鐘恩

摘要：隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和事業(yè)單位改革的不斷深入，為了更好的響應國家積極推進事業(yè)單位分類改革的大政方針，促進事業(yè)單位又好又快的發(fā)展，通過分析我國事業(yè)單位財務管理存在資產(chǎn)管理有漏洞、預算體系不科學等問題去探索其不完善的成因，在此基礎上從完善專項資金管理體系、重塑預算編制體系等提出完善我國事業(yè)單位財務管理制度的措施，力爭在事業(yè)單位內(nèi)部建立一個合理投入高效產(chǎn)出的良性循環(huán)系統(tǒng)，促進事業(yè)單位又好又快的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；財務管理；改革

1.前我國事業(yè)單位財務管理問題及成因分析

1.1 當前我國事業(yè)單位財務管理存在的問題

1.1.1 資產(chǎn)管理有漏洞，資產(chǎn)安全存在隱患

目前，我國許多事業(yè)單位在資金的管理上存在一些問題。國家是資金的所有者，而事業(yè)單位僅僅為資金的使用者，預算內(nèi)外的資金缺乏統(tǒng)籌管理，造成預算內(nèi)資金不足，預算外資金大大結(jié)余，把預算內(nèi)的資金強制劃撥為預算外收入。白條抵庫、公款吃喝、公款私存現(xiàn)象在部分單位仍然存在，侵占、截留國家和單位的收入，私自存放各項資金，形成了“小金庫”，其中私設“小金庫”的危害巨大，其實質(zhì)是采取欺騙手段使國有的資產(chǎn)逃避財務監(jiān)督，從而造成公款私分，集體腐敗[1]。“小金庫”雖冠以“小”字，容量卻大得驚人——據(jù)百度新聞網(wǎng)2006年10月披露，僅2006年上半年，全國審計機關(guān)共查出違規(guī)小金庫130億元，而新華網(wǎng)2011年10月披露，截至8月底，全國共發(fā)現(xiàn)“小金庫”58225個，涉及金額266.54億元。事業(yè)單位在固定資產(chǎn)的管理上不規(guī)范，一味“重購買，輕管理”[2]。其次，對固定資產(chǎn)的界定不明，據(jù)《中央行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理辦法》第八條規(guī)定，使用年限在一年以上，單位價值在500元以上、專用設備單位價值在800元以上，并在使用過程中基本保持原來物質(zhì)形態(tài)的資產(chǎn)；單位價值雖不足規(guī)定標準，但耐用時間在一年以上的大批同類物資，按固定資產(chǎn)管理。隨著社會的進步，經(jīng)濟的發(fā)展，物價上漲，通貨膨脹，固定資產(chǎn)的價格已經(jīng)產(chǎn)生了很大的變化，對固定資產(chǎn)的界定已經(jīng)產(chǎn)生的很大的局限性。

1.1.2 預算體系不科學，資源配置得不到優(yōu)化

首先在預算的編制上，一些事業(yè)單位對預算編制不重視，缺乏“先有預算、后有支出，沒有預算、不得支出”和“安排打醬油的錢不能用于買鹽”的預算管理理念。在預算的編制方法上，采用去年的數(shù)據(jù)乘以系數(shù)就為今年的預算，大多數(shù)人員在編制預算的時候都應付了事，往往在上面催促編制的時候，才倉促上報，預算的編制很倉促。據(jù)粗略統(tǒng)計，中國的事業(yè)單位達100多萬家，職工總數(shù)近3000萬人，資產(chǎn)近3000億元，其經(jīng)費支出占財政支出30%以上。但是事業(yè)單位所擁有的資源與其社會貢獻率不相匹配。事業(yè)單位擁有60%的人才，1/3的國有資產(chǎn)，占國家預算開支的1/3，但是事業(yè)單位GDP的貢獻率卻只在5%至10%之間，與企業(yè)貢獻率相比，效率較低，由此我們可以看出事業(yè)單位的資源沒有得到充分的利用，資源配置得不到優(yōu)化[3]。

1.1.3 “首長負責制”大行其道，給予貪污腐化以可乘之機

目前我國的事業(yè)單位普遍存在這樣的問題，實行“首長負責制”，領(lǐng)導“一支筆”審批的現(xiàn)象嚴重，重大事項也不需要集體審批決策，只需領(lǐng)導一錘定音，“拍桌子”。其實這種現(xiàn)象在實質(zhì)上，是領(lǐng)導在財務資金使用上的隨心所欲，形成領(lǐng)導以言代法、以權(quán)代法的怪現(xiàn)象，成為了滋生腐敗的溫床。而“首長負責制”大行其道，恰恰體現(xiàn)了內(nèi)部控制度的缺失。但是我國許多事業(yè)單位的領(lǐng)導人內(nèi)部控制的意識薄弱，認為財務部門就是對單位內(nèi)部的經(jīng)濟活動進行記賬、算賬、報賬，沒有必要設置內(nèi)部審計的部門。因此在費用支出等方面沒有制定行之有效的控制制度，特別是其中包括的業(yè)務招待費、辦公費、會議費等，普遍缺乏嚴格的控制標準，往往大幅度超支；即使制定了內(nèi)部經(jīng)費開支標準，但仍較多采用實報實銷制，這樣就給一些人創(chuàng)造了鉆空子的機會，造成了利用公款揮霍浪費的現(xiàn)象屢禁不止。

1.1.4會計制度不合理，難以反映經(jīng)濟業(yè)務的實質(zhì)

（1）事業(yè)單位會計以收付實現(xiàn)制為核算基礎。一是不能如實反映單位的資產(chǎn)和負債。事業(yè)單位會計采用的是收付實現(xiàn)制，造成了一個不可避免的問題，當期成本費用并不能如實反映當期資產(chǎn)與負債。二存在每個會計年度內(nèi)收支項目不配比的情況。采用收付實現(xiàn)制的事業(yè)單位，無法真實地反映當期預算執(zhí)行的結(jié)果及資產(chǎn)負債情況，不能與《預算法》的要求相配比。（2）事業(yè)單位編制的會計報表不準確。在現(xiàn)行事業(yè)單位收付實現(xiàn)制的前提下，只編制反映財務狀況的資產(chǎn)負債表和反映業(yè)務活動情況的各類收入與支出明細表。這種資產(chǎn)負債表的平衡公式為：資產(chǎn)+收入=負債+支出+凈資產(chǎn)，即表現(xiàn)為財務狀況信息與業(yè)務成果信息合二為一地進行揭示，混淆了時期和時點會計信息的性質(zhì)，會導致會計信息的模糊性[4]。除此之外，事業(yè)單位不重視編制現(xiàn)金流量表，事業(yè)單位現(xiàn)金流量表的缺失，使決策者無法準確掌握現(xiàn)金流向，不利于會計信息使用者作出決策，造成外部信息使用者對事業(yè)單位財務管理產(chǎn)生誤解。

1.2我國事業(yè)單位財務管理存在問題的成因分析

1.2.1 資產(chǎn)管理制度不規(guī)范，導致資金管理難度大。

在資金管理方面，會計和出納之間不相容崗位責任制沒有得到嚴格執(zhí)行，對出納監(jiān)督力度不夠，對庫存現(xiàn)金沒有及時進行盤點。我國的事業(yè)單位在分類上大體分為四類：“全額撥款”、“參公（即參照公務員）”、“財政補貼”、“自收自支”，其中在實行差額撥款的事業(yè)單位中，允許設立二級實體，進行經(jīng)營業(yè)務，以彌補經(jīng)費的不足。按照國家有關(guān)規(guī)定，差額撥款單位要根據(jù)經(jīng)費自主程度，實行靈活自主的管理辦法，工資總額包干或其他適應自身發(fā)展需要的辦法，逐漸減少對財政撥款的依賴程度，力爭使經(jīng)費向自收自支過渡。采用靈活自主的管理辦法就使得事業(yè)單位資金來源渠道拓寬，出現(xiàn)了財政撥入資金、事業(yè)收人、經(jīng)營收入、附屬單位上繳收入等多種渠道，也使得資金管理難度越來越大。

1.2.2信息不對稱的固有缺陷，導致會計信息失真

會計信息是管理者、投資者和債權(quán)人等改善經(jīng)營管理、評價財務狀況，防范經(jīng)營風險的主要依據(jù)[5]。事業(yè)單位和上級主管部門之間存在委托代理的關(guān)系。從資金的使用方式上來看，上級主管部門是委托人，下屬事業(yè)單位是其代理人，接受上級部門的委托，運作事業(yè)資金以經(jīng)營社會服務性事務[6]。因此事業(yè)單位和上級主管之間就存在目標不一致的問題，事業(yè)單位在編制預算報表時希望爭取更多的財政資金，而上級主管部門就是更多的考慮如何高效率的使用資金，用最少的錢辦更多的事。由于目標的不一致，更造成了信息上的不對稱。作為資金的使用者，事業(yè)單位直接使用財政資金從事經(jīng)營活動，在占有信息上處于主動和優(yōu)勢的地位。而上級主管部門，只能依靠事業(yè)單位提供的財務報表來掌握代理人對社會服務事務的執(zhí)行情況，在信息的占有上處于被動和劣勢的地位。

1.2.3 缺失科學合理的內(nèi)部監(jiān)督制度，不利于事業(yè)單位健康發(fā)展

所謂內(nèi)部控制，是指一個單位為了實現(xiàn)其經(jīng)營目標，保護資產(chǎn)安全完整，保護會計信息資料正確可靠，保證經(jīng)營活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性而在單位內(nèi)部采取的自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評價和控制的一系列方法、手續(xù)與措施的總稱[7]。在1999年10月31日修訂通過的《中華人民共和國會計法》到《內(nèi)部會計控制制度規(guī)范》都對內(nèi)部控制制度的相關(guān)內(nèi)容作出了明確的規(guī)定，在單位內(nèi)部應實施會計控制制度。然而，在相當一部分單位內(nèi)部會計控制制度只是一個空架子，淪為應付檢查的條條款款，對內(nèi)部控制存在誤解，內(nèi)部控制的概念模糊，缺乏責任感。內(nèi)部控制機構(gòu)在設置上就很不完善，目前只有一些直接隸屬省級以上的事業(yè)單位建立了內(nèi)部審計機構(gòu)，但是建立仍然不健全，內(nèi)部審計人員與財務人員只是對同一批人的兩種不同的稱謂，其實質(zhì)是“換湯不換藥”，難以形成有效的監(jiān)督機制。

1.2.4財務管理觀念和理念落后，抵抗財務風險的能力弱

由于財務活動環(huán)境的復雜性，人們財務管理觀念和理念落后，管理可控范圍的局限性，使得事業(yè)單位的財務管理抵抗財務風險的能力弱。核算風險，由于社會的不斷進步和發(fā)展，原先一直適用的舊的會計制度已經(jīng)不適用于現(xiàn)今的事業(yè)單位，新的會計制度在不斷更新和完善，而財務人員受自身素質(zhì)和培訓條件的影響，不能及時的接受新知識、新政策、無法及時的提高自己的知識結(jié)構(gòu)和核算技能，因此不能及時跟上會計制度更新變化的腳步，以致在核算時出現(xiàn)偏差，使會計核算質(zhì)量下降。在資本結(jié)構(gòu)中，所擁有的全部資金由國家財政撥款投入，沒有向銀行或其他金融機構(gòu)借款，無任何負債，除了經(jīng)營風險外，無其他財務風險。但如果資金不足，需要向銀行或其他金融機構(gòu)借款，其資本結(jié)構(gòu)就會發(fā)生變化，在所借債務部分事業(yè)單位擔負著還本付息的壓力，由于事業(yè)單位自身償債能力的不足，再加上缺乏對貸款的有效管理，常常是事業(yè)單位“點菜”，政府“買單”，債務風險由此產(chǎn)生。

2.改善我國事業(yè)單位財務管理的對策

2.1完善專項資金管理體系，保障資金使用安全

事業(yè)單位的專項資金，從支出性質(zhì)分類，專項資金包括個人部分（如：專項補貼、專項獎勵等）和公用部分（如：專項購置、專項修繕等）；從支出用途分類，可以將專項資金分為基本建設支出、專項業(yè)務費、專項支出購置、專項修繕和其他專項等[8]。針對目前我國事業(yè)單位資金管理混亂，預算內(nèi)外資金脫節(jié)的問題，應完善專項資金管理體系，項目申報前，要有可靠的單位出具可行性的報告，證明項目的可行性和必要性，在資金劃撥時，嚴格審核程序，做到?？顚Ｓ茫瑖绤柕种粕米哉{(diào)整，更改專項資金用途的行為。

2.2重塑預算編制體系，服務于資源的優(yōu)化配置

在預算編制上，采用零基預算和績效預算相結(jié)合的方式。要求各事業(yè)單位，在年初的時候應該首先“摸清家底”，充分考慮現(xiàn)有的各項資源，講究優(yōu)化資源的配置。其次在把各項工作任務進行輕重緩急的排列，確定每項工作任務完成后所達到的最終效果以此來核定每項工作所需要的經(jīng)費。在預算執(zhí)行的過程中，我們要重視監(jiān)督與控制，在國家審計、社會審計和單位內(nèi)部審計三位一體的審計模式下，財務部門要對預算執(zhí)行全過程進行監(jiān)督管理，進一步健全保證資金安全的運行機制，樹立科學理財觀念，以預算促項目，提高資金使用的安全性、規(guī)范性、有效性和科學性[9]。

2.3 完善內(nèi)部控制制度，強化內(nèi)部審計的監(jiān)督作用

完善內(nèi)部控制制度要符合國家的有關(guān)法規(guī)，并結(jié)合單位經(jīng)營特點和管理需要配置權(quán)力和責任，遵循成本效益的原則，以合理的控制成本達到最佳的控制效果，保護單位各項資產(chǎn)的安全和完整。（1）明確決策者的權(quán)力和責任，建立配套的決策機制和責任追究制度。對于事業(yè)單位的法人，我們既要尊重其決策權(quán)的獨立性和權(quán)威性，又要監(jiān)督其行為的廉政性和效率性。（2）嚴格分離不相容的職務和崗位。應該做到劃分會計工作的責任，經(jīng)濟業(yè)務事項的辦理、記錄以及維護相關(guān)的資產(chǎn)，要指派給不同的個人或者部門承擔，只有這樣才能有效防止舞弊行為和工作紕漏。（3）建立良性的控制環(huán)境。任何會計行為都不是孤立存在的，只有當事業(yè)單位中的每一個職工都明確在內(nèi)部會計控制制度中所扮演的角色，自發(fā)、自覺地按照規(guī)定和目標行事，這樣才能使單位內(nèi)部會計控制更有實效。我們只有將會計執(zhí)法檢查與會計職業(yè)道德檢查相結(jié)合，將會計從業(yè)資格證書注冊登記管理與會計職業(yè)道德檢查相結(jié)合，將會計專業(yè)技術(shù)考評、聘用與會計職業(yè)道德檢查相結(jié)合，我們才能真正建立和健全會計職業(yè)道德的追蹤記錄制度[10]。

2.4加強會計制度的改革，提高抵制財務風險的能力

（1）適當引入權(quán)責發(fā)生制。收付實現(xiàn)制不能完整反映經(jīng)濟業(yè)務，特別是對經(jīng)常發(fā)生經(jīng)營性收入和支出的事業(yè)單位，不利于保證會計信息的可比性，不能很好的反映當期經(jīng)營成果[11]。引入權(quán)責發(fā)生制，它能強化事業(yè)單位各部門的責任，作為事業(yè)單位主管部門的政府和會計信息的使用者對事業(yè)單位的產(chǎn)出——即提供的公共產(chǎn)品和服務一目了然。恰當?shù)匾霗?quán)責發(fā)生制能起到積極的作用，真實、全面反映事業(yè)單位的財政狀況，使事業(yè)單位能夠及時了解各種風險情況，提高防范風險的能力。

（2）改進會計報表結(jié)構(gòu)以及健全會計報表體系。對事業(yè)單位資產(chǎn)負債表做適當調(diào)整，將原有的“資產(chǎn)+支出=負債+凈資產(chǎn)+收入”的平衡關(guān)系式改為“資產(chǎn)=負債+凈資產(chǎn)+（收入-支出）”，增設本期累計結(jié)余欄，年終將收入與支出的凈額通過累計結(jié)余列入凈資產(chǎn)中.在資產(chǎn)負債表中予以反映，于是平衡關(guān)系式變?yōu)椋骸百Y產(chǎn)=負債+凈資產(chǎn)”[12]。這樣就實現(xiàn)了對事業(yè)單位某一點上財務狀況的“靜態(tài)”反映，而對“收入”、“支出”，另行單獨反映。事業(yè)單位應增設對現(xiàn)金流量表的編制，事業(yè)單位所編制的現(xiàn)金流量表不僅可以反映該單位現(xiàn)金增減的變化還可以反映現(xiàn)金增減變化的原因。（作者單位：貴州大學管理學院）

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