李敬朋

（華中師范大學公共管理學院，湖北 武漢 430079）

決策咨詢機構(gòu)又稱思想庫，“是一種相對穩(wěn)定且獨立運作、以從事政策研究和咨詢業(yè)務為主的機構(gòu)，或者說是“以影響公共政策為宗旨的政策研究機構(gòu)”[1]。近年來，我國政府決策咨詢機構(gòu)的研究取得了重要進展，其中，張春(2007)、朱旭峰(2009)、王莉麗(2011)等人的專著具有一定的代表性[2]。決策咨詢機構(gòu)運行程序的規(guī)范與否將直接影響和決定著政府決策質(zhì)量的高低，其在實現(xiàn)政府決策科學化、民主化方面具有舉足輕重的地位和作用，是連接上級政府和下級政府的關鍵一環(huán)，處于中間層次。

一、政府決策咨詢機構(gòu)的運行程序分析

政府決策咨詢機構(gòu)參與政策過程的研究中，（無論是多元主義還是精英主義學派）政策子系統(tǒng)的概念一直受到關注。政策子系統(tǒng)是和某一政策領域相關的政策項目、參與者和機構(gòu)的集合。在政策子系統(tǒng)中，所有參與者集體行動的共同作用，勾勒出中長期的政策演變的邏輯。作為政策過程的參與者，政府決策咨詢機構(gòu)就包含在政策子系統(tǒng)中，他們對政策思想的產(chǎn)生，傳播和發(fā)展起了重要的作用[3]。筆者將政策過程拆分成政策子系統(tǒng)中的各個階段，包括政策制定前，政策制定中和政策評估與反饋三個階段。決策咨詢機構(gòu)可能在不同的情況下參與并影響政策過程的不同階段，使得政府決策咨詢機構(gòu)與政府決策者之間構(gòu)成一個封閉的回路。

（一）政策制定前

政府決策咨詢機構(gòu)能夠協(xié)助決策者進行實地調(diào)研，收集數(shù)據(jù)和第一手資料，分析公共問題，形成調(diào)研報告，由政策制定者審閱。分析問題，首先要掌握信息和情報。決策咨詢機構(gòu)要深入實際，對與政策方案相關的變量進行相應的調(diào)研，盡可能多地搜集與制定政策方案有關的各種信息，包括外部的信息和報告一級組織內(nèi)的信息，并對各種信息進行篩選、核實、整理、綜合研究，為分析問題創(chuàng)造條件。其次，在認真、系統(tǒng)分析問題的基礎上，政府決策咨詢機構(gòu)以國家相關政策文件為要件，通過自己獲得的第一手資料為政策制定者提供科學有效的政策設計方案，使得資源得到最大限度的配置。“政府決策咨詢機構(gòu)是產(chǎn)生政策思想的研究者，他們希望自己的研究推向政策決策者，使研究成果最終成為政策產(chǎn)出。我們把這一政府決策咨詢機構(gòu)想外輸送和供給知識的過程稱為‘推’的知識”[4]。

（二）政策制定中

設計政策，提供決策參考方案，是政府決策咨詢機構(gòu)的基本職責和任務，也是其價值和存在意義所在。政策制定在于選擇。為了達到預定的目標，決策咨詢系統(tǒng)給決斷系統(tǒng)提出的策略(行動方案)必須至少有兩個以上，而且必須說明各自的優(yōu)劣和得失，供其考慮和選擇，只會提出一個方案的決策咨詢系統(tǒng)是不稱職的。決策咨詢系統(tǒng)在設計方案以后，要為決策者提供經(jīng)過定性分析、定量分析和可行性論證的方案，也要為決策者提出決策方案的評估審定意見，在此基礎上，對各種方案的優(yōu)劣進行分析評價，作出優(yōu)化選擇，向決策者提出選擇方案的建議，由政策制定者形成最后草案，最后交由各級人大進行分析論證。因此，無論是在列舉各備選方案供決策者參考方面，還是在評價各備選方案供決策者選擇方面，決策咨詢機構(gòu)都發(fā)揮著不可低估的作用。

（三）政策評估與反饋

政策評估是指依據(jù)一定的標準和程序，對政策的效果作出判斷，確定某項政策的效果、效益及優(yōu)劣，并弄清政策的成功或失敗的原因、經(jīng)驗和教訓的活動，包括制定評估方案、收集和分析評估信息、處理評估結(jié)果、撰寫評估報告等環(huán)節(jié) [5]。由于政策問題及其環(huán)境不可能是一成不變的，因此，政府決策咨詢系統(tǒng)務必主動承擔起反饋的職責，密切關注政策的實施情況，準確地掌握決策與客觀實際之間的矛盾和變化的信息，對在政策實施過程中發(fā)生的故障進行分析，對重大決策實施的后果進行跟蹤、評估，得出決策適當與否的結(jié)論。同時，把這種信息和結(jié)論上傳給決策者，變成強有力的行動，以修正原來的決策方案，使之更契合實際，更加具有可操作性意義。

二、政府決策咨詢機構(gòu)運行程序中存在的問題

溫家寶總理曾經(jīng)指出，“國務院和各部門的工作要對經(jīng)濟和社會發(fā)展中的重要問題經(jīng)常廣泛聽取地方、部門、社會各界的意見，這種作法今后要形成制度，長期堅持下去”[6]。目前我國的政府決策咨詢機構(gòu)在促進政府決策科學化、民主化方面發(fā)揮了重要作用，取得了長足發(fā)展，不過我們也要清醒地認識到?jīng)Q策咨詢機構(gòu)在發(fā)展過程中存在的問題，以采取有效的、針對性的對策促進政府決策咨詢機構(gòu)健康持續(xù)發(fā)展。這些問題主要表現(xiàn)在：

（一）忽視政府決策咨詢機構(gòu)的職能

傳統(tǒng)的專制思想與集權思想、人治思想等，以一種超長的歷史慣性，滲透到社會的每個角落，這必然會在一定程度上影響政府對決策咨詢機構(gòu)的重視程度，決策咨詢機構(gòu)的地位不高，其政策咨詢功能得不到重視，致使政府決策咨詢機構(gòu)無地位這一尷尬局面的出現(xiàn)。決策者憑借個人經(jīng)驗和知識，對國家所倡導的政策科學化、民主化的領悟程度不到位，對于政府決策咨詢機構(gòu)的作用視作可有可無，即使聽取了相關決策咨詢專家的意見和建議，也只是用來支持其政策主張的，政府決策咨詢工作就演變成了“為論證而論證”，為政府決策的合理性“背書”，對批評和建設性意見往往過濾掉，使得專家咨詢留于形式[7]。

（二）法律制度建設滯后

政府決策咨詢機構(gòu)是伴隨著改革開放以來我國民主政治的不斷發(fā)展應運而生的，由于法律制度建設上的滯后與缺失，對于決策咨詢機構(gòu)的使用也僅僅是局限在“參謀”層面上，并未納入國家法律制度的軌道。很多方面的問題，比如什么情況下需要咨詢政府決策咨詢機構(gòu)，政府決策咨詢機構(gòu)如何有效地發(fā)揮其功能，政府決策者與決策咨詢機構(gòu)之間如何良性互動等等一系列問題都懸而未決，一切皆以決策者的意志為轉(zhuǎn)移?！翱茖W的決策咨詢要依靠咨詢程序的規(guī)范性,沒有完備的制度作保障，單純依靠決策者和咨詢專家的素質(zhì)，其作用是有限的”[8]。

（三）決策咨詢市場機制的發(fā)展不充分

近年來，隨著我國政府決策咨詢機構(gòu)的發(fā)展，既出現(xiàn)了專司決策咨詢的官辦機構(gòu)，也有兼攻決策咨詢的半官方機構(gòu)和民間機構(gòu)[9]，在經(jīng)濟利益的誘使下，出現(xiàn)了不同的政府決策咨詢機構(gòu)爭奪回報較大研究課題的現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計，國家政府部門有四分之三的課題流向國務院以及各部委所屬的信息研究機構(gòu)，占研究課題的81.5%；地方政府部門也有四分之三的課題流向地方政府所屬信息研究機構(gòu)，占研究課題的83.5%[10]，這就導致了民間智庫只能望塵莫及，政府決策咨詢機構(gòu)的市場化程度始終在一個較低的水平上徘徊。

（四）我國行政決策體制的“一言堂”現(xiàn)象

“一言堂”這一決策模式的特點是決策過程中強調(diào)個人的絕對權威，決策沒有固定的程序，決策過程隨意，雖然有一定范圍的決策主體參與決策過程，但是并沒有積極表達自身的意見，決策過程陷入“跟風效應”[11]。決策過程中缺乏集思廣益的環(huán)節(jié)，即使相關人員參與決策過程，那基本上也是對現(xiàn)已基本成型的領導者的意愿進行討論，抑或是相關領導為自己政策得以實施所進行的游說活動。

三、改進政府決策咨詢機構(gòu)運行程序的路徑

（一）重視政府決策咨詢機構(gòu)的職能建設

必須加強政府決策咨詢機構(gòu)建設的研究和宣傳，讓全社會尤其是公共管理部門充分認識到?jīng)Q策咨詢機構(gòu)的重要意義和作用。決策咨詢是公共部門決策過程中必不可少的一個環(huán)節(jié)，它不僅有利于向決策者提供相關決策信息，有助于決策者全面了解決策方案，增強決策的科學化和民主化，提高政府決策的效能和水平，而且有助于政府部門決策者避免政策失誤，實現(xiàn)政府與決策咨詢機構(gòu)的良性互動。應通過對政府決策咨詢機構(gòu)的意義和作用的認識和了解，使人們在思想上達成共識，改變對政府決策咨詢機構(gòu)的消極、抵觸情緒，正確對待決策咨詢工作，在各方面對政府決策咨詢機構(gòu)的工作予以配合和支持，推動政府決策咨詢機構(gòu)的發(fā)展。改善政府決策咨詢機構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀，重要的是轉(zhuǎn)化觀念，強化決策意識，高度重視決策咨詢機構(gòu)的輔助決策功能?！耙褯Q策咨詢工作真正擺在重要位置，深入決策者的思想，進入決策程序。一個決策者重不重視、善不善于發(fā)揮咨詢機構(gòu)的作用,是其有無政治眼光、戰(zhàn)略眼光和長遠眼光的表現(xiàn)”。

（二）加大法制建設力度，提高法制建設水平

加強政府決策咨詢機構(gòu)的法制建設，著力研究規(guī)范政府決策咨詢機構(gòu)的實體法和程序法，將政府決策咨詢機構(gòu)的運行用法律加以規(guī)定，約束政府決策者的決策行為、決策體制和決策程序，使政府決策咨詢機構(gòu)能夠真正實現(xiàn)政府“參謀”的角色扮演，同時，這也是實現(xiàn)“依法治國”戰(zhàn)略方針的重要方面，是實現(xiàn)決策科學化和民主化的重要保證。任何一項政策如果背離現(xiàn)行政治法律結(jié)構(gòu)，勢必導致社會宏觀管理與控制的無序與失調(diào)。通過加大法制建設，構(gòu)建一個“政府決策咨詢機構(gòu)-政府”良性互動的機制，既能充分發(fā)揮政府決策咨詢機構(gòu)的“咨詢”功能，又能協(xié)助政府決策者進行科學決策，從而增強政策方案的科學性和權威性。

（三）提高決策咨詢的市場化水平

政府要努力創(chuàng)設公平競爭的社會環(huán)境，促進官方思想庫和民間智庫的平衡發(fā)展，努力提高政府決策咨詢機構(gòu)的市場化程度。首先，政府要對各類政府決策咨詢機構(gòu)保持相同的態(tài)度，鼓勵各類政府決策咨詢機構(gòu)積極展開競爭，并用相同的標準來約束各類政府決策咨詢機構(gòu)。其次，政府可以采用“政府外包”的形式，對政府在現(xiàn)實中遇到的重大政策問題尋求各類政府決策咨詢機構(gòu)的政策建議，鼓勵各類政府決策咨詢機構(gòu)獻言獻策，努力向政府提供有價值的研究成果，以供政府借鑒和使用。

（四）完善優(yōu)化決策體制

改革與完善政府決策機制，實行斷與行適度分離、“謀”與“斷”相對分工。應重新對整個決策咨詢過程進行嚴密的、科學而理性的規(guī)范化設計，構(gòu)建“謀”、“斷”合理分工的平臺。在許多發(fā)達國家,政府決策層作為決策的支持系統(tǒng)，盡管在決策過程中仍然居于主導地位，擁有對決策方案的最終裁定權，但它們在整個決策系統(tǒng)中的地位已經(jīng)由“惟一”變成“部分”，由“出主意”角色變成了“選主意”角色。政府決策層主要承擔“斷”的任務，負責提供決策需求、主持方案論證、做出最后決斷。而“謀”的任務則交給咨詢機構(gòu)來完成。對社會重大問題的決策，政府往往以“客戶”的身份，通過“利用”和“購買”方式獲得需要的各種方案，擇優(yōu)選用，努力構(gòu)建有中國特色的政府決策咨詢體制。

[注 釋]

[1]薛瀾.思想庫的中國實踐[J].瞭望,2009,(4).

[2]徐曉虎,陳圻.地方智庫運行機制研究—基于地市級智庫的實證研究[J].南京大學學報(哲學·人文科學·社會科學),2012,(5).

[3]同[4],32-33

[4]同[4],94

[5]陳振明.公共管理學[M].北京：中國人民大學出版社,2005.267.

[6]溫家寶主持經(jīng)濟專家座談會:決策咨詢將成制度[EB/OL].]http://news.xinhuanet.com/newscenter/content_1133168.htm,2003-10-20.

[7]鄒文光.我國政府決策中的思想庫建設研究[D].廣州:華南理工大學,2010.

[8]李金霞.當代中國思想庫：問題與對策[D].南京:南京師范大學,2007.

[9]包興榮.決策科學化與中國公共決策咨詢系統(tǒng)的建設和完善[J].四川行政學院學報,2004,(1).

[10]包興榮.論決策科學化與中國公共決策咨詢系統(tǒng)建設[J].決策咨詢通訊,2004,(3).

[11]鄢一龍,王紹光,胡鞍鋼.中國中央政府決策模式演變[J].清華大學學報(哲學社會科學版),2013,(3).

[12]曹益民.建立健全有中國特色的公共決策咨詢機制[J].中國行政管理，2001,(1).