宗芳宇

(國務院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所，北京 100010)

2009年，蘇州市被評為“全國推進義務教育均衡發(fā)展工作先進地區(qū)”，2013年，蘇州10區(qū)縣全部申報“全國義務教育發(fā)展基本均衡縣(市、區(qū))”，占全國申報數(shù)的近5%，張家港、常熟、太倉率先通過全國首批縣域義務教育發(fā)展督導評估，成為義務教育發(fā)展均衡縣。蘇州市在推進義務教育均衡發(fā)展的過程中，抓住了辦學條件、教師資源、生源質量、教育質量4個重點環(huán)節(jié)，并落實好政府責任、經(jīng)費管理、資源共享、教育評價4方面的保障機制。蘇州經(jīng)驗對于提升我國義務教育均衡發(fā)展有重要借鑒價值。

一、抓住4個重點環(huán)節(jié)，促進義務教育高位均衡發(fā)展

義務教育的均衡發(fā)展不是降低優(yōu)質學校辦學水平，而是在優(yōu)質學校的標桿下追強扶弱，實現(xiàn)高水平的均衡，主要體現(xiàn)為辦學硬件條件、教師、生源、教學質量的均衡。首先是辦學硬件條件和教師資源的均衡，這是為受教育者提供公平教育環(huán)境的重要基礎，也是破解擇校難題和實現(xiàn)生源質量均衡的必要前提。生源質量的均衡既需要辦學條件的保障，又需要良好的制度設計。提高教育質量則是在前三者的基礎上，實現(xiàn)高水平均衡發(fā)展，為受教育者提供各方面都一樣優(yōu)質的教育條件。蘇州市抓住這4個重點環(huán)節(jié)，積極促進了區(qū)域內義務教育的高位均衡發(fā)展。

(一)加強科學規(guī)劃和標準化建設，實現(xiàn)城鄉(xiāng)辦學條件均衡發(fā)展

一是科學規(guī)劃學校布局，合理配置教育資源。蘇州市根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展需要和適齡人口情況，對學校分類指導、規(guī)劃并新建了一批包括外來工子弟學校等在內的公辦學校，改擴建了一批在城區(qū)拓展空間受限的學校，撤并了一批規(guī)模小、條件差、位置不合理的村校和民辦學校，改造了一批辦學條件薄弱的學校，最終形成了覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理、發(fā)展均衡的教育公共服務體系。

二是推進學校標準化建設，全面提升義務教育階段教學裝備水平。蘇州市出臺了各類學校辦學標準，特別是加大對薄弱學校的裝備投入，縮小辦學條件差距，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)學校在辦學理念、硬件設施等多方面都“一樣”好的目標。2012年底，小學、初中、高中分別有60%、54%、78%的學校達到省一類標準，全市所有小學、初中、特殊教育學校達到江蘇省教育技術裝備二類標準，建成教育現(xiàn)代化學校，并且村小全部建成“示范村小”。

三是引導和扶持外來工子弟學校提升辦學條件。蘇州市將外來工子弟學校作為公辦教育資源的重要補充，積極推進達標升級工程，建立了校舍、設備等方面的援助機制，促進民辦外來工子弟學校提升辦學質量。74所外來工子弟學校達到合格標準，占比76.8%。其中，張家港市大力實施“以獎代補”制度，對達標的外來工子弟學校給予獎勵，激發(fā)了民辦辦學的積極性。①對通過標準化建設評估驗收的民辦學校給予辦學投入15%～20%的一次性獎勵，對辦學水平達到良好以上的學校給予10～20萬元的辦學質量獎勵，2012年起按照公辦學校標準向民辦外來人員子女學校下?lián)芄媒?jīng)費。

(二)深化教師隊伍建設，促進城鄉(xiāng)教師資源均衡配置

一是加強教師培養(yǎng)，全面提升城鄉(xiāng)教師隊伍水平。蘇州市在江蘇省率先成立蘇州市級、縣級教師發(fā)展中心②其中，吳江、太倉教師發(fā)展中心成為首批江蘇省級示范性教師發(fā)展中心。共10多家，組織教師開展專題學習、校本研修、遠程學習、海外研修等多種類型培訓活動。其中，太倉市建立了教研、科研、培訓、信息“四位一體”的教育科研機制，極大地激發(fā)了教師提高專業(yè)化水平的熱情。在教師繼續(xù)教育方面，首先嚴格抓好教師準入標準，小學、初中階段教師學歷合格率分別達到100%和99.43%;并積極與有關高等師范院校合作辦學，鼓勵教師學歷進修提升，將學歷提升情況作為政府教育目標責任書考核指標。此外，積極引進和培養(yǎng)名師，并充分發(fā)揮名師的帶頭輻射作用。成立了20個名師專業(yè)發(fā)展共同體和名師工作室、名師導教團，開展了300多次“名師高徒”教學展示系列活動，搭建了多個青年教師成長的平臺。

二是推進教師流動和均衡配置。蘇州市采取多項制度推進區(qū)域內教師流動:實施新進教師先到農(nóng)村學校任教服務期制度;高級職務教師、名師、特級教師聘用前到農(nóng)村或薄弱學校任教一兩年的制度;城市學校校領導和骨干教師到農(nóng)村和薄弱學校支教制度;農(nóng)村學校教師到城市學校交流學習制度等。并且骨干教師評選向農(nóng)村傾斜，提高在農(nóng)村任教、支教的骨干教師和城區(qū)優(yōu)質學校教師的津貼標準。2012年教師區(qū)域內輪崗交流數(shù)為3100多人，占義務教育階段教職工數(shù)的5.5%，其中校長交流258人，占比10.79%。

(三)平衡入學機會，促進城鄉(xiāng)生源質量分布均衡

一是把好入口關，堅持就近入學制度，嚴格控制擇校行為。首先，嚴格執(zhí)行適齡少年兒童按照就近入學的制度，要求公辦學校擇校生整體比例低于招生數(shù)的10%;其次，實施激勵措施，對留住地段生、教好地段生、控制擇校生取得顯著成效的初中進行表彰獎勵;此外，規(guī)定區(qū)域內學校均衡編班，嚴禁設重點班、快慢班等，不以考試成績?yōu)閷W校和班級排名次，提供平等的學習環(huán)境。

二是抓好教育指揮棒，深化入學制度改革。優(yōu)質重點高中入學名額按比例分配到初中，并向農(nóng)村學校傾斜。目前蘇州市優(yōu)質高中分配到普通初中的入學名額達到70%左右。吳江區(qū)自2002年起在江蘇省率先推出“推優(yōu)”制度，將熱門高中計劃公費生總數(shù)的90%分配到各初中，并設定了評價成績加素質的推薦標準，之前優(yōu)秀學生“花開一家”的局面變成“處處開花”。

三是為外來工子女提供公平的就學機會。首先，落實好各部門、各區(qū)縣責任，將外來人口子女入學情況納入年度考核重要指標，出臺外來人口子女義務教育管理工作意見。其次，加大外來工子女公辦學校吸收力度。蘇州市400多所公辦中小學均接收外來工子女入學，還按需新建了多所以招收外來工子弟為主的公辦學校。按2012年秋季入學數(shù)據(jù)統(tǒng)計，蘇州市義務教育階段學生中，外來人口為31.17萬人，占全部學生數(shù)的44.4%，占江蘇省外來子弟人數(shù)的2/3。其中，73.15%的子弟在公辦學校就讀，跟本地學生平等接受義務教育。此外，蘇州市還相繼出臺政策，使外來工子女可以享受到免費義務教育、免課本費、免費乘坐公交和軌道交通等惠民政策。

(四)提升教育質量，實現(xiàn)義務教育的高位均衡發(fā)展

一是堅持德育為先。蘇州市提倡人人參與德育工作，創(chuàng)造良好的德育環(huán)境，打造了網(wǎng)上家長學校、德育導師制、千名教師訪萬家、弘揚和培育“民族精神月”等多項德育品牌活動，打造了多個德育實踐基地，對培養(yǎng)學生健全的人格起到了重要作用。

二是大力發(fā)展素質教育。出臺了《蘇州市教育局深化素質教育，豐富校園生活，促進學生全面發(fā)展的三項規(guī)定》，規(guī)范學校辦學行為，指導學校深化課程改革，優(yōu)化課程設置，開發(fā)校本教材，開展“陽光體育”、“鄉(xiāng)村少年宮”、“無作業(yè)日”等活動，促進學生減負和全面發(fā)展。例如，張家港市將“保證學生每天運動一小時”的大課間活動納入學校課程，形成特色突出的“大課間模式”;吳江區(qū)推出“有效教學”主題活動，實現(xiàn)了教育的精致化管理。

三是培育學校文化特色。均衡教育并不是學校發(fā)展千篇一律，而是在基礎條件普遍提升和均衡的條件下，培育學校特色。蘇州市鼓勵中小學校依托和發(fā)揚蘇州深厚的文化底蘊，培育學校特色，深入開展“一校一品”建設，涌現(xiàn)出豐富的特色主題校園文化。如常熟市倡導“特色立校、特色強校、特色興校”的辦學理念，呈現(xiàn)出以評彈、象棋、籃球、山歌、皮貼畫、古箏、文學、科技、舉重、收藏等豐富主題的特色建設局面，全國、省級、蘇州市級以上特色建設學校40多所。

二、落實4大保障制度

為了有效保障4大重點工作的實施，蘇州市在政府責任、經(jīng)費管理、資源共享、教育評價4個方面形成義務教育均衡發(fā)展工作的有力保障。

(一)政府責任制度

一是堅持在區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃中優(yōu)先發(fā)展教育。首先，統(tǒng)籌規(guī)劃，出臺各類規(guī)劃和指導意見，促進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。如蘇州市出臺了《蘇州市教育基本現(xiàn)代化實施綱要》《關于加快建設教育強市，率先實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的決定》《關于加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化》，各區(qū)、縣也紛紛制定了有關規(guī)劃和工作方案。其次，將義務教育均衡情況納入政府重要議事日程和績效評估指標。

二是推進管理體制創(chuàng)新。充分調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的主動性、積極性，積極實現(xiàn)“以縣為主”管理體制基礎上的體制創(chuàng)新。針對區(qū)域內義務教育學校發(fā)展水平參差不齊的突出問題，蘇州工業(yè)園區(qū)提出“達標升級”的辦法。即按照依法治校、辦學條件、師資隊伍、教育質量等9個方面的達標升級標準，指導區(qū)、鎮(zhèn)兩級共同管理的學校對照標準提升短板，達標后管理體制升級為區(qū)級管理。該辦法實施以來，有關學校的辦學條件顯著改善，全部達標升級。

(二)教育經(jīng)費管理制度

一是加大教育經(jīng)費投入。確保教育投入“三增長兩提高”。蘇州市教育經(jīng)費投入從2008年的131億元增至2012年的229億元，年均增長約15%，其中義務教育經(jīng)費占比在55%左右。2012年小學、初中、高中生均經(jīng)費分別達到1.7萬元、2.4萬元和3.1萬元，近4年來年均增長達到14.7%、17.1%、14.4%。

二是教育經(jīng)費使用突出“兩個傾斜”。首先，向薄弱學校傾斜。中小學校舍建設和改造經(jīng)費大部分用于支持薄弱學校，采用“國有資產(chǎn)、無償租用”及“達標獎勵”等方式扶持外來工子弟學校建設、校舍租賃、設備購置等，進一步縮小辦學條件差距。其次，經(jīng)費向貧困家庭、低保對象、殘疾兒童、外來人員等家庭傾斜，形成了“免、補、助、獎”的學生資助體系，保障民辦學校義務教育階段學生接受免費義務教育并享受惠民政策。蘇州市2012年減免義務教育階段學費和學雜費約1.6億元，發(fā)放1億元免費教科書，以生活補助和國家助學金形式補助經(jīng)濟困難家庭學生近兩萬人次，共補助1300多萬元。①蘇州市教育局:《蘇州市基礎教育經(jīng)費投入情況》。2008年起每年投入100多萬元，實施“光彩行動計劃”，專門招收家庭貧困、品學優(yōu)良的外來人員子女就學“光彩班”，初中3年的生均補貼近1萬元。

(三)資源共享機制

一是建立聯(lián)合辦學、集團化辦學、托管辦學、共同體辦學等機制，發(fā)揮優(yōu)質學校的輻射帶動作用，促進區(qū)域內學校的資源共享。如張家港市的小學采取分校式、輔導式、共建式等管理模式，促進優(yōu)質教育資源的城鄉(xiāng)結合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)小學在辦學理念、硬件設施、規(guī)章制度、課程體系、人員待遇、考核標準上的“六個一樣”。吳中區(qū)通過聯(lián)盟和結對方式，促進校際資源共享，組建了8個小學辦學聯(lián)盟和兩組初中發(fā)展共同體，發(fā)揮學校整體效益，還建立了公辦學校和外來工子弟學校友好學校機制，安排教師交流學習，并進行捆綁式考核。

二是推動共享平臺建設。蘇州市建立了教育公共服務平臺，積極推動了各學校間數(shù)字化教育資源的共享。此外，蘇州市還建立了各級少年宮、青少年活動中心、社會實踐基地10多個，鄉(xiāng)村少年宮400多個，形成了豐富多彩的校外活動共享平臺。

(四)教育評價制度

一是優(yōu)化學校評價機制。蘇州市出臺了綜合和專項的評價方案，制定了中小學辦學水平評價指導意見，開展了對學校資源配置等方面的評估，建立了教育質量監(jiān)測體系，引導學校提升辦學水平。學生、家長和社會對蘇州市學校的滿意度達到90%以上。工業(yè)園區(qū)出臺了中小學綜合發(fā)展評估行動方案，規(guī)范學校辦學，制定減輕學生課業(yè)負擔和教育行風建設考核標準，并實施了對校長重能力、重實績、重貢獻的激勵機制。常熟市出臺了特色學校建設評估方案和評估指標體系，促進“一校一品”特色建設。吳江區(qū)按照“基礎性評價+發(fā)展性評價”的思想，調動薄弱學校發(fā)展的積極性。

二是建立促進學生全面發(fā)展的評價體系。在均衡發(fā)展的理念下，對學校和學生的評價也形成多元化的評價體系，引導基礎教育培養(yǎng)人的全面發(fā)展。例如，吳中區(qū)出臺了《吳中區(qū)中小學生綜合素質評價工作指導意見》和《吳中區(qū)中小學生綜合素質評價方案》，建立了目標多元、方法多樣、注重過程的綜合評價機制，既不為學生和班級排名次，也不以考試成績和升學率作為衡量教育教學的唯一標準，促進了學生的全面發(fā)展。

三、啟示和建議

蘇州市在促進義務教育均衡發(fā)展方面做出了積極探索，通過對學校軟硬件條件、教學質量和生源均衡制度的設計，并從政府責任、投入機制、資源共享機制和教育評價機制的保障，實現(xiàn)了義務教育高位均衡發(fā)展。蘇州經(jīng)驗對于全國特別是發(fā)達地區(qū)的義務教育均衡發(fā)展具有很大借鑒意義和啟示。

(一)完善義務教育均衡發(fā)展的管理體制

我國義務教育仍以公辦為主，其均衡發(fā)展必須要建立強有力的管理體制。在“以縣為主”的義務教育管理體制下，既要明確縣級政府促進義務教育均衡發(fā)展的責任，又要充分激發(fā)區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等多級政府的辦教育活力。蘇州工業(yè)園區(qū)的做法有較大啟示，將辦學條件比較薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦學校以“達標升級”的方法納入縣級統(tǒng)一管理，建立縣域范圍內教育資源統(tǒng)籌管理的機制。此外，應建立起市級、縣級政府促進義務教育均衡發(fā)展的規(guī)劃、目標、責任制、評價體系、工作制度和方案等，切實落實好各級政府責任義務，逐步從縣級起擴大義務教育均衡發(fā)展的區(qū)域。

(二)發(fā)揮教育制度的引導作用

義務教育的均衡發(fā)展必須從改革教育制度要紅利。義務教育的發(fā)展方向與教育評價和下一教育階段的制度緊密相關，完善并發(fā)揮好有關教育制度的指揮棒作用，對引導義務教育向高位均衡發(fā)展有積極作用。

一是大力改革教育評價制度。通過改革教育評價制度，影響和改變社會對義務教育的認識。從培養(yǎng)社會人的健全人格和全面素質能力發(fā)展的角度出發(fā)，建立和完善教育、學校、教師、學生的多元化、注重過程的評價標準體系。評價體系既要有統(tǒng)一的衡量指標，又應給學校、教師和學生留下個性化發(fā)展的空間。

二是完善義務教育“出口”的制度，形成與義務教育均衡發(fā)展相匹配的高中、大學等下一教育階段的入學制度。以人的全面發(fā)展為根本，進一步放開高中入學名額分配比例，建立和完善注重多元化評價的更科學的中考、高考招生制度，入學名額分配標準應與義務教育的高位均衡發(fā)展情況相結合，保持一致的標準和方向，避免“出口”制度對義務教育均衡發(fā)展的扭曲傳導和影響。

(三)加強對薄弱學校的資源配置

義務教育發(fā)展不均衡的根本原因在于教育資源配置的失衡，如何提升薄弱學校水平，是有效實現(xiàn)均衡發(fā)展的關鍵。

一是對義務教育階段學校進行統(tǒng)籌規(guī)劃和分類指導，通過改、擴、撤、并等措施優(yōu)化資源配置，加強對薄弱學校的經(jīng)費投入，幫助薄弱學校盡快提升硬件辦學條件的短板，提高硬件水平，改善校園環(huán)境，獲得長期發(fā)展后勁。

二是加快完善教師流動機制。教師流動可以將區(qū)域內教師資源配置盤活，是提升教育均衡發(fā)展的關鍵。與日本高達20%的教師流動比率相比，我國區(qū)域內教師流動還遠遠不夠，應建立更有力的義務教育階段教師流動制度，將教師分類別流動，提升教師流動比率，監(jiān)督和保證教師流動質量和效率，保障教師資源配置均衡。還應建立更完善、更有吸引力的配套激勵制度，圍繞各類別教師的均衡配置中的難點問題，在鼓勵教師成長發(fā)展、便利教師流動過程的生活、提升待遇等方面，創(chuàng)新制度設計。

(四)完善政府購買教育服務的補充機制

在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，建立完善政府購買教育服務的體制勢在必行。隨著我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，很多發(fā)達地區(qū)外來人口接受義務教育的需求激增(如蘇州市2014年以后外來小學新生占比將超過一半)，在公辦教育已高負荷運行的情況下，很多發(fā)達地區(qū)的基礎教育將面臨巨大挑戰(zhàn)。作為市場化的補充力量，民辦教育已經(jīng)在各地迅速發(fā)展起來。與此同時，民辦教育參差不齊的辦學水平也給義務教育的均衡發(fā)展帶來巨大的阻礙。

因此，必須完善政府購買教育服務的機制，發(fā)揮好民辦教育的補充作用。既要“管”，建立嚴格的管理制度，又要“扶”，形成支持和援助機制。要制定鼓勵民辦教育的辦法，明確民辦學校辦學標準和管理規(guī)章制度。還要加大對民辦學校的支持力度，借鑒蘇州“達標獎勵”、設備免費租賃、教師支教力度等多種方式支持民辦學校提升辦學水平，使民辦學校在義務教育均衡發(fā)展中發(fā)揮積極作用。