王淑敏，蘇怡丹，王晗晨

(大連海事大學 法學院，遼寧 大連 116026)

一、引 言

為應對全球變暖的嚴峻現(xiàn)實，負有保證海上航行安全和防止船舶造成海洋污染重大使命的國際海事組織(IMO)采取有力的法律措施，在重新審視兩大支柱性公約——《國際海上人命安全公約》(SOLAS)與《國際防止船舶造成污染公約》(MARPOL)的疏漏之后，將單純關注海洋污染的防污公約向水空一體化的立體方向發(fā)展，對國際船舶防污染公約、防污底公約、拆船公約、壓載水公約及船舶能效設計指數(shù)提出了新的要求。港口作為與航運息息相關的行業(yè)，也同時面臨著日益嚴峻的國際環(huán)保新規(guī)則出臺所帶來的綠色挑戰(zhàn)，尤其是正在逐步建設完善的大連大窯灣保稅港區(qū)作為第四代低碳綠色港口的雛形也推動了一股新的綠色生態(tài)浪潮。為此我國交通運輸部制定了降低能耗和減排的目標——《“十二五”水運節(jié)能減排總體推進實施方案》。交通運輸部承諾：到2015年，與2005年相比較，港口生產(chǎn)單位吞吐量綜合能耗下降8%以上，營運船舶單位運輸周轉(zhuǎn)量能耗下降15%以上，其中海洋和內(nèi)河船舶分別下降16%和14%以上。港口生產(chǎn)單位吞吐量二氧化碳排放下降10%以上；營運船舶單位運輸周轉(zhuǎn)量二氧化碳排放下降16%以上，其中海洋船舶和內(nèi)河船舶分別下降17%和15%以上。

眾所周知，國家海事局作為港口國監(jiān)督的主管機關，重要宗旨之一就是防止海洋污染，而其中突出表現(xiàn)為建設第四代港口過程中國家海事局對于低碳海運條約履行的監(jiān)管及對低碳綠色標準的監(jiān)督檢查。國家海事局的法定職責之一是組織實施IMO及其他國際組織制定的國際海事條約，履行“船旗國”及“港口國”監(jiān)督管理義務，依法維護國家主權。然而現(xiàn)行的部委規(guī)章《中華人民共和國海關保稅港區(qū)監(jiān)管辦法》中并沒有明確規(guī)定保稅港區(qū)的管理者是誰，由于沒有統(tǒng)一的中央層面的立法予以規(guī)定，導致我國各大保稅港區(qū)管理者雖然有地方政府規(guī)章予以規(guī)定但依然是重任難分，在全球氣候愈加變暖的今天，越來越面臨著履行有關船舶溫室氣體減排的國際條約及建設綠色低碳港口、發(fā)展藍色沿海經(jīng)濟帶的嚴峻考驗。目前我國直接適用6個國際海事公約，這些公約大都是通過交通運輸部公告的形式通知相關部門“遵照執(zhí)行”，即不再另行制定國內(nèi)法規(guī)進行規(guī)定，而直接適用公約。由于我國海事監(jiān)管缺乏執(zhí)法依據(jù)，無論是實施《國際防止船舶造成污染公約》(MARPOL)附則VI修正案和新能效設計指數(shù)(EEDI)、《國際控制船舶有害防污底系統(tǒng)公約》(AFS公約)，或者《國際安全與無害環(huán)境拆船公約》(香港公約)，以及《國際船舶壓載水及沉淀物控制和管理公約》(BWM公約)的海事監(jiān)管，都存在著檢查流于形式、聯(lián)合執(zhí)法機制較為薄弱等問題。本文立足于國家海事局作為港口國監(jiān)督的主管機關存在的諸多問題，逐一探討如何解決問題，強化相應的監(jiān)管措施。

二、履行低碳海運條約視域下港口國監(jiān)督存在的問題

如前所述，歸咎于國家履約規(guī)章較為缺乏，導致各地港口國監(jiān)督的做法不一。盡管各地陸續(xù)頒布了《天津海事局防治船舶污染水域監(jiān)督管理辦法》(2012年3月1日實施)、《中華人民共和國江蘇海事局防治船舶及其有關作業(yè)活動污染水域監(jiān)督管理規(guī)定》(2010年10月1日實施)、《上海海事局船舶污染清除作業(yè)管理辦法》(2011年7月13日實施)及《關于設立大連大窯灣保稅港區(qū)的批復》(2006年8月31日下發(fā))、《中華人民共和國海關保稅港區(qū)管理暫行辦法》(2007年10月3日實施)、《海關總署關于執(zhí)行〈中華人民共和國海關保稅港區(qū)管理暫行辦法〉有關問題的通知》(2007年10月15日下發(fā))等，這些規(guī)范文件主要針對船舶污染的綜合性防控措施及對保稅港區(qū)管理、監(jiān)管、政策進行闡述。我省海事局制定了《遼寧海事局航運公司安全與防污染監(jiān)督檢查實施辦法》，自2013年1月1日起實施，對于加強對遼寧海事局轄區(qū)航運公司安全與防污染活動的監(jiān)督管理，提高航運公司安全與防污染管理水平，保障水上交通安全，防止船舶污染水域環(huán)境無疑發(fā)揮了積極的作用，但僅適用一般意義的海洋污染監(jiān)管。同時與之相對的保稅港區(qū)方面遲遲未出臺適用于本行政區(qū)域的政府令，作為大窯灣保稅港區(qū)上位法的《遼寧沿海經(jīng)濟帶發(fā)展促進條例》顯然已經(jīng)相對滯后，且其偏重于授權性規(guī)范也同時降低了法律的功能。

1.履行《國際防止船舶造成污染公約》(MARPOL)附則VI修正案和新能效設計指數(shù)(EEDI)

IMO海洋環(huán)境保護委員會(MEPC)針對MARPOL附則I的修正案自2007年8月1日起生效，該案增加了“油燃料艙保護的要求”、單殼油船至2010年淘汰計劃、油船泵艙雙層底保護和船舶燃油艙雙殼保護等內(nèi)容。[1]2008年10月，MEPC又通過了針對附則VI的修正案，主要涉及補充定義、增加排放技術試用船舶的免除條件、消耗臭氧物質(zhì)系統(tǒng)的記錄、修改燃油硫含量標準等內(nèi)容。2009年7月17日，IMO通過MEPC.181(59)決議《MARPOL73/78防污公約附則VI的2009港口國監(jiān)督指南》，進一步指導港口國的監(jiān)督檢查。EEDI是一個將被強制實施的“船舶能效設計指數(shù)”，其含義是船舶設計時每單位船舶運輸所創(chuàng)造的社會效益(貨運量)而產(chǎn)生的環(huán)境成本(二氧化碳的排放量)，不考慮船舶的運營情況，僅考慮船舶設計采用的各種能效改進措施。隨后MEPC于2009年8月17日先后批準了《新造船EEDI設計指數(shù)計算方法臨時指南》和《EEDI自愿驗證臨時指南》供航運界試用。2011年7月15日，MEPC第62屆會議通過了《國際防止船舶造成污染公約》(MARPOL公約)附則VI有關船舶能效規(guī)則的修正案，確定了“新船能效設計指數(shù)”(EEDI)和“船舶能效管理計劃”(SEEMP)兩項船舶能效標準。這個新修正案在第4章“船舶能效規(guī)則”中新增了第19～23條內(nèi)容。除EEDI和SEEMP外，新修正案還在其他章節(jié)增加了相關的定義，以及檢驗、發(fā)證、港口國檢查、國際船舶能效證書格式等內(nèi)容。第19條適用范圍規(guī)定該規(guī)則適用于所有400總噸以上的船舶，但對于2017年1月1日前建造的船舶，主管機關可予以免除。[2]新修正案涉及“國際防止空氣污染證書”(IAPP)、“柴油機國際防止空氣污染證書”(EIAPP)等證書和文書的海事監(jiān)管，對相關設備，船舶加裝燃油品質(zhì)，有關消耗臭氧物質(zhì)，有關氮氧化物、硫氧化物排放含量的檢查等。緣于現(xiàn)有的《國際航行海船法定檢驗技術規(guī)則》和《國內(nèi)航行海船法定檢驗技術規(guī)則》等規(guī)則未能與時俱新地反映MARPOL附則VI修正案等新公約的變化，有關檢查在海事局的港口國監(jiān)督活動中尚屬薄弱環(huán)節(jié)，所實施的監(jiān)督檢查多流于形式，限于證書檢查、相關記錄檢查和核實以及設備的簡單檢查。

2.履行《國際控制船舶有害防污底系統(tǒng)公約》(AFS公約)

IMO于2001年10月正式通過了《控制船舶有害防污底系統(tǒng)國際公約》(AFS公約)，并已于2008年9月17日生效。該公約最重要的內(nèi)容之一是其第6條：禁止使用對環(huán)境和人體健康造成嚴重或不可逆轉(zhuǎn)破壞的防污漆系統(tǒng)。依據(jù)公約，AFS締約國必須盡最大努力規(guī)定并保證：到2003年1月1日以后，所有船舶不再施涂或重新施涂含有有機錫化合物的防污底漆(TBT)；締約國還須保證，到2008年1月1日，所有船舶外殼、附加部分或表面都不能含有這類物質(zhì)或?qū)⒃瓉砗性撐镔|(zhì)的防污漆用新的涂層阻隔；含TBT防污底漆的施涂和去除都必須采取安全和環(huán)?？刂拼胧?，并按照該公約附則IV的要求檢驗和發(fā)證。歐盟已開始執(zhí)行AFS公約。歐洲海事安全局(EMSA)規(guī)定，自2008年1月1日起，在歐盟境內(nèi)歐盟籍船舶使用TBT的行為屬非法，任何船旗國船舶如果繼續(xù)使用此種涂料將面臨不準進入歐盟港口的可能。在希臘，違反公約的最高罰金可達90 000歐元。其他國家也紛紛以立法形式執(zhí)行AFS公約。[3]鑒于2010年以來，船舶、海上平臺底部的涂料造成港口及臨近海域發(fā)現(xiàn)有機錫污染的嚴重情況，我國政府已批準加入該公約，并將于2011年6月7日正式對我國生效。部海事局于2011年6月13日發(fā)布了《關于實施〈控制船舶有害防污底系統(tǒng)國際公約〉的通知》[海船舶〔2011〕277號]，要求各海事管理機構和中國船級社在公約宣貫、證書控制、檢驗與發(fā)證、有害防污底系統(tǒng)的控制、廢棄材料的處理和現(xiàn)場檢查等方面全面履行AFS 公約。為了實施該公約，MEPC于2010年10月1日以195(61)決議通過了《2010船舶防污底系統(tǒng)檢驗和發(fā)證指南》。依據(jù)指南，中國船級社編制了《船舶防污底系統(tǒng)檢驗指南(2011)》，對申請簽發(fā)和/或簽署防污底系統(tǒng)證書(包括防污底系統(tǒng)符合聲明)的檢驗作出了具體規(guī)定。但海事部門如何聯(lián)合中國船級社(CCS)共同實施監(jiān)造、設計和使用新涂料，尚無可操作性的規(guī)章。

3.履行《國際安全與無害環(huán)境拆船公約》(香港公約)

2009年5月15日，IMO通過《香港國際安全與無害環(huán)境拆船公約》(香港公約)，涵蓋船舶和拆船廠的檢驗發(fā)證體系、港口國監(jiān)督、對拆船廠的審批、信息的傳遞以及報告等方面的要求。該公約生效后，PSC將增加對“國際船舶有害材料清單證書”等項目的檢查。2013年6月26日，挪威政府正式向國際海事組織提交了批準加入香港公約的文件，成為批準香港公約的締約國。此前法國、意大利、荷蘭、圣基茨、尼維斯和土耳其等國先后簽署了該公約。[4]2013年10月22日，歐洲議會投票通過了歐盟新拆船法案。新法案對懸掛歐盟旗幟的舊船在歐盟成員國以外的地方拆解設計了比香港國際拆船公約更嚴格的標準。這一新標準將有效地排除目前在發(fā)展中國家進行的帶來大量污染而又危險的沖灘拆解方式。對于獲得批準的拆船廠，將通過定期檢查和委員會評估以確保其一直符合規(guī)定，而且部分非政府組織(NGO)也有權對不符合規(guī)定拆船廠向委員會進行舉報。歐盟議會綠黨議員Carl Schlyter對這一法案評論道：“這一新的立法將終結(jié)歐洲廢船在南亞發(fā)展中國家的海灘上進行的無序和高污染的拆解，這種沖灘拆解對人類健康和環(huán)境帶來的危害是不可接受的。新法案僅允許歐洲廢船在已建好的碼頭或船塢內(nèi)進行拆解，這種拆船廠可以防止污水滲入地面，可以對拆船產(chǎn)生的有害廢物進行完全的控制和回收，而這樣的事在沙灘上是完全做不到的?！盵5]

歸咎于低廉的勞動力等因素，目前船舶拆解或回收主要集中在少數(shù)幾個國家——孟加拉國、印度、巴基斯坦、中國大陸和土耳其。金融危機為這些國家的拆船業(yè)創(chuàng)造了難得的發(fā)展機遇。盡管如此，IMO的新公約和新標準對于這些國家的船舶工業(yè)而言亦充滿了挑戰(zhàn)，采取相應的立法措施已成為刻不容緩的課題。我國國務院于1988年5月18日發(fā)布了《防止拆船污染環(huán)境管理條例》，但時過境遷，許多內(nèi)容已經(jīng)過時。例如該條例第3條規(guī)定，“本條例所稱岸邊拆船，指廢船?？坎鸫a頭拆解；廢船在船塢拆解；廢船沖灘(不包括海難事故中的船舶沖灘)拆解”。2009年9月2日國務院頒布的《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》第30條明確“禁止采取沖灘方式進行船舶拆解作業(yè)”，這一改變?yōu)椤恫鸫s》的實施奠定了良好基礎。2013年8月31日，交通運輸部發(fā)布了2013年第12號令——《關于修改〈中華人民共和國船舶及其有關作業(yè)活動污染海洋環(huán)境防治管理規(guī)定〉的決定》，決定刪除第五章第44條中“進行船舶修造、水上拆解作業(yè)的，應當在海事管理機構確定并公布的地點進行”，保留了“禁止采取沖灘方式進行船舶拆解作業(yè)”內(nèi)容。同時在第二章一般規(guī)定及第六章法律責任等內(nèi)容中，依舊明確了港口區(qū)域?qū)τ诰G色拆船的相關要求，然而盡管我國的相關法規(guī)已明確，進口廢船須由當?shù)丨h(huán)保部門進行環(huán)保風險評估，須獲地、市級、省級和國家環(huán)?？偩值娜墢U物進口批準證書，拆解作業(yè)開始前，海事部門應憑借進口批準證書對防污染預防措施進行檢查并發(fā)證準予拆解，并與船舶登記環(huán)節(jié)進行銜接；船東應當提供船舶配備有害材料清單并加以更新與維護，確保將廢鋼船交由經(jīng)批準的拆船廠加以拆解，對船上有害廢棄物實施預清除等，[6]港口、碼頭、裝卸站和從事船舶修造作業(yè)的單位應當按照國家有關標準配備相應的污染監(jiān)視設施和污染物接收設施等，但如何完善拆船管理辦法，明確針對拆船作業(yè)的行政和監(jiān)管職能，理順海事部門與政府各部門的協(xié)作機制，推進聯(lián)合執(zhí)法機制，共同形成海洋環(huán)保合力仍是亟待解決的問題。

4.履行《國際船舶壓載水及沉淀物控制和管理公約》(BWM公約)

2004年2月13日，IMO在其總部倫敦召開外交大會通過了《國際船舶壓載水及沉淀物控制和管理公約》(BWM公約)，該公約旨在防止船舶壓載水排放引起的外來物種入侵，病原體傳播導致的環(huán)境、人類健康、財產(chǎn)及資源方面損害。要求每艘船舶應在船上備有并實施壓載水管理計劃。計劃包括以下內(nèi)容：詳述與公約要求的壓載水管理相關的船舶和船員的安全程序；為實施公約所要求的壓載水管理方式所應采取的行動；在海上和向岸上處理沉積物的程序；包括涉及海上排放的壓載水管理與排放水域所屬國當局相協(xié)調(diào)的程序；指定在船上負責確保正確實施該計劃的高級船員；包括公約規(guī)定的船舶報告要求。截至2013年7月31日，有37個國家批準了該公約，約占世界商船總噸位的30.32%，目前已臨近生效條件。[7]我國政府正在積極準備加入該公約。早在2007年9月27日，美國參議院商務、科學和運輸委員會批準通過了《壓載水處理法》法案，并納入《海岸警衛(wèi)隊授權法》予以執(zhí)行。美國壓載水排放標準無疑是全球最嚴格的標準。相對IMO標準，美國的某些指標要比IMO標準高100倍或1000倍，有的指標幾乎接近于零排放；同時其實施時間不受IMO壓載水管理公約是否生效的影響。目前美國已出臺三套壓載水排放標準(USCG標準、加州標準、紐約州標準)。除美國外，智利亦要求所有來自境外的船舶，包括所有來自受霍亂或傳染性疫情影響的區(qū)域的船舶，應在深水區(qū)進行壓載水置換，如果置換不可行，可在壓載艙內(nèi)按每噸壓載水加入100 g次氯酸鈉粉末或14 g次氯酸鈣粉末，充分混合，并將處理后的壓載水保存24 h后方可排放。阿根廷則要求，在世界衛(wèi)生組織(WHO)公布的霍亂高風險區(qū)域加裝壓載水的船舶，應在每噸壓載水中加入50 L氯化物溶液進行消毒。巴西要求自2005年10月15日起，在巴西管轄水域排放壓載水的所有船舶，必須符合該壓載水管理法令。澳大利亞等國家和地區(qū)亦通過單邊立法，要求進入其水域的船舶壓載水必須符合壓載水管理規(guī)定，并實施港口國監(jiān)督檢查。

2011年3月11日，日本東北部海域發(fā)生了9.0級大地震引發(fā)海嘯，導致日本福島第一核電站機組受損和放射性物質(zhì)入海。為保障上海港水域清潔和市民飲用水安全，上海海事局下發(fā)了《關于嚴格控制國際航行船舶壓載水排放審批的緊急通知》。對轄區(qū)內(nèi)上一港為日本的船舶進行嚴密監(jiān)控，一旦有該類船舶進行壓載水排放申請，即嚴格控制、認真評估，執(zhí)法支隊人員及時做好現(xiàn)場監(jiān)控，杜絕發(fā)生船舶私自排放壓載水的行為。但在總體上，我國目前尚未頒布專門的壓載水監(jiān)管立法，已有的法規(guī)散見于《海洋環(huán)境保護法》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》《防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》《船舶污染海洋環(huán)境應急防備和應急處置管理規(guī)定》等法律法規(guī)。另一方面，部海事局僅出臺一部于2012年6月20日發(fā)布的《船舶壓載水管理系統(tǒng)申報暫行規(guī)定》，雖然在一定程度上規(guī)范了船舶壓載水管理系統(tǒng)申報程序，但全方位的港口國監(jiān)督細則尚未出臺，導致各地的海事機構缺乏執(zhí)法上的指導。

5.履行《聯(lián)合國海洋法公約》與《倫敦公約》

按照《聯(lián)合國海洋法公約》《防止傾倒廢棄物及其他物質(zhì)而引起海洋污染的倫敦公約》(以下簡稱《倫敦公約》)等國際公約要求，港口必須設立足夠的船舶廢棄物接收處理設施，石油運輸港口、碼頭應設立油輪壓載污水的接收處理以及應急設施，散裝液體化學品作業(yè)碼頭應設立含化學品污水接收處理以及應急設施等等。[8]近年來，我國相繼出臺一系列法律法規(guī)，如《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》(2000年4月1日實施)、《中華人民共和國大氣污染防治法》(2000年9月1日實施)、《中華人民共和國海域使用管理法》(2002年1月1日實施)、《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》(2003年9月1日實施)、《港口法》(2004年1月1日實施)及《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》(2012年7月1日實施)等，這些法律法規(guī)無論是對港口新建項目、技改項目的要求還是生產(chǎn)過程中的污染防治管理的要求都越來越嚴格。然而，《聯(lián)合國海洋法公約》屬于框架性公約，僅僅作出了關于保護海洋生態(tài)環(huán)境的一般性規(guī)定，而將其中具體規(guī)則的制定權交給其他國際法律文件，所以其指導性意義也可見一斑。1996年通過的《倫敦議定書》是在《倫敦公約》的基礎之上，增加了對于現(xiàn)代化工業(yè)及科技發(fā)展港口的適應性，《倫敦議定書》于2006年5月生效，我國于2006年10月成為其締約國。然而現(xiàn)實狀況是以美國為代表的很多國家都僅僅批準了《倫敦公約》但卻未加入《倫敦議定書》。在《倫敦公約》對于快速變化的海洋環(huán)境及污染狀況難以適應而《倫敦議定書》的廣泛批準通過又前路漫漫時，這兩者也難以發(fā)揮對于建設第四代低碳綠色港口應有的積極作用。雖然我國已經(jīng)成為《聯(lián)合國海洋法公約》《倫敦公約》及《倫敦議定書》的締約國，但由于國際公約大都是框架公約模式，對締約國在某一領域?qū)嵭协h(huán)境保護義務的目標和一般任務都規(guī)定得非?；\統(tǒng)和含糊，并不規(guī)定實現(xiàn)這些目標所需采取的具體的管制措施和時間界限。另外，條約內(nèi)容大部分是關于技術性的規(guī)章、規(guī)則和標準，難以確定其是否構成實在、可執(zhí)行的法律義務，[9]港口國監(jiān)督方面也缺乏相應實施細則與補充規(guī)定。

三、履行低碳海運條約視域下強化港口國監(jiān)督對策

依據(jù)交通運輸部發(fā)布的《“十二五”水運節(jié)能減排總體推進實施方案》工作任務一覽表，我國交通運輸部準備起草的部門規(guī)章、政策和技術標準有《營運船舶節(jié)能減排準入與退出管理辦法》《港口裝備節(jié)能減排準入與退出管理辦法》《補充港口節(jié)能減排指導意見》《港口設備能耗標識及能耗與排放限值標準》《船舶運輸節(jié)能減排指導意見》《內(nèi)河綠色船舶規(guī)范》《新投入營運船舶燃料消耗量及CO2排放限值標準》《在役船舶退出營運市場燃料消耗量及CO2排放限值標準》等。但上述規(guī)范多以船級社或研究院牽頭，未有一部法規(guī)由國家海事局主持制定，不能不視為一種缺失。本文將從履行低碳海運公約的角度，針對國家的立法和執(zhí)法對策分別進行探討。

1.完善履行MARPOL附則VI修正案和EEDI的港口國監(jiān)督

根據(jù)MARPOL73/78公約附則II 2004年修正案第16條港口國監(jiān)督措施的規(guī)定,公約每一締約國政府應指定或授權若干檢查員,檢查員應按照法定程序執(zhí)行監(jiān)管。與傳統(tǒng)的監(jiān)管相比，履行MARPOL附則VI修正案和EEDI的海事監(jiān)管內(nèi)容需要創(chuàng)新，涉及“國際防止空氣污染證書”(IAPP)、“柴油機國際防止空氣污染證書”(EIAPP)等證書檢查，以及相關設備、船舶加裝燃油品質(zhì)、消耗臭氧物質(zhì)、氮氧化物和硫氧化物排放含量等檢查事項的新挑戰(zhàn)。毋庸諱言，執(zhí)法的前提是立法。外國立法的經(jīng)驗值得借鑒。歐盟《低硫法令》早在2005年即由歐洲海事局(EMSA)修正頒布并執(zhí)行。美國亦頒布了更為嚴格的沿海船舶污染氣體排放標準。自2009年7月1日起，所有進入美國加利福尼亞州港口的船舶必須在距加州海岸24 n mile的區(qū)域使用低硫燃油；2012年以后要求所有進出加州港口的船舶使用低硫清潔燃油。筆者支持這種觀點：盡快修訂《國際航行海船法定檢驗技術規(guī)則》第三分冊第5篇“防止船舶造成污染的結(jié)構與設備”、第6章“防止船舶造成空氣污染規(guī)則”和《國內(nèi)航行海船法定檢驗技術規(guī)則》第5篇“防止船舶造成污染的結(jié)構與設備”、第7章“防止船舶造成空氣污染規(guī)定”是十分必要的。[2]筆者認為修訂上述規(guī)則的措施在于吸收MARPOL公約附則VI 2011年修正案第22條的“船舶能效管理計劃”(SEEMP)。鑒于該條規(guī)定每艘船舶應在船上保存一份具體的“船舶能效管理計劃”(SEEMP)，因此在“防止船舶造成空氣污染規(guī)則”或“防止船舶造成空氣污染規(guī)定”在“證書的簽發(fā)或簽署”中應當規(guī)定設定專門的檢查員檢查這份計劃。此外，針對“證書格式”條款，應當擴展國際船舶能效證書范圍，除了“國際防止空氣污染證書”(IAPP)檢查事項之外，還應補充“柴油機國際防止空氣污染證書”(EIAPP)等證書和文書的檢查。至于“船舶排放和控制要求”方面，應當明確檢查《消耗臭氧物質(zhì)記錄簿》等事項。交通運輸部海事局于2010年7月2日印發(fā)了《關于實施〈73/78防污公約〉附則VI修正案的通知》(附件1)，規(guī)定國家海事局統(tǒng)一印制《消耗臭氧物質(zhì)記錄簿》，為履約奠定了基礎。

2.完善履行AFS公約的港口國監(jiān)督

礙于《關于實施〈控制船舶有害防污底系統(tǒng)國際公約〉的通知》的法律效力不足，筆者建議將其提升為部門規(guī)章，制定《實施〈控制船舶有害防污底系統(tǒng)國際公約〉管理辦法》，授權中國船級社負責簽發(fā)證書，國家海事部門則在船舶出入境時負責檢驗國際防污底系統(tǒng)證書、防污底系統(tǒng)記錄和記錄的簽署。為了解決海事監(jiān)管限于證書和文書方面的檢查問題，管理辦法應當授權海事部門檢查轄區(qū)內(nèi)相關修造船廠、拆船廠設置有機錫化合物防污漆的廢棄物接收設施，保障廢棄物得以安全和對環(huán)境無害的方式收集、操作、處理和處置。針對到港的中、外籍國際航行船舶進行的監(jiān)督檢查，除證書之外，還應加強抽樣檢查，對船舶防污底系統(tǒng)進行不影響其完整性、結(jié)構或功能的簡單取樣。如發(fā)現(xiàn)船舶證書無效或不在船，或不符合AFS公約，海事部門有權針對船舶采取滯留措施。

3.完善履行香港公約的港口國監(jiān)督

毋庸置疑，履行香港公約仍需多個部門的分工協(xié)作。由中國拆船協(xié)會制定、國家發(fā)改委批準發(fā)布的《綠色拆船通用規(guī)范》已于2005年6月1日正式實施，它是第一部比較系統(tǒng)，有關安全、環(huán)保和職業(yè)健康的規(guī)范。之后商務部、發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、財政部、環(huán)境保護部、交通運輸部、農(nóng)業(yè)部、海關總署于2009年12月30日聯(lián)合發(fā)布了《關于規(guī)范發(fā)展拆船業(yè)的若干意見》，該規(guī)范在指導思想和發(fā)展目標、嚴格行業(yè)準入、提高環(huán)保水平、完善強制報廢制度、實行定點拆解、加強進口管理、監(jiān)控廢船流向等方面提供了若干建議；但前者僅是行業(yè)組織規(guī)范，后者作為政策，均不具有法律效力。為了全面履行香港公約，最有效的措施是全面修改《防止拆船污染環(huán)境管理條例》，建立健全拆船行業(yè)準入標準和退出機制，將拆解技能、安全環(huán)保投入、場地設施要求和科學化管理等作為準入的重點審查內(nèi)容。此外各級環(huán)保部門嚴格審核船舶拆解企業(yè)的選址、環(huán)保設施、污染治理能力，嚴格環(huán)境風險評估；海事、漁業(yè)等部門加強簡易船塢拆解、沖灘拆解的處罰力度，并重點監(jiān)管非法拆解或被取締、污染嚴重的拆船廠。

4.完善履行BWM公約的港口國監(jiān)督

未雨綢繆，從立法上明確國家海事局與國家海洋局、邊防、檢驗檢疫等部門以及船級社等部門的配合與合作，對于積極備戰(zhàn)履行BWM公約，加強分工負責，各有側(cè)重，嚴厲打擊國際航行船舶私自排放壓載水的違法行為具有特別重要的意義。為此建議國務院出臺一部行政法規(guī)，暫命名為《國際船舶壓載水排放管理辦法》。首先，對來自或掛港過霍亂疫區(qū)的入境船舶，邊防、檢驗檢疫等部門登輪檢疫查驗時嚴格審查航海日志、航海健康申報書、壓載水申報表等；其次，各地海事機構從計劃制訂、船員培訓、離港前的預防措施、操作和程序控制、檢查改進等方面進行監(jiān)管，尤其規(guī)范排放壓載水審批和監(jiān)管，按照《船舶壓載水管理系統(tǒng)申報暫行規(guī)定》嚴格壓載水排放申報審批；重點監(jiān)管現(xiàn)場核查壓載水實際排放情況是否與申報信息相符合，并查看壓載水排放檢驗檢疫證明等資料；最后，也是最重要的建議是，管理辦法應當明確處罰依據(jù)，一旦發(fā)現(xiàn)私自排放壓載水等違法行為，應給予適當?shù)男姓幜P。

5.完善履行海洋法公約及倫敦公約的港口國監(jiān)督

海洋法公約已經(jīng)成為我國涉海涉港立法和執(zhí)法必須依據(jù)的國際法，然而為了有效發(fā)揮海事監(jiān)管作為港口國主要的監(jiān)督力量，解決有關保稅港區(qū)等一系列急切的現(xiàn)實新問題，就必須對現(xiàn)行的有關海事法律進行系統(tǒng)性的修訂，建設對于保稅港區(qū)的海事監(jiān)管的立體化管理，加強監(jiān)管力度。當前最主要的就是要盡快完善類似《海關保稅港區(qū)管理暫行辦法》《防止船舶污染海域管理條例》等一些不合時宜的法律法規(guī)。充分利用中國船舶報告系統(tǒng)、VTS系統(tǒng)、CCTV監(jiān)視系統(tǒng)等現(xiàn)有資源，在我國沿海實行立體化的海事管理，各建設有VTS的沿海港口要實現(xiàn)港口間VTS的聯(lián)網(wǎng)，并最終建成我國的“海上信息高速公路”；在岸上實施對航行中船舶的動態(tài)監(jiān)控，實現(xiàn)港口間海事管理信息資源共享；沿海水上安全和防污染，以港界為線，港界水域內(nèi)的安全由該港海事機構承擔[10]，特別是在保護港區(qū)海洋環(huán)境與履行公約職責方面進行結(jié)合，全面履行海事管理和口岸監(jiān)管職責。

四、結(jié) 語

覆巢之下，焉有完卵？在低碳經(jīng)濟時代的背景下，已躋身于世界第二大經(jīng)濟體的中國負有不可推卸的海運溫室氣體減排及建設低碳綠色港口的義務。而對于履行低碳海運條約面臨的最大羈絆——立法缺失，只要開拓綠色航運、終結(jié)高碳經(jīng)濟的立法理念，不僅可以充分調(diào)動國家海事部門作為港口國監(jiān)督主管機關的事后救濟功能，而且作為始終高懸的“達摩克利斯之劍”，可以全面提升其前瞻性功能和預防性執(zhí)法功能。

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