吳 昊，溫天力

“公平正義是社會主義本質(zhì)要求，教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)。”［1］義務(wù)教育均衡發(fā)展作為全面普及義務(wù)教育之后的戰(zhàn)略性任務(wù)，近年來從國家的頂層設(shè)計、全力推進到地方各級政府的優(yōu)先發(fā)展、全面施行，正在進入一個新的發(fā)展時期。各級政府以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面推進義務(wù)教育均衡發(fā)展，在促進教育公平方面取得了重要進展和明顯成效。依據(jù)基本國情，面對實際困難，實現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展目標任重而道遠。健全和完善義務(wù)教育均衡發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃機制、投入保障機制、項目拉動機制、師資配置機制、資源共享機制和管理運行機制，是均衡發(fā)展九年義務(wù)教育的重要保障，也是深化基礎(chǔ)教育綜合改革的重大問題。

一、完善義務(wù)教育均衡發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃機制

（一）實施分步走戰(zhàn)略構(gòu)想

堅持以促進教育公平為基本原則，立足于改革發(fā)展成果的社會共享，著眼于義務(wù)教育的長遠發(fā)展，進行總體布局和謀劃。按照國家頂層設(shè)計的總體目標、基本思路和工作要求，各級政府要全面承擔起推進均衡發(fā)展的責任，抓住戰(zhàn)略時機，把握政策導(dǎo)向，找準切入點和著力點，研究制定切實可行的配套措施和實施辦法，加快實施分步走推進的戰(zhàn)略構(gòu)想。要完善宏觀調(diào)控機制，努力縮小發(fā)展差距，從“初步均衡”到“基本均衡”，分階段擴大達到基本均衡發(fā)展目標的數(shù)字比例，直至實現(xiàn)義務(wù)教育基本均衡發(fā)展的總體目標。

（二）制定科學(xué)的推進規(guī)劃

研究制定義務(wù)教育均衡發(fā)展的地方總體規(guī)劃，以全面實施素質(zhì)教育為根本任務(wù)，以保障學(xué)生公平接受義務(wù)教育的權(quán)利為宗旨，以學(xué)校標準化建設(shè)為主線，以統(tǒng)籌義務(wù)教育資源均衡配置為重點，加強省級政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強化以縣為主管理?；境霭l(fā)點是努力縮小區(qū)域差距，加快縮小城鄉(xiāng)差距，切實縮小校際間差距，辦好每一所學(xué)校，促進每一個學(xué)生健康成長。要全面實施標準化建設(shè)，“均衡的第一個目標是發(fā)展，發(fā)展的具體表現(xiàn)是標準化建設(shè)，這是均衡的基礎(chǔ)”［2］。所有學(xué)校都要達到省級地方義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)標準，實現(xiàn)縣域內(nèi)校際間校園校舍、儀器設(shè)備、圖書配置基本均衡；教育教學(xué)質(zhì)量普遍提高；教育投入持續(xù)增長，辦學(xué)經(jīng)費得到保障；教師數(shù)量滿足教學(xué)需要，隊伍結(jié)構(gòu)合理，專業(yè)素質(zhì)提高；教育難點、熱點問題基本得到解決；推進和保障均衡發(fā)展的體制機制趨于完善。

（三）促進規(guī)劃的有效實施

加強分類指導(dǎo)和督促檢查，層層實行目標分解，確定市縣當?shù)亓x務(wù)教育基本均衡發(fā)展的具體目標，確保實現(xiàn)“三步走”目標?？茖W(xué)規(guī)劃學(xué)校布局調(diào)整，結(jié)合地方城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃，綜合考慮居住區(qū)配套、舊城區(qū)改造、新農(nóng)村建設(shè)尤其是人口密度加大、人口流動加速等因素，科學(xué)編制以縣為單位的中小學(xué)布點規(guī)劃。從規(guī)劃布局、建設(shè)用地管理、配套建設(shè)、資金保障機制、規(guī)劃審批、監(jiān)督管理等方面對中小學(xué)配套建設(shè)作出規(guī)定，確保學(xué)校布局規(guī)劃的真正落實。對規(guī)劃實施過程管理和動態(tài)調(diào)整，區(qū)劃調(diào)整后區(qū)域條件發(fā)生變化的，應(yīng)及時啟動新一輪均衡發(fā)展指標和操作標準。

二、完善義務(wù)教育均衡發(fā)展投入保障機制

（一）提高義務(wù)教育財政經(jīng)費比例

滿足基本需求，發(fā)揮杠桿作用，把加大財政投入作為推動教育均衡發(fā)展的重要保障，不斷提高財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，確保省均義務(wù)教育公用經(jīng)費穩(wěn)定增長。鞏固4%成果，督促各地逐年落實財政教育經(jīng)費法定增長，推動建立義務(wù)教育生均撥款制度，建立保證財政教育投入穩(wěn)定增長的長效機制，推動各地制定并逐步提高區(qū)域內(nèi)普通高中生均財政撥款基本標準。進一步完善成本分擔機制，不斷擴大社會投入統(tǒng)籌力度，推動各地征足、管好、用好城市教育費附加和地方教育附加，確保土地出讓金收益按規(guī)定比例投入教育，增強縣級財政對義務(wù)教育的保障能力。

（二）完善義務(wù)教育財政投入結(jié)構(gòu)

進一步理順中央與地方財政收入和教育投入支出責任劃分，明確各級政府之間在提供義務(wù)教育公共服務(wù)方面的事權(quán)，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展總量和義務(wù)教育發(fā)展差距，適當向地方財力傾斜，健全和完善義務(wù)教育發(fā)展與社會公平發(fā)展協(xié)調(diào)一致的教育財政管理機制。堅持全面提高與重點提升相結(jié)合，處理好增量和存量的關(guān)系，調(diào)結(jié)構(gòu)、補短板，新增教育經(jīng)費優(yōu)先滿足義務(wù)教育需求，特別是加大省級財政對農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)、民族地區(qū)以及薄弱環(huán)節(jié)和重點領(lǐng)域的支持力度。

（三）完善專項經(jīng)費轉(zhuǎn)移支付辦法

通過建立轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長機制增加義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付力度。健全完善制度，科學(xué)界定標準，“試行縱向轉(zhuǎn)移與橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合的模式”［3］，增加義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例。以國家總體加大對義務(wù)教育均衡發(fā)展的傾斜政策為基礎(chǔ)，省級財政在增加本級教育支出的同時，也要進一步加大對市縣的轉(zhuǎn)移支付力度，“更好地發(fā)揮地方政府貼近基層、就近管理的優(yōu)勢，促進地區(qū)間財力均衡?！保?］

三、完善義務(wù)教育均衡發(fā)展項目拉動機制

（一）實施布局結(jié)構(gòu)調(diào)整工程，以規(guī)模辦學(xué)促均衡發(fā)展

適應(yīng)人口變化趨勢，把握各年齡段生源情況，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)謀劃義務(wù)教育發(fā)展格局。在滿足基本需求的前提下，適度調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)布局結(jié)構(gòu)，合理整合義務(wù)教育資源。要堅持從實際出發(fā)科學(xué)論證，“盲目和超前地進行布局調(diào)整可能會對教育資源配置的公平性造成傷害，使得邊遠地區(qū)的孩子接受教育的成本增加甚至輟學(xué)?！保?］要適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展進程，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)規(guī)劃的契機，科學(xué)調(diào)整城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源布局。優(yōu)化城市義務(wù)教育學(xué)校布局，科學(xué)確定辦學(xué)規(guī)模調(diào)整計劃，有效解決擇校生、“大班額”等突出問題。

（二）實施基礎(chǔ)建設(shè)專項工程，以改善條件促均衡發(fā)展

以重大建設(shè)項目為先導(dǎo)，加強義務(wù)教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括全面加強校園校舍建設(shè)、中小學(xué)校舍安全建設(shè)、學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施標準化建設(shè)等專項建設(shè)工程，科學(xué)設(shè)計，統(tǒng)籌實施，優(yōu)化管理。改善教學(xué)裝備條件，增加義務(wù)教育學(xué)?，F(xiàn)有教學(xué)儀器設(shè)備總值，重點對農(nóng)村鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）初中加強基本教學(xué)實驗設(shè)備和教輔資源配備，使硬件建設(shè)達到省定標準。

（三）實施薄弱學(xué)校改造工程，以強效拉動促均衡發(fā)展

實施薄弱校改造要充分考慮不同時期、不同地區(qū)薄弱校建設(shè)的不同要求，以省級地方政府為主，研究制定薄弱校認定和改造標準，統(tǒng)籌兼顧、突出重點，在普遍加強薄弱校改造的同時，著力解決貧困地區(qū)薄弱校問題。

（四）實施規(guī)范化學(xué)校創(chuàng)建工程，以優(yōu)化管理促均衡發(fā)展

以義務(wù)教育階段辦學(xué)基本標準為依據(jù)，制定規(guī)范化辦學(xué)實施方案，分層級開展規(guī)范化辦學(xué)創(chuàng)建活動，限期逐步達到規(guī)范化辦學(xué)指標要求，不斷擴大農(nóng)村義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)資源，全面提升教育質(zhì)量和辦學(xué)效益。

四、完善義務(wù)教育均衡發(fā)展師資配置機制

（一）落實農(nóng)村教師培養(yǎng)規(guī)劃

針對義務(wù)教育均衡發(fā)展對農(nóng)村教師隊伍建設(shè)的數(shù)量質(zhì)量要求，提出農(nóng)村學(xué)校教師培養(yǎng)方案和實施規(guī)劃，著力解決教師隊伍結(jié)構(gòu)性矛盾突出的問題。增強農(nóng)村教師隊伍培養(yǎng)的針對性和實效性，通過大力實施“青藍工程”、“名師工程”和“名校長工程”，推進各類培訓(xùn)，著力加強校長隊伍和教師隊伍建設(shè)，培育和壯大教育骨干群體，落實培養(yǎng)培訓(xùn)措施。

（二）建立教師補充長效機制

堅持政策導(dǎo)向，完善招聘機制，面向社會全面實施教師招考錄用制度，統(tǒng)一實施公共科目考試和職業(yè)能力測評，在保證公正公平公開的原則下，研究制定更能體現(xiàn)教師職業(yè)特點的招錄考試內(nèi)容和辦法，讓更具從教素質(zhì)和能力的人員充實進教師隊伍。逐步提高義務(wù)教育學(xué)校教師待遇，面向農(nóng)村學(xué)校增設(shè)中小學(xué)高級教師崗位。

（三）促進教師的制度化交流

深化教育人事制度改革，加強教師資源統(tǒng)籌管理和合理運用。建立校長、教師定期交流制度，推動教師由“學(xué)校人”向“系統(tǒng)人”的轉(zhuǎn)變。堅持以人為本，在推進教師交流中“既要注重制度的構(gòu)建，又要保證資金的投入，在二者的相互協(xié)調(diào)中實現(xiàn)公共資源服務(wù)的均等化?！保?］延聘名師名校長到農(nóng)村學(xué)校任教，鼓勵和引導(dǎo)城鎮(zhèn)名師名校長到農(nóng)村學(xué)校任教。吸引更多高校畢業(yè)生到農(nóng)村中小學(xué)任教并長期從教，從根本上改變農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校面貌。

五、義務(wù)教育均衡發(fā)展資源共享機制

（一）打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進優(yōu)質(zhì)資源共享

從國家教育治理結(jié)構(gòu)全局出發(fā)，加強義務(wù)教育社會資源統(tǒng)籌，促進教育資源配置向農(nóng)村、山區(qū)和邊遠貧困地區(qū)傾斜。通過城鎮(zhèn)化建設(shè)戰(zhàn)略實施，跟進義務(wù)教育規(guī)模調(diào)整和資源整合，擴大優(yōu)質(zhì)教育資源，逐步形成由上至下、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體的義務(wù)教育均衡發(fā)展新格局。

（二）關(guān)懷幫助弱勢群體，促進保障資源共享

建議國家設(shè)立義務(wù)教育服務(wù)保障基金，主要用于滿足資助特殊困難兒童群體接受義務(wù)教育的實際需求。保障進城務(wù)工人員隨遷子女在城內(nèi)平等接受義務(wù)教育，把關(guān)愛農(nóng)村留守學(xué)生工作納入社會管理服務(wù)體系，建立殘疾兒童義務(wù)教育支持保障體系，健全家庭經(jīng)濟困難學(xué)生資助幫扶體系。在“形成以政府為主導(dǎo)，社會參與的復(fù)合型公共文化服務(wù)體系”中［7］，建立健全由民政、教育、公安、婦聯(lián)、共青團等多部門共同組成的關(guān)懷幫助弱勢群體的義務(wù)教育保障機制。

（三）實行就地就近入學(xué)，促進教師資源共享

擴大優(yōu)質(zhì)教育資源，提高義務(wù)教育學(xué)校和教師隊伍建設(shè)整體水平，保持義務(wù)教育生源常態(tài)化分布，積極破解擇校生難題。遵循教育教學(xué)規(guī)律，限定名校、重點校招生規(guī)模，合理調(diào)整和充分利用生均教育資源，潛心挖掘每所學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展空間，調(diào)動廣大教師的積極性，減輕教師壓力和學(xué)生負擔。把市民“家門口”學(xué)校辦成“新優(yōu)質(zhì)學(xué)?！保屖忻袢罕娬J可并選擇“家門口”學(xué)校就近入學(xué)。

（四）利用現(xiàn)代信息技術(shù)，促進信息資源共享

構(gòu)建利用信息化手段擴大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面的有效機制，加快建設(shè)省、市、縣三級教育信息公共服務(wù)平臺，推進各級教育行政部門、教研機構(gòu)與學(xué)校信息網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通，促進教學(xué)、教研與教師培訓(xùn)和教育管理以及校園校車安全監(jiān)控的信息化。深化教師培訓(xùn)改革，探索網(wǎng)絡(luò)研修與校本研修整合培訓(xùn)新模式。促進信息技術(shù)與教育教學(xué)的深度融合，使農(nóng)村和邊遠地區(qū)師生能夠享受優(yōu)質(zhì)教育資源。

六、義務(wù)教育均衡發(fā)展運行管理機制

（一）強化政府行為，落實政府責任

建立和完善常態(tài)化管理機制，將義務(wù)教育均衡發(fā)展水平納入地方各級黨委和政府政績考核的重要內(nèi)容。建立政府主管領(lǐng)導(dǎo)負責，教育部門牽頭，聯(lián)合發(fā)改、財政、建設(shè)、人事、編制等多部門共同推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的協(xié)同機制。堅持以縣為主，把義務(wù)教育均衡發(fā)展納入縣級政府經(jīng)濟社會發(fā)展整體規(guī)劃，縣級政府制定全縣推進義務(wù)教育均衡發(fā)展總體規(guī)劃。把義務(wù)教育均衡發(fā)展列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和學(xué)校教育重點工作目標責任書考核，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的學(xué)校考核目標。

（二）加強督導(dǎo)檢查，完善考核評估

科學(xué)確定義務(wù)教育均衡發(fā)展指標體系，尤其要設(shè)計好便于衡量各級政府和相關(guān)職能部門實現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的績效量化指標。發(fā)揮好教育督導(dǎo)的激勵指導(dǎo)和約束作用，強化督導(dǎo)評估力度。以學(xué)校標準化建設(shè)為督導(dǎo)評估的重要依據(jù)，建立逐校達標驗收制度，強化逐縣評估驗收機制。充分運用督導(dǎo)評估結(jié)果，促進每所義務(wù)教育學(xué)校達到辦學(xué)基本標準。

（三）加強監(jiān)督管理，規(guī)范資金使用

運用法治思維加強對義務(wù)教育均衡發(fā)展的監(jiān)督管理，依法提高均衡發(fā)展保障水平。對義務(wù)教育經(jīng)費使用實行全過程監(jiān)管，建立健全經(jīng)費使用情況報告和公告制度及部門聯(lián)合督查機制，充分發(fā)揮財務(wù)巡視、績效評價、專項檢查等監(jiān)督方式和手段作用，提高經(jīng)費監(jiān)管的有效性。發(fā)揮教育審計的自身免疫功能作用，提高預(yù)算執(zhí)行力，強化預(yù)算管理約束力。建立財政教育投入分析評價指標體系，明晰財政教育投入增幅、財政教育支出比例、教育附加增收稅、土地出讓教育資金計提率等考核評價指標。要促進教育財政投入遞增的良性循環(huán)，“在繼續(xù)加大力度的同時，需要更加注重伴隨機制創(chuàng)新與合理激勵，形成財政的可持續(xù)性。”［8］

［1］袁貴仁.深化教育領(lǐng)域綜合改革［N］.中國教育報，2013－11－20（1）.

［2］袁貴仁.中國義務(wù)教育進入均衡發(fā)展新時期［N］.中國教育報，2013－05－20（1）.

［3］安體富.完善公共財政制度逐步實現(xiàn)公共服務(wù)均等化［J］.東北師大學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版。2007（5）：20.

［4］樓繼偉.建立現(xiàn)代財政制度［N］.光明日報，2013－12－16（7）.

［5］岳昌君.經(jīng)濟發(fā)展水平的地區(qū)差異對教育資源配置的影響［J］.教育與經(jīng)濟，2013（1）：35.

［6］安體富，任強.中國公共服務(wù)均等化水平指標體系的構(gòu)建——基于地區(qū)差別視角量化分析［J］.財貿(mào)經(jīng)濟，2008（6）：79－82.

［7］傅才武.公共文化服務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)代性研究［N］.光明日報，2013－12－27（7）.

［8］賈康.在全面改革中深化財政體制改革［N］.光明日報，2013－11－15（7）.