展燦燦

（武漢大學社會保障研究中心，湖北武漢430072）

一、引言

十八大報告中提出，要堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展[1]。而衡量城鎮(zhèn)化進程的一個最主要的標志，就是“農(nóng)轉非”，即由農(nóng)民轉變?yōu)槭忻竦囊?guī)模。近十年來，中國城鎮(zhèn)化進程明顯加快，城鎮(zhèn)化率每年大約提高1個百分點，并在2011年首次超過50%。專家據(jù)此速度預計，到2020年，中國城鎮(zhèn)化率將超過60%。在城鎮(zhèn)化的推進過程中，農(nóng)民工無疑成為一個重要推進力量。而由于新生代農(nóng)民工相比老一代農(nóng)民工的特殊性，他們有更強的在城市扎根的欲望，知識技術水平也更能適應城市的需要，因此，他們的市民化必將對城鎮(zhèn)化率的提高做出很大貢獻。新生代農(nóng)民工在城市像市民一樣為城市做著貢獻，促進了國家的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設。同時，他們將自己的收入轉移到家鄉(xiāng)，為農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村的進步和農(nóng)民生活水平的提高，即無形中為“三農(nóng)”問題的解決也做出了突出貢獻。因此，他們理應得到國家的高度重視，得到市民化的平等待遇。但是，在實際的生活中，他們面臨的卻是子女教育問題得不到解決、住房無地、社保無門等問題，新生代農(nóng)民工的市民化存在嚴重的“公共性”缺失問題。

二、新生代農(nóng)民工市民化與公共性

（一）新生代農(nóng)民工及其市民化

農(nóng)民工是改革開放以來隨我國社會經(jīng)濟體制轉型和社會經(jīng)濟結構轉型出現(xiàn)的特殊群體,本質(zhì)上是中國二元社會結構與現(xiàn)代化進程相沖突的產(chǎn)物。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，農(nóng)村剩余勞動力向城市轉移,催生了兩代農(nóng)民工。第一代農(nóng)民工是上世紀80年代農(nóng)村實行家庭承包經(jīng)營以后出來打工的農(nóng)民，他們?yōu)楫敃r的經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設做出了突出的貢獻。新生代農(nóng)民工則是指1980年之后出生的，在90年代外出到城市打工卻不具有城市戶口的青年農(nóng)民工，隨著上世紀90年代我國經(jīng)濟快速發(fā)展、經(jīng)濟外向度大幅提高而外出打工。他們已逐漸取代第一代農(nóng)民工成為農(nóng)民工的主體,新生代農(nóng)民工作為農(nóng)民工群體中的一個新的特殊的力量群體,由于他們的自身經(jīng)歷以及所處的時代環(huán)境的不同,使他們具有了一些不同于第一代農(nóng)民工的特征。概括為“三高一低”：受教育程度高，職業(yè)期望值高，物質(zhì)和精神享受要求高，工作耐受力低。而且新生代農(nóng)民工在農(nóng)民工中的比例正在逐步上升，初步統(tǒng)計新生代農(nóng)民工有1億左右，占農(nóng)民工總數(shù)的60%，有的地方更是高達75%，無疑已成為農(nóng)民工群體的主力軍。隨著第一代農(nóng)民工的漸漸老去，在未來的社會發(fā)展中，新生代農(nóng)民工將持續(xù)肩負提高我國城鎮(zhèn)化率的重任。

新生代農(nóng)民工市民化就是使新生代農(nóng)民工在身份、職業(yè)、地位、價值觀、社會權利以及生產(chǎn)生活方式等方面全面向城市市民轉型，以實現(xiàn)城市文明的社會化過程，使他們從各方面融入到城市的大環(huán)境中。這個過程重要的不是城市戶口本身，而是戶口背后所附加的權益，比如在就業(yè)、勞動報酬、子女就學、公共衛(wèi)生、住房租購以及社會保障等方面是否能與城市居民享有同等待遇。概而言之，市民化的核心內(nèi)容就是讓具備條件的新生代農(nóng)民工平等地享受城市公共物品，更好地體現(xiàn)公共管理過程的“公共性”，使新生代農(nóng)民工有更好的認同感，更加適應城市市民的生活。

（二）公共性

公共管理是為實現(xiàn)公共利益而進行的公共部門管理活動，公共性是其研究的基礎和核心，它主要指公有性而非私有性、共享性而非排他性、共同性而非差異性。公共物品應當是公平分配給所有做出貢獻的社會成員的，這樣才是具有公共性的，才沒有排他性和差異性。但是，實際生活中，同樣給城市做出貢獻的新生代農(nóng)民工卻并未享受到相應的公共物品和服務，出現(xiàn)了明顯的“公共性”缺失，使得新生代農(nóng)民工市民化的進程緩慢。

三、“公共性”缺失的表現(xiàn)

（一）住房的公共性缺失

新生代農(nóng)民工只有在城市擁有穩(wěn)定的住房，長久地居住和生活在城市，才能有歸屬感，并能真正融入城市。第一代農(nóng)民工最后都退回到了農(nóng)村，沒有將城市作為最后的歸宿，他們一般都是住工廠宿舍或工棚、租住簡陋的民房等，他們住房成本低，住房問題并不突出。但是新生代的農(nóng)民工，普遍更向往城市生活，回農(nóng)村的意愿較弱，留城意愿較強。而且我們很久以來形成的安身立命思想，使得我們把某個地方作為歸宿時，一般都需要一個穩(wěn)定的住所。而城市奇高的房價，使得城市居民都望而卻步，更不要說農(nóng)民工群體。因此，新生代農(nóng)民工便把希望寄托在了國家的住房優(yōu)惠政策上，但是各城市的“廉租房”、“經(jīng)濟適用房”等只為城市戶籍的人口提供，這就將廣大新生代農(nóng)民工排除在外。雖然同等地為城市做出貢獻，卻無法享受這種優(yōu)惠政策，這體現(xiàn)了一種“公共性”的缺失。農(nóng)民工日夜為城市建設做著貢獻，卻仍要流離失所，無法滿足最起碼的“安居”需求。

（二）教育資源的公共性缺失

新生代農(nóng)民工普遍達到了結婚生育的年齡，這就又出現(xiàn)了一個他們不得不面對的問題—子女教育問題。這個問題也是自“民工潮”出現(xiàn)以來備受關注的問題。由于受屬地入學等政策法規(guī)和當?shù)亟逃Y源短缺的影響，農(nóng)民工子女無法在其工作地接受教育。目前國家已注意到這個問題并加大了對這一問題的解決力度，但是，不少學校仍拒絕接納農(nóng)村流動人口子女入學,學校收費仍存在客觀上的雙軌制。雖然很多城市設立了專門的農(nóng)民工子女學校，但是這些學校在師資、硬件等教學資源方面與城市的普通學校存在很大差距，而且學籍問題使很多民工子女的升學教育受到限制,一些地方還存在著因為沒有本地學籍就不能在城市上高中、不能參加當?shù)氐母呖嫉认拗?。這體現(xiàn)的是教育資源的“公共性”缺失。

（三）社會保障的公共性缺失

隨著我國社會的發(fā)展，國家不斷加大對社會保障的投入力度，我國的社會保障水平不斷提高，已成為我國公民應當享受的一項基本權利。國家也根據(jù)實際情況，對城市和農(nóng)村采取了不同的制度安排。但是，農(nóng)民工作為介于城市和農(nóng)村的一個特殊群體，他們的社會保障問題一直沒有明確的制度安排，享受到很少的社會福利和社會救助安排，在社會保險方面也只是部分人群享受到了工傷和醫(yī)療保險，對于養(yǎng)老和失業(yè)保險，農(nóng)民工很少參加。有的農(nóng)民工即使參加了相應的社會保險，也因其流動性大、保險知識匱乏等原因，很少有持續(xù)性的社會保障項目，從而使農(nóng)民工的利益在經(jīng)常性的參保和退保中受到損害。在社會保障制度日益完善的情況下，農(nóng)民工卻只享受到很少的保障，而且這種保障相比較城鎮(zhèn)職工來說是很有限的，這體現(xiàn)了社會保障的“公共性”缺失。

（四）就業(yè)和收入分配的公共性缺失

目前，新生代農(nóng)民工一般從事的是城市職工不愿做的臟、苦、累活，好一些的工作對農(nóng)民工存在歧視。而且即使農(nóng)民工與正式職工做一樣的工作，也無法得到同樣的報酬和待遇，還有普遍存在的拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象。這體現(xiàn)的是就業(yè)和收入分配的“公共性”缺失。

四、“公共性”缺失的原因

（一）戶籍制度基礎上衍生的各種制度

戶籍制度，古已有之，這個制度設計曾經(jīng)有利于國家加強管理。但是，隨著社會的發(fā)展，這種制度設計已成為一種發(fā)展障礙。我國的戶籍制度把城市人口和農(nóng)村人口嚴格區(qū)分開來，分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，阻礙了人口的合理流動。而且現(xiàn)在又在戶籍制度基礎上衍生出了各種附加制度，如教育制度、社會保障制度、住房優(yōu)惠政策等。這使得新生代農(nóng)民和第一代農(nóng)民工一樣，在城市的生存和發(fā)展受到各種限制。因此，這種城鄉(xiāng)二元分割的制度安排和嚴格的戶籍制度是阻礙新生代農(nóng)民工市民化的最大障礙，也是他們面臨“公共性”缺失的主要原因。

（二）新生代農(nóng)民工自身的原因

雖然新生代農(nóng)民工相比第一代農(nóng)民工，在自身文化知識等素質(zhì)方面有所提升，但是相比城市居民仍有很大差距，仍不能滿足城市各方面的需要。因此，這種公共性的缺失也是對于這種差距的一種平衡。

（三）思想觀念的原因

由于歷史原因形成的對農(nóng)民的看法,以及計劃經(jīng)濟時代城鄉(xiāng)二元機制所規(guī)定的農(nóng)民與市民的身份區(qū)別,造成了城市市民對農(nóng)民觀念習慣上的偏見，以及一些既得利益群體為了維護自己的既得利益，對農(nóng)民工市民化的阻礙，這些偏見不僅反映在他們對待新生代農(nóng)民工的態(tài)度上，而且城市政府部門和城市市民在政策設計和具體執(zhí)行過程中，不可避免地表現(xiàn)出這種偏見，使得新生代農(nóng)民工享受了差異的公共服務，出現(xiàn)了公共性的缺失。

五、減少“公共性”缺失的對策建議

（一）改革戶籍制度

我國已經(jīng)認識到了戶籍制度對于社會發(fā)展的阻礙，也相應地采取措施進行改革。國務院辦公廳關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知，強調(diào)要著力解決農(nóng)民工實際問題。對農(nóng)村人口已落戶城鎮(zhèn)的，要保證其享有與當?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權益;對暫不具備落戶條件的農(nóng)民工，要有針對性地完善相關制度，下大力氣解決他們當前在勞動報酬、子女上學、技能培訓、公共衛(wèi)生、住房租購、社會保障、職業(yè)安全衛(wèi)生等方面的突出問題;今后出臺有關就業(yè)、義務教育、技能培訓等政策措施，不要與戶口性質(zhì)掛鉤[2]。這體現(xiàn)了國家對這一問題的重視和決心，在具體實施過程中也應當具有這種決心，才能真正改變這種公共性的缺失。應當將戶籍制度與城市的各種公共服務“剝離”，不再按照戶籍來提供公共服務。同時，適當降低城市的準入標準。把更多的新生代農(nóng)民工納入城市，提高城鎮(zhèn)化水平。

（二）發(fā)揮法律的作用，維護農(nóng)民工的權益

我國有明確的法律規(guī)定：用人單位應當為勞動者繳納社會保險，同工同酬，不能拖欠勞動者工資等。政府應當加強行政執(zhí)法的力度，落實各項規(guī)定，維護農(nóng)民工的合法權益。企業(yè)應當提高自覺性，嚴格按照制度規(guī)定，為農(nóng)民工繳納相應的保險，并按照《勞動法》的規(guī)定給予農(nóng)民工同等待遇。

（三）改善新生代農(nóng)民工的就業(yè)環(huán)境，增加其收入

新生代農(nóng)民工普遍有一定的技術水平，城市在吸納這部分勞動力的時候應當根據(jù)他們的特點，讓其從事相應的工作，而不是僅僅讓他們從事臟亂差的工種。同時，改善他們的就業(yè)環(huán)境，讓他們可以享受與城市職工一樣的工作條件。按照同工同酬的原則，發(fā)放農(nóng)民工的工資，盡量提高其工資收入的公共性。

（四）完善社會保障體系

我國正在建立日趨完善的社會保障體系，城鄉(xiāng)之間的社會保障系統(tǒng)也開始進行統(tǒng)籌試點，應當以此為契機，建立適合農(nóng)民工的社會保障體系。新生代農(nóng)民工在市民化過程中，為城市做出了應有的貢獻，因此在社會救助和社會福利等保障措施的實施中，應當充分考慮到農(nóng)民工，為他們的生活提供最基本的保障。在社會保險的建設過程中，不應僅局限于工傷、醫(yī)療等險種，應當像城市職工一樣建立全面的保險體系。根據(jù)新生代農(nóng)民工的特點，建立養(yǎng)老、失業(yè)和生育保險。通過這些辦法，使新生代農(nóng)民工市民化有更多的保障，同時，提高社會保障等公共服務提供的公共性。

（五）改善農(nóng)民工的居住環(huán)境及其子女的教育條件

新生代農(nóng)民工在市民化過程中，面臨的子女教育問題和住房問題，應當引起政策制定者的高度重視，因為這兩種公共性的缺失是農(nóng)民工在生活中經(jīng)常遇到也是最關心的問題，這兩個問題的解決有利于穩(wěn)定農(nóng)民工群體。城市應當加大教育的投入力度，讓農(nóng)民工子女像城市的孩子一樣接受各種教育。同時，在保障性住房的建設和分配中，不能僅以戶籍為標準，提高有條件的農(nóng)民工的入住率。讓農(nóng)民工更多地感受到平等的機會和權利，進而為社會做出更多的貢獻。

（六）進一步提高新生代農(nóng)民工的自身素質(zhì)

雖然新生代農(nóng)民工的文化知識水平較第一代已有明顯提高，但是仍不能滿足城市的需要，而且與城市居民相比仍然有一定差距，因此應當注重農(nóng)民工各方面素質(zhì)的提高，從而更適應城市的工作和生活環(huán)境。加強對農(nóng)民工的技術培訓，使得他們有更多的工作選擇機會，更好地融入城市生活。

（七）運用社會力量，加強人文關懷

新生代農(nóng)民工初入城市時，不可避免地存在不適應，他們在自身調(diào)整的同時，社會也應當加強人文關懷，減少市民認識上的誤區(qū)及對農(nóng)民工的歧視。培養(yǎng)農(nóng)民工的主人翁意識，城市為其提供公共服務，他們也為城市做出應有的貢獻。只有各方面共同努力，才能真正提高新生代農(nóng)民工市民化過程的公共性。

注釋：

[1]摘自《十八大報告》.

[2]《國務院辦公廳關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》國辦發(fā)〔2011〕9號.

[1]黎民.公共管理學[M].北京:高等教育出版社,2007.

[2]黃春華.新生代農(nóng)民工社會保障現(xiàn)狀及對策 [J].改革論壇，2012,（9）.

[3]宋虎林.新生代農(nóng)民工市民化途徑和策略研究[J].經(jīng)濟研究導刊,2010,(17).

[4]唐踔.對我國新生代農(nóng)民工市民化問題的幾點思考[J].江西農(nóng)業(yè)大學學報，2010,（6）.