王 燕

20世紀(jì)80年代我國開始實行“市管縣”體制，從目前我國的經(jīng)濟發(fā)展水平來看，“市管縣”體制對我國經(jīng)濟的發(fā)展以及現(xiàn)代化建設(shè)做出了突出貢獻。但是，隨著改革開放的深入發(fā)展，發(fā)現(xiàn)“市管縣”體制存在很多弊端，如地級市政府的職能定位、“小馬拉大車”現(xiàn)象、行政成本加大等，進行“市管縣”體制改革將是必然趨勢，但對“市管縣”體制不能全盤否定，也不能完全傾向于“省管縣”。當(dāng)前學(xué)界對“省管縣”體制的改革呼聲越來越高，實踐中發(fā)現(xiàn)局部地區(qū)在推進“省管縣”的過程中也存在各種困難需要克服。世界上并不存在任何一種完美無缺的行政體制，每種體制都有其缺陷。在新一輪的“市管縣”改革基礎(chǔ)上，試點“省管縣”體制，逐步實現(xiàn)“省管縣”與“市管縣”體制的協(xié)調(diào)并舉。

一、“省管縣”“市管縣”并舉的理論可行性

（一）新區(qū)域主義理論

新區(qū)域主義盛行于上世紀(jì)80年代以后，與區(qū)域一體化思想大體一致，強調(diào)在一個開放和多維度的系統(tǒng)中多種參與者 （政府和社會）能夠參與區(qū)域項目。新區(qū)域主義是基于以區(qū)域內(nèi)共同利益為載體發(fā)動各方力量參與區(qū)域項目，認(rèn)為行政區(qū)域與行政邊界的概念應(yīng)該模糊。所以，不論是“市管縣”體制還是“省管縣”體制，只有打破行政區(qū)域各自為政，才能有效解決環(huán)境、社會管理等諸多問題。應(yīng)以開放的態(tài)度接納多元行政體制的存在，并以跨行政區(qū)域的協(xié)作來實現(xiàn)社會的有效管理。

（二）新公共服務(wù)理論

該理論從現(xiàn)代政府行政服務(wù)角度出發(fā)，認(rèn)為政府應(yīng)該是服務(wù)者而不是掌舵者，上層政府更應(yīng)該發(fā)揮區(qū)域之間的協(xié)商功能，并盡可能地減少“管理”。新公共服務(wù)理論強調(diào)以公民為中心形成一套治理系統(tǒng)。從某種意義上說，所有的行政體制的建立都應(yīng)以服務(wù)公民為根本出發(fā)點，“省管縣”“市管縣”體制協(xié)調(diào)并舉，既能有效減少上層政府的管理事務(wù)，又能以更好的方式來服務(wù)群眾。

二、“省管縣”“市管縣”并舉的現(xiàn)實可行性

（一）縣域經(jīng)濟發(fā)展水平差距大

當(dāng)前，學(xué)術(shù)界傾向于由“省管縣”代替“市管縣”，忽略了“市管縣”體制已經(jīng)存在多年，且有一定的適用性，而“省管縣”體制也有其局限性。兩種行政體制各有其優(yōu)點以及適用的條件。改革開放初期，鄧小平提出允許一部分地區(qū)和一部分人先富起來，以帶動多數(shù)地區(qū)和多數(shù)人最終達到共同富裕。在此政策推動下，東部沿海地區(qū)率先發(fā)展，其縣域經(jīng)濟得到快速發(fā)展與內(nèi)陸地區(qū)的差距越來越大?！笆泄芸h”主要是以地級市來帶動縣域經(jīng)濟的發(fā)展，換句話說，“市管縣”更適合于經(jīng)濟發(fā)展相對落后的縣域。而對于經(jīng)濟發(fā)展迅猛甚至超過地級市的縣來說，長期處于地級市的管理下不免制約其發(fā)展，以“省管縣”的方式減少行政級別有利于增強縣的發(fā)展自主性。同理，對于經(jīng)濟發(fā)展水平落后的偏遠(yuǎn)縣，“省管縣”也將增大省級政府的負(fù)擔(dān)，且未必能實現(xiàn)有效管理。

（二）“市管縣”體制的地位穩(wěn)固

20世紀(jì)80年代建立的“市管縣”體制順應(yīng)了歷史發(fā)展趨勢，在多年的實踐中已深入人心，并取得了一定成效，地級市以其中心城市地位來輻射周邊地帶的發(fā)展，雖然地級市存在一定的機會主義行為，但還是有大量的周邊縣鎮(zhèn)借助資源聚集效應(yīng)實現(xiàn)經(jīng)濟規(guī)模發(fā)展，提高了經(jīng)濟運行的效率。“市管縣”體制也在一定程度上抑制了基層政府之間的惡性競爭。由于縱向政府間協(xié)調(diào)機制缺乏，“市管縣”可以利用自身的行政權(quán)威來協(xié)調(diào)本地區(qū)縣域與城鄉(xiāng)之間的矛盾。此外，“市管縣”體制在一定程度上也發(fā)揮了其作為中間層級的作用，降低了省政府的行政負(fù)擔(dān)。基于“市管縣”現(xiàn)有的地位與功能，只能采取兩種行政體制協(xié)調(diào)并行的方式來促進有效管理。

（三）形成優(yōu)勢互補的新局面

隨著經(jīng)濟發(fā)展以及社會改革的深化，“市管縣”的紅利期已過，需要新的行政體制來增強活力，“省管縣”在一定程度上可以彌補單純“市管縣”體制所帶來的弊端，如“小馬拉大車”“機會主義”現(xiàn)象，而省級政府也受管理幅度、人員配備等因素的限制，需要“市管縣”制度的有效補充來降低行政負(fù)擔(dān)。兩種行政體制之間并不存在排斥性，完全可以在明確“省管縣”與“市管縣”中的省、市、縣的職能定位的前提下，各地根據(jù)具體的經(jīng)濟、政治、文化、社會等方面的發(fā)展情況，來確定改革的程度與方向。

三、“市管縣”“省管縣”的弊病分析

（一）“市管縣”的主要積弊

1.地級市政府定位模糊

在“市管縣”體制建立以前 ，我國實行一般地域型政府與城鎮(zhèn)型地方政府兩套體制。作為城鎮(zhèn)型地方政府的市政府管理轄區(qū)僅限于城區(qū)與郊區(qū)。這種體制類似于國外的城鄉(xiāng)分治制度。“市管縣”體制強調(diào)以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互補和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，同時具有一般地域與城鎮(zhèn)型地方建制雙重屬性［1］。雙重屬性給地級市政府帶來了雙重責(zé)任，既要管理好自身轄區(qū)范圍內(nèi)的行政事務(wù)，又要對轄區(qū)縣域進行宏觀管理。這就要求地級市政府對自身的職能定位有清晰的認(rèn)識，否則，容易陷入職能定位不當(dāng)而帶來的行政無效率。

2.“小馬拉大車”現(xiàn)象

“市管縣”主要是以中心城市來輻射周邊縣鄉(xiāng)的發(fā)展。實際上，一般省會城市、中等發(fā)達城市的帶動力量較大，其他城市由于受到綜合經(jīng)濟實力、市域范圍以及轄區(qū)縣城數(shù)量等影響，容易出現(xiàn) “小馬拉大車”“弱市帶大縣”現(xiàn)象。如福建寧德市以蕉城區(qū)、東僑開發(fā)新區(qū)為輻射圈對周邊地區(qū)的影響就十分有限。據(jù)2012年福建統(tǒng)計年鑒顯示，寧德市的地區(qū)生產(chǎn)總值在8個地級市中處于第7位，而屬寧德轄區(qū)的福安市2012年的地區(qū)生產(chǎn)總值達268.68億元，遙遙領(lǐng)先于寧德蕉城區(qū)的184.06億元［2］?！靶●R拉大車”的結(jié)果就是導(dǎo)致縣域經(jīng)濟的發(fā)展嚴(yán)重受限，相關(guān)資源被地級市政府掠奪。此外，西部地區(qū)大量的地級市是由縣直接升級的地級市，其自身發(fā)展水平滯后，對周邊縣的帶動作用更是微乎其微。

3.行政成本加大

在實行“市管縣”體制之前，行政層級由中央—省一縣（市）一鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級組成，“市管縣”后，省縣之間的層次由虛變實，行政層級由中央一省一地級市一縣（市）一鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級組成［3］。多一個行政層級需要耗費高額的行政成本，體現(xiàn)在人員安排、信息傳遞、文件審批等行政事務(wù)上。研究表明，行政層級每增加一級信息失真率就成倍增加，信息傳遞的失真對行政效率有很大的負(fù)面影響。面對日趨激烈的國際競爭，要求政府由自上而下的控制型組織轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鲃?chuàng)新型組織。而組織發(fā)展的內(nèi)在需求以及移動通信等手段的現(xiàn)代化，促使組織結(jié)構(gòu)向扁平化發(fā)展。地級市的負(fù)面作用越來越明顯，一個地區(qū)的區(qū)劃層次過多、規(guī)模過小，造成機構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下、成本過高的問題，最終使區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展活力不足。

（二）“省管縣”的衍生問題

1.省級政府管理幅度有限

全面推行“省管縣”將導(dǎo)致省級行政區(qū)過大，省政府的工作量增加。以福建為例，截至2012年，福建省共有 14個縣級市、25個市轄區(qū)、46個縣 （含金門縣），共管轄 85個正處級單位，常住人口 3 680萬。如果全面推行“省管縣”體制，省政府的管理幅度將達到85個單位，那么“省管縣”不免產(chǎn)生過于寬泛的管理幅度威脅。對此，有學(xué)者提出在省和縣之間設(shè)立4-5個“行政專員監(jiān)察區(qū)”，作為省政府的派出機構(gòu)和輔助機構(gòu)。這樣的中間機構(gòu)不免使地級行政建制重新陷入“虛—實—虛—實”的怪圈。

2.易形成新的行政壁壘

新的行政壁壘主要是指省級政府對全省范圍內(nèi)的資源配置、經(jīng)濟發(fā)展、社會公共事務(wù)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、合理協(xié)調(diào)而造成縣域間的區(qū)隔和不經(jīng)濟現(xiàn)象。從目前一些省份進行的“省管縣”情況來看，省級政府從全局出發(fā)實現(xiàn)資源合理有效配置的能力還十分有限，主要表現(xiàn)在協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)經(jīng)濟建設(shè)和對經(jīng)濟、社會公共事務(wù)整體布局的功能薄弱，其結(jié)果往往導(dǎo)致“市管縣”體制下出現(xiàn)的市與市之間的行政壁壘演變?yōu)榭h與縣之間的行政壁壘。省直管的縣將擁有更多的行政資源，而在整體資源有限的條件下其他縣城的資源就更加有限，將直接導(dǎo)致縣域之間的經(jīng)濟差異越來越大，不利于整體經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.既得利益階層的阻擋

亞當(dāng)·斯密的“經(jīng)濟人”假設(shè)認(rèn)為，人的行為動機根源于經(jīng)濟誘因，即最大限度地滿足自身利益。公共選擇理論也認(rèn)為，政府及其官員與常人沒有什么區(qū)別，都是個人效用最大化的理性“經(jīng)濟人”，他們首先追求個人利益和機構(gòu)利益，然后才會照顧公眾利益［1］。如果全面推行“省管縣”，縣級政府的權(quán)力得到釋放并擁有更多的自主權(quán)，必然帶來更多的包括經(jīng)濟利益在內(nèi)的其他利益，而原來領(lǐng)導(dǎo)縣級政府的市政府，則必然要出讓許多原本屬于自己的利益。基于“經(jīng)濟人”觀點，各級政府都是為了追求自身利益的最大化，誰都不愿意被人動了自己的奶酪。而“省管縣”體制必然帶來大規(guī)模的人事調(diào)整、行政區(qū)域改革、政府管理權(quán)限變化，對既得利益階層的影響必然影響到當(dāng)前政局的穩(wěn)定，影響社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進行。

四、“省管縣”與“市管縣”協(xié)調(diào)并舉的路徑

（一）適當(dāng)改革“市管縣”體制

“市管縣”體制雖然對經(jīng)濟社會建設(shè)發(fā)揮了重要作用，但實踐中也存在一些弊端，需要通過改革來加以完善，而不是完全否定。地級市未來的改革可以采取局部雙層分權(quán)架構(gòu)的方式，主要是指省級政府的管理幅度有限，在一些公共管理領(lǐng)域，如基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌規(guī)劃與建設(shè)、經(jīng)濟重復(fù)建設(shè)、資源與生態(tài)環(huán)境保護等方面需要通過省級政府的統(tǒng)籌管理來協(xié)調(diào)各方。所以，地級市在這些統(tǒng)籌領(lǐng)域可保留原有職能，而當(dāng)前主要是改革部門職能與組織結(jié)構(gòu)，如財政、民政、建設(shè)等職能部門。對地級市的改革主要基于兩點：一是轉(zhuǎn)變地級市全能型政府的職能定位，保留區(qū)域統(tǒng)籌職能部門；二是地級市政府與轄區(qū)的縣政府采取職能分工的方式，避免職能重疊。

（二）直轄市、大城市實行“省管縣”

直轄市及經(jīng)濟發(fā)展快的大城市是國家或一個地區(qū)的經(jīng)濟社會文化發(fā)展的支柱，其對縣域的經(jīng)濟、政治、文化等方面有著重要的帶動作用。但是，我國目前直轄市數(shù)量較少，且主要分布于東部地區(qū)，不利于社會主義經(jīng)濟建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。對此，一方面應(yīng)在全國范圍內(nèi)合理布局直轄市，并適當(dāng)增加直轄市的數(shù)量尤其是西部和中部地區(qū)，可將一些特大城市，如廣州、鄭州、武漢、哈爾濱、西安、南京等升格為直轄市，有效發(fā)揮其對區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展的輻射與帶動作用。另一方面，對較大的市的設(shè)置也要統(tǒng)籌兼顧東、中、西部的合理布局，將其行政和經(jīng)濟管理的級別定為副省級。

（三）繼續(xù)實行“擴權(quán)強縣”

“擴權(quán)強縣”主要是針對一些經(jīng)濟發(fā)達的縣，其在發(fā)展過程中由于受“市管縣”體制的影響，在經(jīng)濟、政治、文化等方面的發(fā)展受限而推行的措施。從目前浙江、山東、廣東、湖北、湖南、河南、河北、吉林、黑龍江等省“擴權(quán)強縣”的實踐來看，取得了顯著成效，調(diào)動了縣域經(jīng)濟發(fā)展的積極性。對此，上級政府應(yīng)當(dāng)制定一定的標(biāo)準(zhǔn)來考核縣是否具備 “擴權(quán)強縣”的資質(zhì)，并合理控制數(shù)量，數(shù)量過多容易引起區(qū)域內(nèi)的惡性經(jīng)濟競爭。此外，在推行“擴權(quán)強縣”過程中，要明確省、市、縣三者之間的職能定位，避免由于職責(zé)不清而引起互相推諉現(xiàn)象。市級政府應(yīng)將自身的職能定位于其所管轄的城區(qū)以及郊區(qū)縣城，對于已經(jīng)實行“擴權(quán)強縣”的縣不再管理其行政事務(wù)?！皵U權(quán)強縣”的縣應(yīng)借助政策利好，加大經(jīng)濟、社會建設(shè)發(fā)展力度。省級政府應(yīng)從宏觀上統(tǒng)籌縣、市的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）對縣級行政區(qū)劃分等級

在“省管縣”與“市管縣”并行的情況下，縣級政府的行政級別與職能將產(chǎn)生新的變化。實踐中發(fā)現(xiàn)，縣級干部與省的廳級干部由于級差等方面的差距存在工作協(xié)調(diào)難、干部交流難、市（縣）班子內(nèi)部監(jiān)督難等問題。為解決這些問題，應(yīng)對縣、市進行分等定級，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、交通情況、社會發(fā)展等實行分指標(biāo)定分、綜合各項指標(biāo)得分算出總分，并按總分定出行政等級，設(shè)為縣級市、望縣、緊縣三級。其中，縣人民政府駐地所在的鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口、全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上工業(yè)產(chǎn)值以及城區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施等所占比重達到設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的縣，其行政級別可以確定為副廳級；望縣是指在綜合評分中位于中等以上的縣，其行政級別可以確定為正處級；其他的縣均為緊縣，行政級別定為副處級［1］。

[1]周仁標(biāo)，汪磊.省管縣與市管縣協(xié)調(diào)并舉：破解體制迷局之方略[J].理論與改革，2009（6）.

[2]福建統(tǒng)計局.福建統(tǒng)計年鑒-2013[EB/OL].http：//www.statsfj.gov.cn/tongjinianjian/dz2013/index-cn.htm