓(xùn)。“安全與生產(chǎn)并非矛盾”已經(jīng)成為美國(guó)的行業(yè)目標(biāo)，這對(duì)美國(guó)提高煤礦安全水平至關(guān)重要。在這個(gè)目標(biāo)的引導(dǎo)下，美國(guó)的煤礦企業(yè)和礦工工會(huì)都十分重視工人的安全技術(shù)培訓(xùn)。對(duì)于接受脫產(chǎn)培訓(xùn)的礦工，給予其與在崗日標(biāo)準(zhǔn)工資相等的培訓(xùn)期工資。此外，煤礦企業(yè)還與工會(huì)聯(lián)合成立了煤礦工人培訓(xùn)教育基金，由礦方按照全礦職工實(shí)際工作每工時(shí)0.08美元的標(biāo)準(zhǔn)提取資金；該基金每年籌資約2000萬美元，用于資助礦工接受繼續(xù)教育和培訓(xùn)進(jìn)修[5]。為了進(jìn)一步普及安全培訓(xùn)，礦山安全與健康管理局（MSHA）還啟動(dòng)了一項(xiàng)新的教育方案——現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)服務(wù)，旨在通過充分利用各種資源，幫助各地區(qū)的礦山實(shí)施安全與健康計(jì)劃，達(dá)到預(yù)防安全事故的目的。現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)服務(wù)的內(nèi)容主要是為礦山提供培訓(xùn)資料，幫助制定和實(shí)施安全方案，編輯教育材料，幫助各礦山制定適宜的培訓(xùn)計(jì)劃以滿足其特殊需求，等等?，F(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)服務(wù)承擔(dān)更多的是信息、咨詢、指導(dǎo)等服務(wù)功能。

2.預(yù)防第一，建設(shè)井下緊急避險(xiǎn)設(shè)施。2008年12月31日，MSHA發(fā)布 《地下煤礦避難所 （救生艙）最終規(guī)定》要求礦山經(jīng)營(yíng)者將井下避難所納入應(yīng)急反應(yīng)方案 （ERP）。2009年12月前所有煤礦井下必須建設(shè)避難所，保證所有人員在井下均有避險(xiǎn)位置，并對(duì)避險(xiǎn)設(shè)施的設(shè)置、功能和維修管理作出具體規(guī)定，額定防護(hù)時(shí)間提高到96小時(shí)。美國(guó)在2007年12月煤礦井下已經(jīng)開始使用避難所 （救生艙）。美國(guó)煤礦井下的緊急避險(xiǎn)設(shè)施主要有救生艙和避難硐室。救生艙一般為艙體式結(jié)構(gòu)，配備必要的設(shè)備設(shè)施和食物，既可固定設(shè)置，也可隨采掘工程而移動(dòng)。有鋼結(jié)構(gòu)硬體式和可充氣軟體式。硬體式救生艙可容納6～24人，具備過渡艙，配備氣動(dòng)呼吸空氣系統(tǒng)。軟體式救生艙容量10～36人，在3～5分鐘內(nèi)起動(dòng)充氣，軟體材料具備阻燃、隔熱、抗靜電、高強(qiáng)度等特性。避難硐室在礦井巷道兩側(cè)地層中直接挖掘或利用已有巷道建造而成，布置在主巷或逃生路線上，配備維持人員生存所必需的相關(guān)設(shè)備設(shè)施和食物等[6]。救生艙至少為每人提供1.4平方米的地面空間和0.85～1.70立方米的立體空間；設(shè)置供氧、內(nèi)外環(huán)境監(jiān)測(cè)、廢氣清除等系統(tǒng)，防護(hù)時(shí)間不低于96小時(shí)；配備雙向通信、照明、排泄物處理、急救等設(shè)備物品及維修工具和滅火器；存儲(chǔ)組件或給養(yǎng)的容器應(yīng)密封、防水、防火，醒目標(biāo)注到期日期及使用說明。

3.高素質(zhì)的應(yīng)急救援隊(duì)伍與強(qiáng)制性工傷保險(xiǎn)制度，為礦難提供安全保障。除了對(duì)煤礦工作人員進(jìn)行嚴(yán)格的培訓(xùn)，美國(guó)的煤礦事故應(yīng)急救援還有一支高素質(zhì)的隊(duì)伍，有一套規(guī)范的運(yùn)作程序，拉得出、救得快、保障有力。按規(guī)定，每個(gè)煤礦要與兩個(gè)以上的救援隊(duì)簽訂救護(hù)協(xié)議。煤礦發(fā)生事故由礦主組織搶救，必要時(shí)也可向當(dāng)?shù)鼐烨缶?。一支救護(hù)隊(duì)下井救護(hù)，另一支待命。任何礦山救護(hù)隊(duì)不得建在距礦井2小時(shí)路程以外的地方。同時(shí)，美國(guó)執(zhí)行強(qiáng)制性工傷保險(xiǎn)制度，工傷保險(xiǎn)具有高度的強(qiáng)制性，法律強(qiáng)制雇主必須對(duì)雇工的工傷事故負(fù)責(zé)，美國(guó)有99%的工人受到聯(lián)邦或州勞工賠償法的保護(hù)。

（四）建立安全生產(chǎn)管理的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

美國(guó)勞工部礦山健康安全管理局 （MSHA）對(duì)美國(guó)礦業(yè) （煤礦/非煤）安全事故保存有全面翔實(shí)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，該數(shù)據(jù)不僅涵蓋了所有事故相關(guān)的信息，同時(shí)還包括了煤炭生產(chǎn)狀況及人員的相關(guān)信息。評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)具體，分類清晰、系統(tǒng)、全面、詳盡。美國(guó)煤礦事故數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的內(nèi)容包括事故時(shí)間、事故地區(qū)、事故地點(diǎn)、事故分類標(biāo)準(zhǔn)、事故分級(jí)、事故范圍、事故報(bào)告。其中，事故時(shí)間除了年度事故和月事故，還統(tǒng)計(jì)日事故；事故地點(diǎn)包括地面、采煤面、掘進(jìn)頭、上下山大巷、井筒；事故分類標(biāo)準(zhǔn)非常具體，是按照事故所在地區(qū)、開采類型、月份、作業(yè)者及承包商、傷害類型、傷亡員工工種；事故分級(jí)為死亡、造成工作日損失的非死亡事故、無工作日損失的輕微事故四個(gè)等級(jí)；事故報(bào)告中要明確傷亡人數(shù)、事故成因、發(fā)生機(jī)制、傷害類型。美國(guó)煤礦事故計(jì)量指標(biāo)體系中：生產(chǎn)指標(biāo)有兩個(gè)，煤礦作業(yè)次數(shù)和作業(yè)時(shí)間；事故傷亡分類指標(biāo)中，死亡事故率和死亡人數(shù)屬于死亡指標(biāo)，造成工作日損失的傷害事故率與其受傷人數(shù)、無工作日損失的傷害事故率與其受傷人數(shù)這四個(gè)指標(biāo)歸為傷害指標(biāo)；還有總量指標(biāo)，包括人員傷亡總數(shù)和總體事故率[7]。煤礦事故數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)內(nèi)容和計(jì)量指標(biāo)涉及的信息不僅是事故傷亡人數(shù)和經(jīng)濟(jì)損失，還包括事故發(fā)生的原因、工作條件、開采類型及作業(yè)人員工種等相關(guān)的重要內(nèi)容。這些信息越是全面具體，越能及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地研究可能引起事故的原因，并分析正在形成的各種趨勢(shì)，進(jìn)行綜合研判，從而作出科學(xué)的評(píng)估，提出科學(xué)控制和預(yù)防煤礦事故發(fā)生的有效對(duì)策。

二、美國(guó)煤礦安全管理體系的特點(diǎn)

如今美國(guó)的煤礦安全生產(chǎn)管理水平處于世界領(lǐng)先地位，煤礦安全管理體系頗具特點(diǎn)：第一，美國(guó)的煤礦產(chǎn)量和死亡人數(shù)呈反比例關(guān)系，充分體現(xiàn)了美國(guó)煤礦安全生產(chǎn)的理念比較先進(jìn)。保護(hù)所有礦工及所有人員的安全，并非以犧牲人員的生命安全為代價(jià)來獲取企業(yè)利益。美國(guó)緊扣 “礦工健康權(quán)和生命權(quán)的保護(hù)”這個(gè)安全管理核心來推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，循序漸進(jìn)，在此基礎(chǔ)上建立并完善配套法規(guī)體系，提高執(zhí)法力度，建立的安全管理體系嚴(yán)密并且比較實(shí)用。第二，在責(zé)任體系建設(shè)中，政府和煤炭企業(yè)責(zé)任明晰化是其最顯著的特點(diǎn)。政府只履行管理和監(jiān)督的職責(zé)，如果發(fā)生煤礦安全生產(chǎn)事故，煤炭企業(yè)將承擔(dān)事故的全部責(zé)任。建立以礦主為中心的追責(zé)體系，抓住了責(zé)任處罰的主要主體，抓住了重點(diǎn)對(duì)象。煤礦安全管理責(zé)任主體有了指向性，而且強(qiáng)調(diào)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，并在機(jī)制上防止檢查人員與礦主、地方政府形成共同利益同盟。這是非常有先見之明的。第三，美國(guó)高度重視法制化建設(shè)，陸續(xù)頒布和完善 《聯(lián)邦礦山安全與健康法》等多部重要法律法規(guī)。政府和煤炭企業(yè)根據(jù)出臺(tái)的法律法規(guī)，各自行使權(quán)力和履行義務(wù)。雖然世界各國(guó)在此方面都建立了相應(yīng)的法律制度，但均沒有美國(guó)的法律具體和完善。第四，美國(guó)十分注重培訓(xùn)需求管理。在培訓(xùn)方面有比較完備的要求和規(guī)定，如必須使礦工有明確的技術(shù)操作素質(zhì)和安全急救意識(shí)等才能進(jìn)入煤礦工作，這些舉措可以利于后繼的煤礦安全生產(chǎn)活動(dòng)的開展，強(qiáng)調(diào)預(yù)防第一，有效規(guī)避了人為礦難的發(fā)生。

三、美國(guó)煤礦安全管理體系建設(shè)的啟示

根據(jù)上述分析，美國(guó)煤礦安全管理體系比較成熟，對(duì)我國(guó)有如下啟示：

（一）重視法律的可操作性，逐步完善我國(guó)煤礦安全管理法規(guī)

中國(guó)是世界上煤炭產(chǎn)量最高的國(guó)家，中國(guó)也是世界上煤礦安全事故發(fā)生率最高的國(guó)家之一。立法是煤礦安全管理的最基本、最管用的方法與手段。中國(guó)適用于煤礦的法律法規(guī)，除 《礦山安全法》、《煤炭法》外，還包括國(guó)務(wù)院頒發(fā)的有關(guān)礦山安全生產(chǎn)的行政法規(guī)以及各省 （區(qū)、直轄市）人大頒布的有關(guān)的地方性法規(guī)、國(guó)務(wù)院勞動(dòng)行政主管部門和煤炭企業(yè)的主管部門及其下屬省級(jí)政府主管部門下達(dá)的有關(guān)安全生產(chǎn)的行政規(guī)章，以及適用于煤礦行業(yè)的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范《煤礦安全規(guī)程》、《煤礦救護(hù)規(guī)程》等[8]?！兜V山安全法》作為我國(guó)煤礦安全管理的基本法相對(duì)美國(guó)的 《聯(lián)邦礦山安全與健康法》，可操作性比較差。如美國(guó)第303節(jié)的第2款規(guī)定：“所有生產(chǎn)作業(yè)區(qū)的通風(fēng)風(fēng)流必須符合以下規(guī)定，氧氣含量不低于19.5% （體積），二氧化碳含量不大于0.5% （體積）……任何煤礦空氣的最低數(shù)量在每個(gè)工作面應(yīng)達(dá)到三千立方英尺每一分鐘?！盵9]而我國(guó)的 《礦山安全法》第十七條：“礦山企業(yè)必須對(duì)作業(yè)場(chǎng)所中的有毒有害物質(zhì)和井下空氣含量進(jìn)行檢測(cè)，保證符合安全標(biāo)準(zhǔn)?！边@樣的籠統(tǒng)規(guī)定對(duì)有毒有害物質(zhì)沒有明確是什么，更沒有提到其濃度或密度控制在什么標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，以及井下空氣含量應(yīng)符合什么標(biāo)準(zhǔn)。立法應(yīng)充分體現(xiàn) “以人為本”的理念，重視礦山職工的生命安全和健康權(quán)利保護(hù)，有毒有害物質(zhì)、含氧量應(yīng)該增加具體的數(shù)值標(biāo)準(zhǔn)，以職工的生命健康安全為核心。雖然在 《煤礦安全規(guī)程》第三十條第十一項(xiàng)第二款：“凍結(jié)站必須用不燃性材料建筑，都應(yīng)有通風(fēng)裝置。應(yīng)經(jīng)常測(cè)定站內(nèi)空氣中的氨氣，氨的濃度不得超過0.004%?！边@樣明確的標(biāo)準(zhǔn)利于執(zhí)行和監(jiān)督，這是該規(guī)程在操作性規(guī)定方面的優(yōu)點(diǎn)。但從總體來說，《礦山安全法》及其各相關(guān)法律法規(guī)其可操作性仍有待增強(qiáng)，因此我們應(yīng)重視法規(guī)的可操作性，積極學(xué)美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)將宏觀的規(guī)定、措施、程序細(xì)致化、具體化，要將權(quán)威、具體、可操作的安全標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)寫入基本法中，如 《礦山安全法》僅僅是規(guī)定職工要進(jìn)行安全教育、培訓(xùn)后才能上崗作業(yè)，更應(yīng)繼續(xù)添加崗前培訓(xùn)時(shí)間的長(zhǎng)度，在職員工定期培訓(xùn)的時(shí)間，次數(shù)等的規(guī)定，操作過程中才能強(qiáng)制執(zhí)行這些標(biāo)準(zhǔn)，有效增加員工安全操作的系數(shù)。

（二）注重相關(guān)組織與責(zé)任體系建設(shè)，加強(qiáng)監(jiān)察力度

我國(guó)作為世界上的幾大采煤大國(guó)之一，在煤礦安全生產(chǎn)各方面的體系建設(shè)依然存在不足。美國(guó)煤礦事故發(fā)生率得到了有效的控制，得益于注重組織體系和責(zé)任體系的建設(shè)。從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，借鑒美國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，可以從以下方面逐步去完善我國(guó)煤礦安全管理的組織和責(zé)任體系建設(shè)：第一，明確責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)中央到地方相關(guān)的管理組織機(jī)構(gòu)建設(shè)。現(xiàn)今我國(guó)對(duì)煤炭的管理機(jī)構(gòu)主要有國(guó)家能源局、中國(guó)煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)、安全生產(chǎn)監(jiān)督局等，盡管相應(yīng)的組織管理機(jī)構(gòu)不少，但是缺乏一個(gè)比較系統(tǒng)的組織對(duì)煤礦生產(chǎn)的各方面進(jìn)行管理，從而導(dǎo)致煤礦生產(chǎn)亂象迭生。因此我國(guó)在管理機(jī)構(gòu)設(shè)置上應(yīng)注重整合部門機(jī)構(gòu)，建立和完善監(jiān)管煤礦產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)，合理地進(jìn)行分工與監(jiān)管，防止出現(xiàn)部門多卻難以監(jiān)管的現(xiàn)象。美國(guó)對(duì)煤礦安全生產(chǎn)進(jìn)行管理的主要是監(jiān)察局，下設(shè)11個(gè)地區(qū)監(jiān)察處和65個(gè)礦區(qū)辦事處，在監(jiān)察局里還有明確的各部門層級(jí)劃分。從中央到地方實(shí)現(xiàn)了高效的縱向管理。部門機(jī)構(gòu)臃腫和職責(zé)不明晰是我國(guó)存在的普遍問題，因此完善煤礦安全生產(chǎn)組織機(jī)構(gòu)的建設(shè)尤為重要，應(yīng)確定安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員的權(quán)力范圍、職責(zé)、行使權(quán)力的條件、程序和目的，抓住源頭、明確主要職能部門的權(quán)力邊界與責(zé)任是應(yīng)對(duì)安全生產(chǎn)問題的關(guān)鍵。第二，建立和完善煤礦生產(chǎn)單位的組織管理。美國(guó)的煤礦企業(yè)內(nèi)部具有明確的職位分工和職責(zé)，因此可以極大地提高生產(chǎn)效率并且便于管理。在我國(guó)，煤礦生產(chǎn)亂象迭生，有的采礦工地不僅沒有專門的組織管理部門，甚至存在著礦工工人臨時(shí)招聘、不經(jīng)培訓(xùn)隨便上崗等亂象。此類問題不解決將會(huì)對(duì)工人們的人身安全極為不利，也無法保證煤礦有序生產(chǎn)。第三，加大煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)察力度。煤礦安全監(jiān)察員要深入煤礦現(xiàn)場(chǎng)，緊緊盯住那些高瓦斯容易出現(xiàn)事故的礦井，以及安全生產(chǎn)基礎(chǔ)差的礦井，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，把事故消滅在萌芽狀態(tài)。對(duì)存在重大事故隱患的礦井，當(dāng)場(chǎng)下達(dá) 《停產(chǎn)整頓通知單》，限時(shí)整改。對(duì)不具備基本安全生產(chǎn)條件的小煤礦，堅(jiān)決予以關(guān)閉[10]。第四，建立煤礦違規(guī)行政處罰制度。在我國(guó)發(fā)生煤礦生產(chǎn)事故后，相關(guān)的監(jiān)察負(fù)責(zé)人才會(huì)來到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行勘查，對(duì)事前的監(jiān)察工作并不重視，使煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)督、監(jiān)察環(huán)節(jié)流于形式。我國(guó)煤礦生產(chǎn)的主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)的責(zé)任范圍不明晰，處罰力度不夠嚴(yán)厲，因此不少開采煤礦的單位會(huì)冒極大的風(fēng)險(xiǎn)以污染環(huán)境或者犧牲工人的利益來獲取利潤(rùn)，造成了小煤礦、黑煤礦一直存在。我國(guó)應(yīng)該建立嚴(yán)格的處罰制度，完善責(zé)任追究制度，加大懲治處罰力度，實(shí)行行業(yè)禁入制度，讓礦主不敢輕易越軌煤礦安全管理紅線。

（三）通過應(yīng)急教育與預(yù)防演練，不斷提高處理突發(fā)事故災(zāi)難的能力

對(duì)比我國(guó)煤礦現(xiàn)狀與美國(guó)煤礦，可以發(fā)現(xiàn)，很大的區(qū)別在于美國(guó)政府一直強(qiáng)調(diào)煤礦安全監(jiān)察管理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，美國(guó)煤礦的成功之處在于垂直的煤礦安全監(jiān)管體制框架，輪崗式的監(jiān)管人事制度，并在機(jī)制上防止監(jiān)察人員與礦主、地方政府形成共同利益同盟。美國(guó)煤礦是把安全放在第一位，而在我國(guó)，由于利益驅(qū)使，大多數(shù)煤礦企業(yè)更注重的是利益而不是礦工的安全。我國(guó)煤礦現(xiàn)仍存在很多的不足，我們應(yīng)該對(duì)美國(guó)煤礦安全管理經(jīng)驗(yàn)加以學(xué)習(xí)，首先，要提升素質(zhì)、規(guī)范管理。切實(shí)加強(qiáng)隊(duì)伍自身建設(shè)，要督促救援隊(duì)伍加強(qiáng)制度建設(shè)，明確人員職責(zé)、規(guī)范工作程序。進(jìn)一步強(qiáng)化煤礦生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案的管理和演練，煤礦企業(yè)要把應(yīng)急演練與應(yīng)急預(yù)案相結(jié)合，提高從業(yè)人員突發(fā)事件現(xiàn)象處置自救能力和企業(yè)應(yīng)急救援能力。其次，要積極應(yīng)用新技術(shù)。引進(jìn)新型、高效實(shí)用的裝備，不斷優(yōu)化應(yīng)急救援隊(duì)伍裝備結(jié)構(gòu)，加大煤礦救援技術(shù)研究和培訓(xùn)。最后，要平戰(zhàn)結(jié)合、強(qiáng)化檢查。煤礦救援隊(duì)伍應(yīng)遵循 “險(xiǎn)時(shí)搞救援，平時(shí)搞防范”的原則，對(duì)于一切有可能發(fā)生的安全事故應(yīng)防范于未然。

（四）完善事故評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，提升煤礦安全管理水平

中國(guó)煤礦事故數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，主要包括事故時(shí)間、事故地區(qū)、事故分類標(biāo)準(zhǔn)、事故分級(jí)、事故范圍和事故類型劃分[11]，相對(duì)美國(guó)來說，這些劃分指標(biāo)太籠統(tǒng)，獲取的數(shù)據(jù)沒有太多的實(shí)際價(jià)值，深入統(tǒng)計(jì)的內(nèi)容仍需細(xì)化，如美國(guó)統(tǒng)計(jì)事故時(shí)間小到以日計(jì)算，我國(guó)僅是月事故；美國(guó)事故分類標(biāo)準(zhǔn)除了按事故發(fā)生地區(qū)、月份、傷害類型，還包括開采類型、承包商、傷員的員工種類，我國(guó)僅是按事故發(fā)生地、嚴(yán)重程度、事故類型；還有，美國(guó)在事故報(bào)告中有傷亡人數(shù)，還包括事故成因、發(fā)生機(jī)制、傷亡類型等基本的、重要的信息，而我國(guó)事故報(bào)告中一般只提及傷亡人數(shù)和報(bào)告時(shí)間。我國(guó)的事故評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)獲取的信息還停留在事故嚴(yán)重程度、人員傷亡情況及經(jīng)濟(jì)損失這些表層信息。這不利于深入分析事故發(fā)生的具體過程及影響因素，從而難以做出準(zhǔn)確的評(píng)估，難以有效防止事故危害擴(kuò)大、更好地獲取經(jīng)驗(yàn)、制定對(duì)策預(yù)防煤礦事故的發(fā)生，降低事故風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)應(yīng)該在 《傷亡事故統(tǒng)計(jì)報(bào)表》制度中，逐步完善系統(tǒng)、全面、詳盡、細(xì)化的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，如在事故分類標(biāo)準(zhǔn)中，除了按照事故發(fā)生地、嚴(yán)重程度、事故類型劃分，應(yīng)借鑒美國(guó)的分類標(biāo)準(zhǔn)，在該標(biāo)準(zhǔn)添加 “開采類型”、“傷員的工種”等影響事故發(fā)生的可能性因素的數(shù)據(jù)。完善指標(biāo)設(shè)計(jì)的同時(shí)，指標(biāo)要采集的數(shù)據(jù)必須是可收集的、客觀存在的、有相關(guān)性的信息，如確定數(shù)據(jù)收集的方法，使用訪談法、觀察法、專家組調(diào)查等。這些事故基礎(chǔ)信息的收集有利于統(tǒng)計(jì)研究工作的深入開展、評(píng)估的有效進(jìn)行。雖然完善這些評(píng)估體系仍需時(shí)間，但礦工的生命保障、煤礦安全管理的需要是刻不容緩的。全國(guó)不應(yīng)分省制定標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)該全國(guó)制定統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，提高標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的科學(xué)性與有效性，提升煤礦安全管理水平。

[1]趙 軍，李全民，等.美國(guó)煤礦安全生產(chǎn)法律體系分析及啟示[J].煤礦安全，2008（8）：118—119.

[2]Ya-jing LIU，Shan-jun MAO，Mei LI，Ji-ming YAO. Study of a Comprehensive Assessment Method for Coal Mine Safety Based on a Hierarchical Grey Analysis[J]. Journal of China University of Mining and Technology，2007（1）.

[3]顧錦龍.美國(guó)多措并舉加強(qiáng)煤礦安全生產(chǎn)管理[N].中國(guó)質(zhì)量報(bào)，2012—05—02（8）.

[4]Guo Wei-ci，Wu Chao.Comparative Study on Coal Mine Safety between China and the US from a Safety Sociology Perspective[J].Procedural Engineering，2011 （11）.

[5]劉助仁.煤礦安全生產(chǎn)管理 我們還缺什么——談美國(guó)煤礦安全管理的特點(diǎn)和啟示[J].城市與減災(zāi)，2009 （5）.

[6]楊大明.美國(guó)煤礦的井下緊急避險(xiǎn)設(shè)施[N].中國(guó)能源報(bào)，2010—10—29（23）.

[7]劉宏業(yè)，鄭丕諤.中美煤礦事故概況及其分析方法對(duì)比研究[J].工業(yè)工程，2005（1）：39—40.

[8]趙 軍，李全民，王云海.中美煤礦安全生產(chǎn)法律體系對(duì)比分析[J].中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)，2008（2）：83—84.

[9]Federal Mine Safety&Health Act of 1977，Public Law 91—173，as amended by Public Law 95—164 [EB/OL].http://www.msha.gov/REGS/ACT/ACT1.HTM.

[10]夏芙蓉.美國(guó)煤礦安全生產(chǎn)法治化及對(duì)我國(guó)的影響[J].中共山西省黨校學(xué)報(bào)，2007（4）：66—67.

[11]Tan Hong-yang，LiJing-yi.CoalMine Safety Comprehensive Evaluation Based on Extension Theory[J]. Procedural Engineering，2011（11）.

[責(zé)任編輯：黃志洪]

F241.7

A

1674-3652（2014）02-0101-06

2014-01-08

劉再春，男，湖南衡陽(yáng)人，博士，副教授。主要從事公共危機(jī)管理、人力資源管理研究。