張莉，文汝

“一把手”是指政府部門(mén)、地區(qū)、單位中起統(tǒng)領(lǐng)全局的關(guān)鍵性作用，在黨委班子中處于關(guān)鍵地位，在行政領(lǐng)導(dǎo)班子中處于統(tǒng)帥地位，在決策中處于主導(dǎo)地位，在實(shí)施決策中處于指揮地位的負(fù)責(zé)人。高?！耙话咽帧敝饕侵更h委書(shū)記和校長(zhǎng)，他們擁有學(xué)校的人事權(quán)、經(jīng)營(yíng)管理權(quán)、財(cái)務(wù)管理權(quán)和職務(wù)薪資調(diào)整權(quán)。在現(xiàn)代大學(xué)自治和民主管理機(jī)制的語(yǔ)境下，也必須對(duì)“一把手”進(jìn)行必要的有效的權(quán)力監(jiān)督和制約。

一、黨的群眾路線和高校民主監(jiān)督的內(nèi)在一致性

在中國(guó)革命和建設(shè)的長(zhǎng)期歷程中，中國(guó)共產(chǎn)黨以辯證唯物主義和歷史唯物主義為指導(dǎo)，逐步形成了正確處理黨同人民群眾之間關(guān)系的群眾觀點(diǎn)和群眾路線。群眾路線是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)，是取得革命和建設(shè)勝利的法寶，是我們黨從事一切活動(dòng)的根本路線。堅(jiān)持黨的群眾觀點(diǎn)和群眾路線，是我們黨永葆生機(jī)與活力的源泉。2013年4月19日，中共中央政治局決定，在全黨自上而下深入開(kāi)展以為民、務(wù)實(shí)、清廉為主要內(nèi)容的黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，解決人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題，提高做好新形勢(shì)下群眾工作的能力。

群眾路線是與人民民主聯(lián)系在一起的。人民民主不是一個(gè)抽象的倫理概念，不能停留在法律條文上，必須實(shí)現(xiàn)于社會(huì)政治實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)中，這就是人民自己創(chuàng)立國(guó)家、建設(shè)國(guó)家和監(jiān)督國(guó)家，擁有對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)的管理權(quán)力[1]。就當(dāng)前高校管理而言，依照《高等教育法》高校成立了由教師組成的學(xué)術(shù)委員會(huì)和教職工代表大會(huì)，以此保障教職工參與民主管理和監(jiān)督的權(quán)利。但是，實(shí)際上教師一般不能參加決策和管理，甚至連最基本的知情權(quán)都得不到保障，要對(duì)“一把手”進(jìn)行監(jiān)督則更是無(wú)能為力。由于大學(xué)體制的行政化等原因，學(xué)校內(nèi)部權(quán)力高度集中，基建、財(cái)務(wù)、招生、后勤等已成為高校腐敗高發(fā)領(lǐng)域[2]。近年來(lái)，高校的腐敗分子不在少數(shù)，且大多是學(xué)校或者部門(mén)的“一把手”。

二、當(dāng)前高?！耙话咽帧睓?quán)力監(jiān)督機(jī)制存在的問(wèn)題

隨著社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，新媒體的發(fā)達(dá)也給了人們更加便捷地了解社會(huì)的可能。人們?cè)谖镔|(zhì)生活和精神生活日漸富裕的同時(shí)，開(kāi)始越來(lái)越關(guān)注社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，也越來(lái)越關(guān)注官員特別是“一把手”的黨風(fēng)廉政問(wèn)題。高校民主建設(shè)的發(fā)展進(jìn)程，也激發(fā)了廣大教師參與校務(wù)民主監(jiān)督的熱情。當(dāng)前，很多高校處在民主管理和自治制度建構(gòu)和提升的進(jìn)程中，一些“一把手”由于受單位的歷史條件和個(gè)人認(rèn)識(shí)因素的影響，在主觀上產(chǎn)生了極度扭曲的權(quán)利觀。有研究者在分析高校探索自治過(guò)程中滋生腐敗的原因時(shí)指出：“知識(shí)分子的人格和心理缺陷”問(wèn)題，“一是表現(xiàn)在權(quán)力運(yùn)行、決策和監(jiān)督中為保全自身而喪失獨(dú)立人格的奴性，為權(quán)力濫用大開(kāi)綠燈；二是表現(xiàn)在張揚(yáng)道德的同時(shí)卻為撈取名利而拼命地尋租權(quán)力這方面的虛偽性”[3]。高?！耙话咽帧睓?quán)力監(jiān)督機(jī)制存在的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。

（一）“一把手”負(fù)總責(zé)，造成權(quán)力監(jiān)督的制肘

在很多上級(jí)下發(fā)的文件中，要求“一把手”親自抓、負(fù)總責(zé)、擔(dān)任第一責(zé)任人。這種事事要求“一把手”負(fù)總責(zé)的做法，有時(shí)候會(huì)有悖于黨的集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的原則，不利于實(shí)現(xiàn)班子總攬全局、協(xié)調(diào)各方的要求。如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)黨政合一，將會(huì)導(dǎo)致以個(gè)人負(fù)責(zé)制代替集體領(lǐng)導(dǎo)原則，“一言堂”的問(wèn)題就不可能從根本上得到糾正，這自然會(huì)造成單位權(quán)力監(jiān)督的真空。在這樣的權(quán)力管理機(jī)制中，“一把手”職能泛化，所謂的民主監(jiān)督流于空談。部分“一把手”疏于自律和他律，缺乏全局觀念和團(tuán)結(jié)向上的胸懷；濫用權(quán)利，家長(zhǎng)制作風(fēng)突出；重大項(xiàng)目決策一個(gè)人說(shuō)了算，不講程序和公平正義；把權(quán)力轉(zhuǎn)化成利益，把審批權(quán)變成尋租權(quán)，把手中的簽字筆變成權(quán)錢(qián)交換的筆。

（二）監(jiān)督主體失位，有效監(jiān)督無(wú)從落實(shí)

我國(guó)現(xiàn)行的是雙重管理的權(quán)力監(jiān)督體制，監(jiān)督部門(mén)既要接受同級(jí)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)，也要接受上級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。但現(xiàn)實(shí)中起主導(dǎo)作用的往往是同級(jí)黨委或政府，監(jiān)督機(jī)關(guān)反倒變成了黨委或政府的一個(gè)工作部門(mén)，很難有效履行對(duì)同級(jí)黨委和政府特別是“一把手”的監(jiān)督職能，最終導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)力指向只能向下。這種情況高校也不例外。如高校紀(jì)檢部門(mén)在對(duì)二級(jí)院系主要領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)一些重大的違紀(jì)和敏感問(wèn)題時(shí)，能不能向上級(jí)反映，反映到什么程度，也要事先向書(shū)記、校長(zhǎng)請(qǐng)示匯報(bào)后，才能履行自身職能。很多時(shí)候，紀(jì)檢部門(mén)的工作是無(wú)能為力的，深感“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督太軟，下級(jí)監(jiān)督太難”。再如，有的高校校務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容與實(shí)際不相符，公開(kāi)的時(shí)效性差等，教職工希望公開(kāi)的財(cái)務(wù)沒(méi)有公開(kāi)，最關(guān)心的情況無(wú)法了解，搞暗箱操作的也大有人在，使群眾不知情而無(wú)從監(jiān)督。

（三）“潛規(guī)則”作祟，廉政機(jī)制操作性差

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代生活的發(fā)展，一些社會(huì)不良現(xiàn)象對(duì)高校影響加深，造成一些領(lǐng)導(dǎo)價(jià)值觀扭曲，理想信念喪失，信奉“潛規(guī)則”，缺乏正能量。大學(xué)不是真空，“潛規(guī)則”密布，這已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)。一些自律意識(shí)不強(qiáng)的干部，隨波逐流，按“潛規(guī)則”辦事，將黨的原則拋在腦后，有的甚至走上了違法犯罪的道路。高校往往缺乏切實(shí)可行的監(jiān)督制度和廉政規(guī)章。有的廉政規(guī)定過(guò)于原則、抽象，缺乏細(xì)則，難以操作；有的規(guī)定彈性過(guò)大，模棱兩可，缺乏針對(duì)性；有的是導(dǎo)向性的正面規(guī)范，要求領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該怎么做，流于形式的多，具有強(qiáng)制制約性的內(nèi)容少。這會(huì)影響或降低監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)“一把手”權(quán)力的監(jiān)督效能，致使某些“一把手”有機(jī)可乘，鉆政策法規(guī)的空子，逃避權(quán)力監(jiān)督。

三、加強(qiáng)高?！耙话咽帧庇行ПO(jiān)督的基本對(duì)策

加強(qiáng)高校民主監(jiān)督，必須堅(jiān)持群眾路線。正如有的學(xué)者所說(shuō)：“監(jiān)督體制改革應(yīng)該回到群眾路線上來(lái)，把群眾監(jiān)督置于監(jiān)督的基礎(chǔ)地位，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督的數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)和時(shí)空優(yōu)勢(shì)”。同時(shí)，“推進(jìn)群眾監(jiān)督權(quán)力法治化，推動(dòng)群眾監(jiān)督法律操作化；創(chuàng)新監(jiān)督體制，創(chuàng)建群眾監(jiān)督為基礎(chǔ)、同級(jí)監(jiān)督為主體、其他監(jiān)督為輔助的監(jiān)督大格局”[4]。

（一）政府及主管部門(mén)層面：頂層設(shè)計(jì)，建構(gòu)權(quán)力制約機(jī)制

各級(jí)政府和管理部門(mén)必須堅(jiān)持民主集中制，強(qiáng)化班子成員對(duì)“一把手”的監(jiān)督責(zé)任。對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)權(quán)力委托者意志和利益的需要，是基于對(duì)權(quán)力代理者信用進(jìn)一步識(shí)察的需要，是完善和調(diào)整權(quán)力體制及其運(yùn)行機(jī)制的需要[5]。必須理順監(jiān)督體制，增強(qiáng)對(duì)“一把手”權(quán)力監(jiān)督主體的權(quán)威效應(yīng)。監(jiān)督主體的權(quán)威性決定監(jiān)督效果。要有效實(shí)施對(duì) “一把手”的權(quán)力監(jiān)督，首先要對(duì)現(xiàn)行的監(jiān)督體系進(jìn)行深入改革和全面調(diào)整。只有實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，使監(jiān)督機(jī)關(guān)具有相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性，讓監(jiān)督主體不再因人、財(cái)、物權(quán)受制于監(jiān)督客體，才能真正做到嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)，秉公執(zhí)法，以權(quán)制權(quán)，杜絕專權(quán)，使“一把手”的權(quán)力在運(yùn)行過(guò)程中始終得到有效的制衡。歷史和現(xiàn)實(shí)已經(jīng)反復(fù)證明：不受監(jiān)督的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗，必然容易違背權(quán)力主體的利益和意志。不管哪個(gè)階級(jí)、哪個(gè)國(guó)家，失去監(jiān)督的權(quán)力都是危險(xiǎn)的。

（二）監(jiān)督機(jī)構(gòu)層面：從嚴(yán)懲治，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

加大懲治“一把手”權(quán)力腐敗，最直接、最有效的辦法就是提高腐敗成本。高校需要建構(gòu)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，加大懲處力度，從外部環(huán)境方面預(yù)防腐敗發(fā)生。構(gòu)建高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，是建立健全高校教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系不可或缺的重要內(nèi)容，對(duì)于從源頭上防治高校腐敗問(wèn)題的發(fā)生，具有根本性、關(guān)鍵性的作用。因此，從對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施質(zhì)量管理和風(fēng)險(xiǎn)管理入手，建立和完善高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制就顯得十分必要[6]。要加強(qiáng)高校領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)機(jī)制，加大違法違紀(jì)案件查處的力度。凡是群眾舉報(bào)或其它渠道發(fā)現(xiàn)“一把手”權(quán)力腐敗行為的線索，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)都要認(rèn)真調(diào)查，絕不能輕易放過(guò)。同時(shí)，要頂住說(shuō)情風(fēng)、關(guān)系網(wǎng)的干擾，不管案件涉及到誰(shuí)，都要一查到底。要加大懲治力度，對(duì)“一把手”權(quán)力腐敗行為，要嚴(yán)格依照法律和黨紀(jì)政紀(jì)的規(guī)定進(jìn)行處理，絕不能因?yàn)椤耙话咽帧碧厥獾奈恢?，?duì)其懲處失之于寬。對(duì)“一把手”貪污、受賄等腐敗行為，除了法律制裁和紀(jì)律處分外，還必須加重經(jīng)濟(jì)處罰。

（三）高校層面：科學(xué)分權(quán)，健全腐敗預(yù)警機(jī)制

高校要認(rèn)真落實(shí)上級(jí)關(guān)于“一把手”權(quán)限的制度規(guī)定，對(duì)重大事項(xiàng)的決定權(quán)和重大項(xiàng)目、大額度資金的審批權(quán)、重要人事任免權(quán)等作出明確具體的界定。實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)分離，明確各權(quán)力層次、權(quán)力主體的職責(zé)權(quán)限，防止越位、缺位、錯(cuò)位。優(yōu)化權(quán)力體系的組織結(jié)構(gòu)和功能配置，使其在運(yùn)行中實(shí)現(xiàn)各種要素相互制約。整體而言，現(xiàn)階段我國(guó)要實(shí)現(xiàn)“一把手”權(quán)力配置的規(guī)范化，需要解決四個(gè)方面的問(wèn)題：一是堅(jiān)持依法執(zhí)政、依法從政的原則；二是實(shí)行權(quán)力的分散配置，防止少數(shù)機(jī)構(gòu)或“一把手”過(guò)度集權(quán)和專權(quán)；三是正確賦予和及時(shí)剝奪“一把手”的權(quán)力；四是保持“一把手”權(quán)力和人民權(quán)利的對(duì)稱，使人民權(quán)利能夠制約“一把手”的權(quán)力[7]。這同樣適用于高校管理。

為防止高?！耙话咽帧睘樽非笕纹谡?jī)，搞“門(mén)面工程”，要從源頭上約束和預(yù)防“一把手”違規(guī)違紀(jì)行為的發(fā)生。在招標(biāo)、招生等環(huán)節(jié)，對(duì)不按規(guī)定辦事造成問(wèn)題的，嚴(yán)肅追究責(zé)任。在學(xué)校黨政民主會(huì)上，要經(jīng)常開(kāi)展批評(píng)和自我批評(píng)活動(dòng)；紀(jì)檢部門(mén)要經(jīng)常對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子指出存在的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)等，糾正其在行使權(quán)力過(guò)程中存在的問(wèn)題。對(duì)離任領(lǐng)導(dǎo)要及時(shí)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)審計(jì)。要引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部建立健康 “生活圈”、“社交圈”，要求“一把手”嚴(yán)治家、慎交友，防微杜漸、見(jiàn)微知著。

四、開(kāi)展高?！耙话咽帧睓?quán)力監(jiān)督的途徑和方法

（一）制度建設(shè)方面：管好“一支筆”，實(shí)行集體會(huì)簽制

取消經(jīng)費(fèi)審批“一支筆”制度，推行集體會(huì)簽制度。經(jīng)費(fèi)審批集體會(huì)簽制度，是指一個(gè)單位的經(jīng)費(fèi)投放和使用必須經(jīng)三人以上審批簽字后方可開(kāi)支或入賬的財(cái)務(wù)審批制度。集體會(huì)簽領(lǐng)導(dǎo)小組由單位黨組織負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)紀(jì)檢部門(mén)負(fù)責(zé)人、群眾代表等共同組成，履行相互監(jiān)督、共同決策的職責(zé)。及時(shí)公開(kāi)經(jīng)費(fèi)的投向投量，有效封堵各種漏洞，確保財(cái)務(wù)開(kāi)支公開(kāi)透明，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)。經(jīng)費(fèi)審批集體會(huì)簽制度體現(xiàn)了內(nèi)部控制原則，增強(qiáng)了經(jīng)費(fèi)開(kāi)支的透明度、信度和效度，比“一支筆”制度更科學(xué)、更有優(yōu)勢(shì)。

（二）民主決策方面：項(xiàng)目集體論證，審核公開(kāi)透明

為防止“一把手”在重大項(xiàng)目確定、討論時(shí)的引導(dǎo)、表決方式和表決程序的選擇上具有絕對(duì)的操控權(quán)，在重大項(xiàng)目的確定上，可以規(guī)定要有三名以上的班子成員同時(shí)提出的，才可納入重大項(xiàng)目的確定程序。鑒于“一把手”的發(fā)言具有很強(qiáng)的導(dǎo)向作用，應(yīng)規(guī)定“一把手”“末位發(fā)言”制，禁止“一把手”以總結(jié)性發(fā)言代替表決。同時(shí)，還要盯緊“一把手”權(quán)力運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，及時(shí)公開(kāi)重大項(xiàng)目的確定、審批、進(jìn)度等，自覺(jué)接受群眾的監(jiān)督。重大決策要充分發(fā)揮專家組的論證作用。在重大決策出臺(tái)以前，在多層次、全方位調(diào)研的基礎(chǔ)上，要舉行參與面較廣、人數(shù)較多的專家論證會(huì)。這些專家可不固定，每次由群眾推選產(chǎn)生，讓那些能力強(qiáng)、有責(zé)任心、敢負(fù)責(zé)的普通群眾擔(dān)任專家，按照一事一議的原則，參與大項(xiàng)目、大決策前的論證活動(dòng)。一個(gè)專家只論證一個(gè)重大項(xiàng)目的一個(gè)環(huán)節(jié)，防止集體腐敗。

（三）群眾考評(píng)方面：完善監(jiān)督環(huán)節(jié)，加強(qiáng)輿論監(jiān)督

繼承和發(fā)揚(yáng)密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良傳統(tǒng)。特別是在任期屆滿和班子年度考核中，要加強(qiáng)民主監(jiān)督的力度和擴(kuò)大群眾考核的范圍。到群眾中去，虛心聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，不斷改進(jìn)工作作風(fēng)。要下大力氣解決群眾反映最為突出的問(wèn)題，努力為群眾謀取最大利益。在檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)上要真心相信群眾。只要“一把手”真正做到政治上代表群眾，感情上貼近群眾，行動(dòng)上深入群眾，工作上滿足群眾，就必然會(huì)得到群眾的擁護(hù)。廣開(kāi)言路，把群眾的來(lái)信來(lái)訪作為第一信號(hào)。進(jìn)一步完善群眾舉報(bào)制度，暢通舉報(bào)渠道，發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，鼓勵(lì)群眾檢舉“一把手”濫用職權(quán)的各種腐敗行為。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要及時(shí)查處舉報(bào)問(wèn)題，切實(shí)保守舉報(bào)秘密，充分調(diào)動(dòng)群眾舉報(bào)、監(jiān)督的積極性。在重視傳統(tǒng)溝通方式的同時(shí)，也要重視網(wǎng)絡(luò)的作用，如開(kāi)通官方微博、微信等，全方位多渠道加強(qiáng)輿論監(jiān)督。

總之，因?yàn)楦咝！耙话咽帧笔秦瀼攸h的教育方針的直接責(zé)任人，“一把手”對(duì)高校乃至社會(huì)的影響是無(wú)形的、不可估量的。為更好地提升高校的辦學(xué)能力和效益，增強(qiáng)反腐倡廉的針對(duì)性和實(shí)效性，必須加強(qiáng)監(jiān)督“一把手”的有效性。只有這樣，高校才能樹(shù)立良好的校風(fēng)和學(xué)風(fēng)，才能增強(qiáng)辦學(xué)軟實(shí)力，才能有真正的高質(zhì)量的高等教育可言，從而辦好人民群眾滿意的教育事業(yè)。

[1]王展飛.群眾路線是社會(huì)主義民主政治的根本路線[N].云南日?qǐng)?bào)，2014-01-03（7）.

[2]杜曉.高校一把手能否把住“腐敗關(guān)”[N].法制日?qǐng)?bào)，2010-05-05（4）.

[3]胡光華，洪興文.大學(xué)自治中的腐敗及其糾防體系探析[J].現(xiàn)代大學(xué)教育，2006（3）.

[4]張南生，李偉迪.論群眾路線在監(jiān)督體制中的基礎(chǔ)地位[J].湖南社會(huì)科學(xué)，2013（6）.

[5]譚建.對(duì)“一把手”權(quán)力監(jiān)督的理論探討與對(duì)策研究[J].理論探討，2002（5）.

[6]吳晉生，張繼坡.推進(jìn)高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的實(shí)踐與啟示[J].理論前沿，2010（5）.

[7]黃百煉.預(yù)防“一把手”腐敗的若干思考[J].廣州大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2006（10）.