沈建輝

(廣西師范大學(xué) 法學(xué)院，廣西 桂林 541006)

一、合作治理基本理論概述

(一)合作治理的內(nèi)涵

人類(lèi)社會(huì)是自然界、人和組織等單位組成的集體，當(dāng)尋求任何其中的一個(gè)單位來(lái)單獨(dú)治理社會(huì)已經(jīng)行不通時(shí)，我們只有尋求通過(guò)合作來(lái)謀求發(fā)展。可以說(shuō)，合作治理是人類(lèi)社會(huì)在實(shí)踐中理性的選擇。合作有協(xié)作之意，又有為共同的目的一起進(jìn)行活動(dòng)之意。從管理學(xué)的角度說(shuō)，合作就是社會(huì)個(gè)體之間追求達(dá)到自己預(yù)定的目標(biāo)，通過(guò)尋求存在共同利益的主體，在承認(rèn)與尊重彼此目標(biāo)間差異的基礎(chǔ)上，“異中求同”進(jìn)行廣泛的、全面的協(xié)作。合作活動(dòng)的結(jié)果往往是雙方在實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了各自的目標(biāo)。在行政管理中，合作治理是各級(jí)政府機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)廣大人民利益或者為了與社會(huì)民眾之間共同的目標(biāo)而與社會(huì)組織，甚至與私人組織和普通公眾進(jìn)行的廣泛合作。不管合作主體是哪種性質(zhì)的社會(huì)組織，之所以建立合作治理關(guān)系，是因?yàn)橹黧w之間在社會(huì)管理中擁有平等的地位，從而能在合作中平等相處，共同為相同的目標(biāo)而出謀劃策。

(二)合作治理的必要性

社會(huì)管理所追求的是構(gòu)建一個(gè)有秩序、富含民主、呈現(xiàn)公平的社會(huì)體系。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，不論是國(guó)家與國(guó)家之間、組織與組織之間、人與人之間，還是國(guó)家管理國(guó)內(nèi)外事務(wù)，合作治理已成為社會(huì)管理的必然選擇。一是主體多元化對(duì)合作治理的要求。管理主體的多元化需要主體間進(jìn)行合作，通過(guò)合作治理來(lái)完成主體間共同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。二是權(quán)力分散化對(duì)合作治理的要求。社會(huì)治理中參與主體的多元化直接帶來(lái)社會(huì)治理的多層級(jí)和公共權(quán)力的多向度。管理權(quán)力的分散更需要社會(huì)上擁有權(quán)力的管理主體加強(qiáng)合作、共同協(xié)商、平衡權(quán)力，從而有效地管理社會(huì)。三是社會(huì)問(wèn)題多元化對(duì)合作治理的要求。社會(huì)問(wèn)題的多元化在日益加深的合作中產(chǎn)生，那么也就應(yīng)該在合作中解決這些問(wèn)題。四是構(gòu)建和諧社會(huì)對(duì)合作治理的要求。和諧社會(huì)包括人與人的和諧、人與自然的和諧和國(guó)與國(guó)的和諧等，當(dāng)涉及兩者或多者的利益時(shí)，我們需要通過(guò)合作來(lái)處理多邊關(guān)系以促進(jìn)和諧。

(三)合作治理與非訴訟解決的一致性

合作治理是通過(guò)各主體間的自愿合作來(lái)治理我們所面臨的社會(huì)問(wèn)題，行政糾紛的非訴訟解決是一種通過(guò)調(diào)解或和解而解決問(wèn)題的合意型解決方式。合作治理理念追求的是共同努力完成規(guī)定好的目標(biāo)，共同分享合作的成果，同時(shí)合作治理也意味著是和平的、非武力的共同解決問(wèn)題。行政糾紛的非訴訟解決也是本著良好的態(tài)度，友好地協(xié)商解決問(wèn)題。人類(lèi)社會(huì)在不斷發(fā)展進(jìn)程中，人與人之間早存在著合作互助關(guān)系以及和平解決問(wèn)題的各種方式。但政府把合作治理作為一種社會(huì)管理理念來(lái)治理國(guó)家卻是當(dāng)今管理理念的一種創(chuàng)新，給行政糾紛非訴訟解決提供了理論基礎(chǔ)。當(dāng)然，我們不能否定這兩者之間在核心思想上存在著一致性。

二、行政糾紛非訴訟解決機(jī)制分析

(一)行政糾紛解決的現(xiàn)狀

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)呈現(xiàn)出繁榮發(fā)展的景象，但是，在發(fā)展過(guò)程中也出現(xiàn)了社會(huì)主體利益日益多元化的問(wèn)題。政府為了更快實(shí)現(xiàn)其社會(huì)建設(shè)的目標(biāo)，在不斷地利用其優(yōu)勢(shì)與使用各種手段推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，在這個(gè)過(guò)程中，就導(dǎo)致了行政機(jī)關(guān)與其它主體之間的糾紛和矛盾頻繁發(fā)生，特別是近幾年來(lái)群體性行政爭(zhēng)議較為突出,這些糾紛和矛盾的頻繁發(fā)生嚴(yán)重影響了社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。由于行政糾紛本身所具有的特殊性，導(dǎo)致了行政糾紛的解決面臨著更多的問(wèn)題：一是現(xiàn)實(shí)生活中存在著大量的行政糾紛得不到及時(shí)有效的解決，行政相對(duì)人的合法權(quán)益得不到有力保障，這使得行政相對(duì)人對(duì)一些行政糾紛解決機(jī)制大失所望；二是行政機(jī)關(guān)對(duì)出現(xiàn)的行政糾紛的處理缺乏全盤(pán)考慮與認(rèn)真對(duì)待，各種行政糾紛解決方式之間沒(méi)有得到很好的鏈接且缺少配合，相互之間脫節(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重，不能發(fā)揮各種行政糾紛解決方式的整合利用優(yōu)勢(shì)；三是重復(fù)處理行政糾紛，一些糾紛經(jīng)過(guò)了多重程序仍長(zhǎng)期不能解決，沒(méi)有一種最終的糾紛解決方式為行政糾紛的處理劃上一個(gè)圓滿(mǎn)的句號(hào)，這種久拖不處理或是處理不干凈的糾紛解決機(jī)制令人擔(dān)憂(yōu)。進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)要想實(shí)現(xiàn)法治政府和和諧社會(huì)的宏偉目標(biāo)，就必須研究行政糾紛的形勢(shì)與特殊性，制定出有效的行政糾紛解決機(jī)制，以促進(jìn)我國(guó)社會(huì)政治與經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

(二)行政糾紛非訴訟解決的可行性

1.非訴訟解決機(jī)制的適用空間。當(dāng)今社會(huì)法治的發(fā)展從形式主義走向?qū)嵸|(zhì)主義，現(xiàn)代行政從管理行政、消極行政和機(jī)械行政發(fā)展為服務(wù)行政、積極行政和能動(dòng)行政，行政裁量也成為現(xiàn)代行政的典型特征。[1]由于管理服務(wù)職能的需要，行政主體享有越來(lái)越廣泛的行政自由裁量權(quán)，行政自由裁量權(quán)已經(jīng)成為行政領(lǐng)域中一項(xiàng)普遍存在的權(quán)力，當(dāng)然這種行政自由裁量權(quán)是在法律法規(guī)的授予之下，是一種有限的自由裁量權(quán)。正是行政主體擁有行政自由裁量權(quán)，這也意味著行政主體在行政糾紛的處理中擁有著法定的處分空間。換個(gè)角度看，行政糾紛解決機(jī)制的最終目標(biāo)是維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，維護(hù)公益、恢復(fù)公序只是一個(gè)衍生目的，所以行政相對(duì)人對(duì)是否提請(qǐng)解決糾紛、選擇何種方式解決糾紛以及糾紛解決的內(nèi)容和結(jié)果都有著處分權(quán)。

2.非訴訟解決機(jī)制的功能優(yōu)勢(shì)。在行政糾紛解決機(jī)制中，訴訟雖然有著其固定性、程序性強(qiáng)的特點(diǎn)，但是訴訟機(jī)制也具有其缺乏靈活性和解決問(wèn)題時(shí)間持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的缺點(diǎn)。而相對(duì)于非訴訟解決機(jī)制就有著靈活性、快速解決問(wèn)題的效果，也有主觀能動(dòng)性強(qiáng)、自由裁量權(quán)限大的特點(diǎn)?？梢?jiàn)，這兩種機(jī)制之間存在著互補(bǔ)關(guān)系，非訴訟解決方式剛好可以彌補(bǔ)訴訟機(jī)制中所具有的不足，以解決正式訴訟所不能解決的困難，為訴訟機(jī)制提供良好的補(bǔ)充。非訴訟解決機(jī)制特有的功能優(yōu)勢(shì),在行政糾紛解決中發(fā)揮的作用是眾所周知的，這決定了適用非訴訟解決行政糾紛的必要性。

3.非訴訟解決機(jī)制的精神內(nèi)核。行政糾紛的非訴訟解決機(jī)制是作為一種國(guó)家公權(quán)機(jī)關(guān)之外的糾紛解決路徑，它表明社會(huì)管理對(duì)社會(huì)主體自愿選擇和自治權(quán)利的尊重，并且強(qiáng)調(diào)通過(guò)協(xié)商和對(duì)話(huà)來(lái)達(dá)成合意解決糾紛,為現(xiàn)代民主法治注入了“合作”這一豐富的內(nèi)涵。而合作治理理念是政府為了達(dá)到公共服務(wù)的目標(biāo)，或者為了合作者之間共同的目標(biāo)與非政府的、非營(yíng)利的社會(huì)組織，甚至與私人組織和普通公眾而進(jìn)行的廣泛合作。當(dāng)然，合作治理理念中也包括在行政糾紛發(fā)生時(shí)當(dāng)事人通過(guò)合作這種非訴訟的方式來(lái)解決糾紛。因此，合作是非訴訟解決機(jī)制與合作治理理念共同的精神內(nèi)核和價(jià)值追求。有效運(yùn)用非訴訟解決機(jī)制，可以讓當(dāng)事人通過(guò)合作的方式解決存在的問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)政府與民眾的和諧相處，同時(shí)也體現(xiàn)了合作治理理念是現(xiàn)代行政法學(xué)的要求。

三、行政糾紛非訴訟解決機(jī)制的理念建構(gòu)

(一)合作理念

行政糾紛非訴訟解決機(jī)制是建立在自愿的基礎(chǔ)上，當(dāng)事人通過(guò)平等協(xié)商來(lái)解決存在的糾紛，而合作理念貫穿整個(gè)糾紛解決的過(guò)程。假如沒(méi)有合作理念，存在糾紛的雙方或多方就不可能心平氣和地在一起協(xié)商解決問(wèn)題，或者在協(xié)商的過(guò)程中因?yàn)橐恍┬∶茉俅问狗窃V訟解決方式流產(chǎn)，不能達(dá)到當(dāng)事人想要的協(xié)商結(jié)果?？梢?jiàn)，非訴訟解決中合作理念是一個(gè)自愿協(xié)商主觀意愿，這是非訴訟解決的前提條件和最重要的理念。

(二)效益理念

對(duì)于糾紛當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，糾紛解決的效益即成本和效率方面的博弈，是促成當(dāng)事人做出合理選擇的主要?jiǎng)訖C(jī)。行政糾紛的非訴訟解決相對(duì)于訴訟的快捷、低廉、簡(jiǎn)便，當(dāng)然也利于保護(hù)隱私與不存在對(duì)抗性等是當(dāng)事人選擇非訴訟解決的基本原因。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天，現(xiàn)實(shí)的利益是對(duì)當(dāng)事人最具有說(shuō)服力的理由，為此，當(dāng)事人不僅僅是考慮糾紛解決的成本本身，而且還考慮到長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、個(gè)人隱私和商業(yè)秘密的保護(hù)等因素，這些都可轉(zhuǎn)化為一種程序利益。我們認(rèn)為，當(dāng)事人基于這種利益的考慮而做出的選擇是理性的和有效率的。因此，效益理念在我國(guó)已經(jīng)得到基本的認(rèn)同，在設(shè)計(jì)多元化糾紛解決機(jī)制中，效益理念的作用應(yīng)作為主要因素來(lái)考慮。

(三)多元化理念

當(dāng)前，價(jià)值多元化已成為社會(huì)的共識(shí)。在社會(huì)治理中，多元化理念所追求的就是在多方的參與下，通過(guò)不同的方式以實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)。在行政糾紛解決中，多元化理念有著重要的指導(dǎo)意義，它指引社會(huì)主體在解決行政糾紛時(shí)可以采用訴訟的方式解決，也可以采用非訴訟的途徑解決。我們也可以這樣理解，多元化理念為行政糾紛的多元化解決方式提供了理論基礎(chǔ)，也間接地為行政糾紛的非訴訟解決方式提供理論支撐。

四、行政糾紛非訴訟解決機(jī)制的發(fā)展趨勢(shì)

(一)行政糾紛非訴訟解決機(jī)制的應(yīng)用范圍擴(kuò)大

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，行政主體與社會(huì)各主體之間的交往日益增多，行政糾紛的發(fā)生數(shù)量和多元化也在增多。一方面，我們面臨行政糾紛不斷增加的現(xiàn)實(shí)，另一方面，我們也面臨構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)必須追求社會(huì)與政治穩(wěn)定的著眼點(diǎn)。很顯然，非訴訟解決機(jī)制是我們當(dāng)前廣泛使用的解決行政糾紛的途徑。從行政糾紛所涉及的內(nèi)容范圍看，非訴訟解決機(jī)制將運(yùn)用到發(fā)生行政糾紛的各個(gè)角落。為此，我們認(rèn)為，行政糾紛的非訴訟解決機(jī)制的應(yīng)用范圍將進(jìn)一步擴(kuò)大，同時(shí)，它運(yùn)用范圍的擴(kuò)大也將為促進(jìn)行政糾紛的有效解決提供強(qiáng)有力的支持。

(二)行政糾紛非訴訟解決機(jī)制的法制化規(guī)范化

眾所周知，任何一項(xiàng)機(jī)制要想發(fā)展得更好，它必須要得到法律的支持，換言之，行政糾紛非訴訟解決機(jī)制的發(fā)展趨勢(shì)就是要使其法制化和規(guī)范化。只有將行政糾紛非訴訟解決機(jī)制法制化和規(guī)范化，它在實(shí)踐中的運(yùn)用才會(huì)得到更多主體的信賴(lài)和遵從。同時(shí)，行政糾紛非訴訟解決的規(guī)范化和法制化既能有效保障非訴訟解決機(jī)制在功能和優(yōu)勢(shì)上展現(xiàn)其所具有的特有效果，又不致使其對(duì)正常的司法活動(dòng)和法治建設(shè)造成破壞和威脅；既能最便捷與省時(shí)地解決糾紛，又能保障行政糾紛雙方的權(quán)益。可見(jiàn)，行政糾紛的非訴訟解決機(jī)制的主要發(fā)展趨勢(shì)就是通過(guò)立法來(lái)使其法制化、規(guī)范化。

參考文獻(xiàn)：

[1]周佑勇.行政裁量治理研究：一種功能主義的立場(chǎng)[M]. 北京：法律出版社， 2008.26.