韓鑫彤

摘要：我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險雙規(guī)制的問題近年來已經(jīng)成為人們普遍關(guān)注的熱點問題。而與此同時我國正逐步走向老齡化社會，這使得完善我國養(yǎng)老保險體系變得尤為迫切和重要。養(yǎng)老保險雙軌制暴露出諸如社會不公平、財政壓力過大以及阻礙人員的合理流動等等問題，改善我國養(yǎng)老保險制度現(xiàn)狀的建議：采取相同的養(yǎng)老金調(diào)整方式；推進(jìn)事業(yè)單位人事制度分類改革；企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度的合理銜接；完善相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：雙軌制；機(jī)關(guān)事業(yè)單位；養(yǎng)老保險制度；企業(yè)

中圖分類號：F840 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）02-0010-01

一、引言

我國養(yǎng)老保險制度的雙軌制是由于我國特殊國情而形成的，是我國由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時期的特殊產(chǎn)物。是企業(yè)與機(jī)關(guān)，事業(yè)單位采取兩種不同的養(yǎng)老保險制度體系，主要體現(xiàn)在統(tǒng)籌辦法，支付渠道，享受標(biāo)準(zhǔn)三個方面的不同。目前，我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險通常有國家財政負(fù)擔(dān)或單位自理，退休工資依據(jù)工作年限和職工退休前最后一個月工資按比例發(fā)放。職工個人不承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，并不建立個人賬戶。我國企業(yè)職工退休制度則采取個人賬戶和社會統(tǒng)籌賬戶相結(jié)合的方式，退休金與繳費(fèi)年限和工資水平相掛鉤。由于長期采用兩種不同的養(yǎng)老保險制度，和不同的支付方式和標(biāo)準(zhǔn)，使得不同制度下的退休金差距越來越大，造成了社會不公平的加劇，民眾對雙軌制的意見越來越大，并且由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位沒有個人賬戶完全沒有財政負(fù)擔(dān)，也給政府各級財政帶來了巨大的壓力。面對這些問題我國已有學(xué)者進(jìn)行了相關(guān)的研究，鄭功成（2010）認(rèn)為社會保障具備綜合性的收入分配調(diào)節(jié)功能，不健全，不公平的社會保障制度會導(dǎo)致行業(yè)之間，勞資之間，群體之間的差距呈持續(xù)拉大趨勢，初次分配領(lǐng)域的不公會延伸到再分配領(lǐng)域，健全社會保障體系是實現(xiàn)合理分配財富的主要途徑，也是社會和諧發(fā)展與經(jīng)濟(jì)持續(xù)，健康發(fā)展的條件與保證。[1]肖嚴(yán)華（2008）認(rèn)為企業(yè)退休人員的退休金不僅在絕對額上低于機(jī)關(guān)，事業(yè)單位，而且年均增長率也大大低于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位，因此企業(yè)與機(jī)關(guān)、事業(yè)單位中的退休人員在養(yǎng)老待遇上的差距越來越大。筆者通過對文獻(xiàn)的研究提出了我國養(yǎng)老保險雙軌制存在的影響社會公平，加重財政負(fù)擔(dān)以及影響人員流動等方面的問題，并提出了一些解決問題的參考性建議，目的在于緩解當(dāng)前矛盾，為我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度尋找一個合理的改革路徑。[2]

二、我國養(yǎng)老保險雙軌制的現(xiàn)狀及問題

我國公務(wù)員的養(yǎng)老保險體制始建于1955年，最初的形態(tài)就是機(jī)關(guān)和事業(yè)單位捆綁執(zhí)行。當(dāng)時機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工之間的養(yǎng)老保險待遇水平并沒有明顯的差別，只是具體標(biāo)準(zhǔn)方面存在高低差別。1958年國務(wù)院頒布了《關(guān)于工人、職工退休處理的暫行規(guī)定》曾將機(jī)關(guān)、事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一化。1993年，我國引入養(yǎng)老保險制度，“統(tǒng)賬結(jié)合”的基本養(yǎng)老保險改革在全國城鎮(zhèn)企業(yè)推行，企業(yè)職工的養(yǎng)老保險制度變?yōu)樯鐣y(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的部分積累制。而由于這種改革在機(jī)關(guān)事業(yè)單位遇到了改革阻力，最終導(dǎo)致機(jī)關(guān)和事業(yè)單位未能列入改革范圍，養(yǎng)老保險依舊由國家財政完全撥付，因而形成了養(yǎng)老金的“雙軌制”[3]我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險雙軌制狀況下，使得企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工在退休金方面產(chǎn)生了較大的差異，主要存在著以下問題。

（一）妨礙人員流動

目前，由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)之間存在兩種不同的養(yǎng)老保險體系，我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金的發(fā)放依據(jù)職工的工作年限按退休前最后月工資為基數(shù)按比例發(fā)放，而企業(yè)則依據(jù)繳費(fèi)年限和繳費(fèi)工資基數(shù)的高低來決定養(yǎng)老金水平的高低。由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員沒有個人賬戶，一旦離開原有單位進(jìn)入企業(yè)工作需要重新繳納養(yǎng)老保險。雖然根據(jù)勞動與社會保障部 2001 年發(fā)布的《中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室關(guān)于職工在機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間流動時社會保險關(guān)系處理意見的通知》對機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工之間的人員流動的養(yǎng)老保險制度進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定，但是由于兩者的福利待遇差距過大，使得大部分的企業(yè)職工傾向于進(jìn)入機(jī)關(guān)事業(yè)單位，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位的人員不愿意向企業(yè)流動。這造成了我國優(yōu)秀人才集中于一個領(lǐng)域的現(xiàn)象。

（二）社會不公平

養(yǎng)老保險的基本功能之一是收入再分配，通過養(yǎng)老保險的制度安排實現(xiàn)橫向的收入再分配，調(diào)節(jié)社會群體間的收入差距水平。目前我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工作人員不用繳納養(yǎng)老保險，但是養(yǎng)老金的替代率高達(dá)80%，而2012年有世界社保研究中心發(fā)布的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告》對城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老金替代率進(jìn)行了測算。數(shù)據(jù)顯示，2011年的養(yǎng)老金替代率是50.3%。按照國際標(biāo)準(zhǔn)一般把55%作為最低養(yǎng)老金替代率，我國養(yǎng)老金替代率處于兩極分化的水平。使得企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工之間的退休收入差距拉大，并沒有很好的實現(xiàn)收入再分配這一期望，其不公平主要體現(xiàn)在統(tǒng)籌方式，支付渠道和享受標(biāo)準(zhǔn)方面的不公平，在一定程度上違背了權(quán)利義務(wù)相對等的關(guān)系。

（三）加重各級財政負(fù)擔(dān)

財務(wù)上的不可持續(xù)問題突出，目前就“中央地方事業(yè)單位在職人員大約 3100 萬左右，再加上 900 萬離退休人員，總計 4000 萬上下是國家公務(wù)員的 4.3 倍，占全國財政供養(yǎng)人數(shù)的近 80%”。[4]由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險資金不需要個人繳納全部由財政負(fù)擔(dān)，近年來我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金一直維持在較高水平，這無疑增加了各級財政的負(fù)擔(dān)。

（四）管理成本過高

目前大部分已經(jīng)建立養(yǎng)老保險體制的國家普遍采用政府立法，并建立一套完整的行政體系來運(yùn)營養(yǎng)老保險制度。但是由于我國采用兩種養(yǎng)老保險制度并存的體系，企業(yè)職工養(yǎng)老保險由社會保險機(jī)構(gòu)經(jīng)辦，在機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險仍然由各個單位自行管理，每個單位都要安置一定的部門和人員來負(fù)責(zé)退休事物的管理。這造成了機(jī)構(gòu)的重疊和管理效率的降低，人力物力資源的浪費(fèi)。

三、我國養(yǎng)老保險雙軌制的改革建議

（一）采取相同的養(yǎng)老金調(diào)整方式

面臨著社會不公平現(xiàn)象的加劇，我國養(yǎng)老金制度需要采取相同的養(yǎng)老金調(diào)整方式。目前機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休人員的離退休費(fèi)用隨著在職人員工資標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整而調(diào)整，當(dāng)在職人員工資上升時，離退休人員適當(dāng)增加離退休費(fèi)用；企業(yè)退休職工基本養(yǎng)老金的調(diào)整則是根據(jù)職工工資和物價變化等情況，由國務(wù)院適當(dāng)調(diào)整企業(yè)退休人員的基本養(yǎng)老金水平，具體調(diào)整幅度相當(dāng)于各省、自治區(qū)、直轄市上年度在崗職工平均工資增長率的 40%-60%。[5]但由于企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位這兩部門在職人員的工資還未完全做到貨幣化，工資化，準(zhǔn)確性較難把握，而消費(fèi)價格指數(shù)定期公布且透明度高”，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老金的調(diào)整機(jī)制采用第三種做法即將兩者結(jié)合的辦法更為合理。[6]

（二）推進(jìn)事業(yè)單位人事制度分類改革

改革開放后，隨著我國的行政體制不斷完善，國有企業(yè)和政府部門已經(jīng)進(jìn)行了不同程度的調(diào)整，而事業(yè)單位現(xiàn)在面臨著機(jī)構(gòu)重疊，辦事效率低下等諸多問題。中央編辦制定的《關(guān)于事業(yè)單位分類及相關(guān)改革試點方案》，根據(jù)現(xiàn)有事業(yè)單位的社會功能，將事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能的、從事公益服務(wù)的和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的三個大類。推進(jìn)事業(yè)單位分類改革首先對完全行使行政職能的單位，根據(jù)具體情況，轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)劃歸到公務(wù)員隊伍之中，并不再批準(zhǔn)成立具有行政職能的事業(yè)單位。其次對現(xiàn)有從事生產(chǎn)經(jīng)營性活動的事業(yè)單位，將其轉(zhuǎn)制成企業(yè)，進(jìn)行企業(yè)注冊，自負(fù)盈虧，納入到企業(yè)職工的養(yǎng)老保險體系中。最后，對從事公益性活動的事業(yè)單位，則再劃分為兩類：不適合市場經(jīng)濟(jì)活動的和部分可以依靠市場資源配置獲得收入的事業(yè)單位，所需經(jīng)費(fèi)由同級財政予以適當(dāng)補(bǔ)貼，養(yǎng)老金按企業(yè)基礎(chǔ)養(yǎng)老金基礎(chǔ)上增設(shè)職業(yè)年金；可部分實現(xiàn)市場資源配置的；可以實現(xiàn)市場資源配置的公益性事業(yè)單位，實行經(jīng)費(fèi)自理，財政通過政府購買服務(wù)方式進(jìn)行相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，具備條件的，應(yīng)逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)，實行企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度。將事業(yè)單位進(jìn)行分類改革可以有效地緩解養(yǎng)老保險問題給財政帶來的負(fù)擔(dān)。

（三）企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度的合理銜接

首先，要為機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員建立起個人賬戶，讓其象企業(yè)職工一樣繳納個人養(yǎng)老保險，堅持責(zé)任義務(wù)相同一的原則，同時與企業(yè)員工一樣實行統(tǒng)賬結(jié)合制。完善我國城鎮(zhèn)現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度體系應(yīng)保持企業(yè)與機(jī)關(guān)、事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一的原則，即都采取社會統(tǒng)籌與個人賬戶結(jié)合的模式"但制度統(tǒng)一并不意味著完全一致。[7]其次，建立職業(yè)年金制度，基礎(chǔ)養(yǎng)老保險是第一支柱，是基礎(chǔ)，職業(yè)年金是第二支柱，是補(bǔ)充和提高。這樣的結(jié)合使機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員在養(yǎng)老問題上不至于降低待遇，從而在一定時間內(nèi)保持養(yǎng)老保障的平穩(wěn)過渡，減輕了職工在企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間工作流動的后顧之憂。

（四）完善相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)

無論在西方社會還是在我國，立法先行都是一項基本原則。任何制度的建立都應(yīng)該有相關(guān)的法律作為保障。相比西方國家，我國的社會保障起步較晚，很多相關(guān)法律沒有有效地確定。目前我國社會保障更多的是靠國務(wù)院及相關(guān)部委頒布的行政條例來實施。相比于正式的法律規(guī)范，行政條例法律約束性較弱。法律體系的建設(shè)是建立一套強(qiáng)制性實施的大家遵守的規(guī)則，這些規(guī)則設(shè)定的目的是調(diào)整人們的行為，促進(jìn)社會的合作，為制度的建設(shè)提供法律的框架。如果是正義的行為，那么他就是建立在了合規(guī)合法的基礎(chǔ)之上，要進(jìn)行改革就要確定相應(yīng)的統(tǒng)一的法律法規(guī)，使得改革有法可依，這是改革的基礎(chǔ)。[8]

參考文獻(xiàn)：

[1] 鄭功成.社會保障：調(diào)節(jié)收入分配的基本制度保障.[J].中國黨政干部論壇，2010（6）.

[2] 肖嚴(yán)華.中國養(yǎng)老保險制度公平問題研究[J].上海經(jīng)濟(jì)研究，2008（8）.

[3] 羅倩妮.淺析公務(wù)員養(yǎng)老保險與社會基本養(yǎng)老保險并軌[J].科技創(chuàng)業(yè)月刊，2010（5）：109-1111.

[4] 藏 宏.中國事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革研究[D].長春：東北師范大學(xué)，2007.

[5] 王曉軍. 關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老金制度改革的建議[EB/OL]..http：//news.ifeng.com/gundong/detail_2012_03/12/13133371_0.shtml，2012-3-12.

[6] 李紹光.養(yǎng)老保險的困境與出路[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2000.

[7] 羅爾斯.正義論[M].何懷宏，等，譯.北京：中國社會科學(xué)出版社，2006：233.

[責(zé)任編輯：金永紅]