蘆垚

凡屬重大改革都要于法有據(jù)

3月9日上午，十二屆全國人大二次會議在人民大會堂舉行第二次全體會議。受全國人大常委會委托，全國人大委員長張德江向大會報告工作。

過去一年，是十二屆全國人大常委會依法履職的第一年。因此，編制十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃，明確本屆任期內(nèi)立法工作的目標任務(wù)、工作要求和落實措施，成為過去一年全國人大的重要工作內(nèi)容。

在十八屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》后，全面深化改革對當(dāng)前的立法工作提出了新的要求。

2月28日，中共中央總書記、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議，在會上，他強調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進改革。

改革需先立法

全國人大常委會工作報告中總結(jié)道，在過去一年，常委會審議了15件法律和有關(guān)法律問題的決定草案，通過了其中的10件；涉及修改21部法律，新制定2部法律。

其中，兩部新法分別為《中華人民共和國旅游法》和《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》。修改的21部法律為《消費者權(quán)益保護法》、《商標法》、《文物保護法》、《公司法》等。

值得注意的是，全國人大常委會還表決通過關(guān)于廢止有關(guān)勞動教養(yǎng)法律規(guī)定的決定以及關(guān)于調(diào)整完善生育政策的決議。

廢止勞動教養(yǎng)制度，逐步調(diào)整完善計劃生育政策，是十八屆三中全會提出的60項改革任務(wù)中頗受輿論關(guān)注的兩項。張德江說，在國務(wù)院提出相關(guān)議案后，常委會經(jīng)過認真審議，通過關(guān)于廢止有關(guān)勞動教養(yǎng)法律規(guī)定的決定，明確廢止全國人大常委會的相關(guān)決議及《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》、《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定》；通過關(guān)于調(diào)整完善生育政策的決議，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策。

在十八屆三中全會結(jié)束后，隨著全面深化改革要求的提出，修法工作如何同步進行，成為隨之而來的問題。

2013年11月20日，在十八屆三中全會結(jié)束一周后，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授周其仁即呼吁，要推動立法機關(guān)根據(jù)這次全會決定，對已有的法律進行一次梳理，把嚴重沖突的條款理出來，通過修法，盡快給予修訂，盡快廢止一部分條款。

2014年1月，全國人大財經(jīng)委副主任吳曉靈公開指出，十八屆三中全會提出全面深化改革的措施，涉及諸多利益調(diào)整，必須修法，將利益調(diào)整納入法制的軌道。有立法立規(guī)、有問責(zé)、有處罰、有司法公正，改革才能夠貫徹落實?！霸诜ㄖ瓶蚣軆?nèi)推動社會前進是我國社會經(jīng)濟發(fā)展的最佳路徑，是改革的最佳路徑。改革者要做法治中國的建設(shè)者。”

事實上，全國人大常委會報告在總結(jié)過去一年的立法工作時，花了相當(dāng)篇幅論述立法工作與改革的關(guān)系。除了立法工作，全國人大還通過相關(guān)決定、決議，保證重大改革依法有序進行。例如，全國人大授權(quán)國務(wù)院在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批，取消和下放一批行政審批事項，創(chuàng)新對外開放模式，改革工商登記制度。

3月9日，十二屆全國人大二次會議的記者會上，全國人大常委會法制工作委員會副主任闞珂也就改革與立法的關(guān)系發(fā)表看法。他說要處理好改革決策和立法決策的關(guān)系，把深化改革同完善立法有機地結(jié)合起來，“先立法、后行動，在改革過程當(dāng)中要處理好，要做好法律的立、改、廢工作。”“凡是試點的，都必須有法律規(guī)定或者法律授權(quán)，沒有法律規(guī)定和法律授權(quán)，不得試點?！?/p>

環(huán)保法會改什么

在3月9日的記者會上，闞珂在介紹了今年的立法重點任務(wù)時，特別提到幾部法律，包括修改預(yù)算法，改進預(yù)算管理制度，修改環(huán)境保護法和大氣污染防治法，修改行政訴訟法和行政復(fù)議法，修改安全生產(chǎn)法和食品安全法。

這其中，環(huán)境保護法的修改尤為受到關(guān)注。

在向全國人大作的報告中，張德江對過去一年全國人大常委會在環(huán)境方面的工作單獨作了闡述，其中提到常委會對環(huán)境保護法修訂草案進行了兩次審議。

至此，于1979年試行、1989年正式頒布的環(huán)境保護法已歷經(jīng)三次審議。今年再審議，將是第四次審議。十二屆全國人大二次會議發(fā)言人傅瑩3月4日在新聞發(fā)布會上特別提到這一數(shù)字：“通常一部法律三審?fù)ㄟ^了就可以付諸表決了。但是這部法律又增加了審議，就是為了更好地吸納社會的才智、吸納社會各方面的意見，更好地反映社會的關(guān)切。希望能夠切實制定出一部高質(zhì)量、管用的 新環(huán)保法?！?/p>

全國人大代表、全國人大環(huán)境與資源保護委員會主任陸浩在10日參加甘肅代表團審議時接受媒體采訪稱：“草案已經(jīng)過多次討論和修改，我們建議新環(huán)境保護法能盡早完善并出臺，目前看今年推出的概率較大?！?/p>

對于新環(huán)保法的方向，張德江在報告中進行了宏觀描述：通過完善法律制度，加強環(huán)境管理過程控制，強化污染物排放行為監(jiān)管，加大違法行為懲治力度，著力解決群眾反映強烈的大氣、水、土壤污染等環(huán)境突出問題，努力從根本上扭轉(zhuǎn)環(huán)境質(zhì)量惡化趨勢。

目前的修改方案，在多個問題上回應(yīng)了輿論對舊法的批評。這其中，地方政府考核導(dǎo)向和違法成本過低兩個方面，均是修改的重要內(nèi)容。

據(jù)全國人大常委會法制工作委員會行政法室主任袁杰介紹，修改后的法律明確了環(huán)境保護工作的考核評價制度，環(huán)境保護工作做得好不好，是對政府及其有關(guān)負責(zé)人考核評價的重要依據(jù)。在法律中還強化了法律責(zé)任追究制度，規(guī)定行政機關(guān)有違法行為，造成嚴重后果的，主要負責(zé)人要引咎辭職。

對于環(huán)境保護中違法成本低、守法成本高的問題，新法提出對逃避監(jiān)管排放污染物的人員可以進行拘留。對未批先建的行為也作了針對性的規(guī)定。對環(huán)境評價機構(gòu)等作出的虛假評價，可以追究其連帶民事責(zé)任，并且賦予環(huán)保機構(gòu)對污染物排放設(shè)備的查封權(quán)和扣押權(quán)。

預(yù)算法修改是否結(jié)果

另外兩部法律的修改，其意義絲毫不亞于環(huán)境保護法。

其一是24年來首次大修的行政訴訟法?，F(xiàn)行的行政訴訟法實施于1990年10月1日，近年來因為行政訴訟法院立案難、審理難、判決難早已引起輿論修法的呼聲。

全國政協(xié)委員、南開大學(xué)法學(xué)院副院長侯欣在接受《中國青年報》采訪時提到，讀完今年的最高人民法院工作報告，他注意到了一個細節(jié)---幾乎所有類型案件的審結(jié)數(shù)量都上升了，只有被稱為“民告官”的行政訴訟案件除外。

常年致力于研究行政訴訟法的北京大學(xué)教授姜明安認為，目前信訪而不信法，反映了當(dāng)前通過人治而非法治方式解決爭議的現(xiàn)狀。

預(yù)算法的修改是近年來輿論討論最多的法律之一。

現(xiàn)行預(yù)算法實施于1995年，1997年全國人大提出修改動議，參與修訂的學(xué)者李煒光曾向媒體透露，此稿修改力度最大，最終擱置。

2004年全國人大啟動修訂工作，但歷經(jīng)第十屆、第十一屆兩屆人大，兩度成立起草小組，直到2011年底，修正草案才提交全國人大常委會審議，2012年6月提交二審。

2012年8月，修正草案二稿征求網(wǎng)友意見時，共收到超過32萬條意見，成為開門修法收到意見最多的草案，足見其爭議。

同行政訴訟法一樣，被稱為“經(jīng)濟憲法”的預(yù)算法具有象征性意義。這一被視為預(yù)防腐敗、解決三公問題的利器，對于實現(xiàn)法治，約束公權(quán)力具有不可替代的作用。

張德江在提到未來一年的具體立法工作時，首先便提到修改預(yù)算法。他說，將貫徹全面深化改革精神，修改預(yù)算法，改進預(yù)算管理制度，實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。

在3月9日的記者會上，關(guān)于預(yù)算法修訂的問題并沒有超出這一內(nèi)容的具體表述。

不過，在具體的預(yù)算監(jiān)督執(zhí)行方面，全國人大有了新的嘗試。例如，張德江提到，2013年10月，全國人大常委會聽取審議關(guān)于國家財政科技資金分配與使用情況的報告。重點就某一具體領(lǐng)域財政資金的使用情況開展監(jiān)督，這在常委會監(jiān)督工作中還是第一次，是對深化財政預(yù)算監(jiān)督的有益嘗試。endprint