同春芬,楊 麗

(中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院,山東 青島 266100)

斯科特在《農(nóng)民的道義經(jīng)濟學(xué)》中指出：“如果說對最低限度保障的需要是農(nóng)民生活中的一個強大動因，那么，人們在滿足這種需要的農(nóng)民社區(qū)里就能發(fā)現(xiàn)制度化的模式。事實上，在‘安全第一’的生存?zhèn)惱碛辛松鐣磉_方式的村子內(nèi)部，在塑造人的日常行為的社會控制和互惠的模式里，這一動因是頭等重要的?！盵1]以互惠原則為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活中的非正式社會保障成為化解農(nóng)民陷入經(jīng)濟危機的重要手段，起到了“減震器”的作用，在保障農(nóng)民基本生存權(quán)利的同時，也使得風(fēng)險共擔(dān)的社會保障原則落到實處，這就是斯科特所說的援助機制。長期以來，農(nóng)民自身及農(nóng)民之間經(jīng)過長期的互動逐漸形成了一些“防范措施”和“減震器”，也就是非正式的保障制度，以調(diào)整各類風(fēng)險在農(nóng)民自身和村莊內(nèi)部的分攤比例。海上突發(fā)事故多會危及船員的人身安全，生存安全涉及人最基本的最低限度的生存?zhèn)惱硇枨?，作為農(nóng)民中不可忽視的主體之一的漁民，斯科特的基于“安全第一”和“回避風(fēng)險”的非正式制度保障體系同樣適應(yīng)于高風(fēng)險威脅下的海洋漁民。一般而言，結(jié)伴出行及周邊共同勞作的船只大多是彼此熟識的同鄉(xiāng)人，雙方基于鄉(xiāng)鄰情結(jié)和互助互惠的原則形成了穩(wěn)定的風(fēng)險分攤網(wǎng)絡(luò)。而群眾性自救互救是指在事故船只周邊進行編組生產(chǎn)的船只及其他過往船只自愿或接受海上搜救中心統(tǒng)一調(diào)配的(以自愿為主)、基于人道主義精神和互惠原則、不以贏利為目的、對事故船只進行救助的一種救助形式。它以“安全第一”的人命救助為核心，是在漁民群體內(nèi)部長期形成的一種較為穩(wěn)定的互惠模式，因此屬于典型的非正式制度保障模式。這一模式對于保障海洋漁業(yè)安全生產(chǎn)具有重要作用，不但是目前階段漁業(yè)安全生產(chǎn)事故救助的重要手段，也將在未來安全事故救助中占有不可或缺的一席之地。

一、近海捕撈漁船群眾性自救互救的歷史及現(xiàn)狀

鄰里互助是我國長期所形成的歷史傳統(tǒng)，自漁業(yè)產(chǎn)生之日起，在鄉(xiāng)鄰情節(jié)的影響下，基于人道主義和互惠原則的自救互救便隨之產(chǎn)生，因此自救互救在我國具有悠久的歷史。長期以來，這種非正式的保障形式在海上突發(fā)事故發(fā)生時發(fā)揮著人命搶險的關(guān)鍵性作用。歷史發(fā)展到現(xiàn)在，自救互救依舊在我國漁業(yè)安全生產(chǎn)事故救助中占據(jù)重要地位。從我國現(xiàn)階段海上救助實施情況來看，海上救助力量供給總體不足、政府主導(dǎo)的專業(yè)救助力量救援能力有限，都在一定程度上限制了救助水平的提升，而群眾性自救互救在近海海域就近救助的顯著性成效有效地彌補了這一不足。

我國海岸線長達1.8萬km，沿海水域遼闊，海上作業(yè)環(huán)境的惡劣、各類風(fēng)險的不確定性使海上事故屢屢發(fā)生，政府管理體制和手段落后、專業(yè)救助力量和管理力量不足加劇了海上事故救助的困難程度。海上突發(fā)事故的發(fā)生具有明顯的突發(fā)性，我國專業(yè)救助力量多集中于特定的待命點，離事故發(fā)生地有一定的距離，多數(shù)情況下難以在“最佳救助時間”內(nèi)抵達救助現(xiàn)場，對于時間就是生命的海上救助而言，這無疑成為影響救助實效的關(guān)鍵性原因之一。而距事故險情發(fā)生地較近的同一編組的漁船和其他社會漁船，由于多數(shù)馬力較小、行動方便且就近出動快，往往能夠在專業(yè)救助力量到達之前對遭遇風(fēng)險威脅的漁民及船只進行第一時間的緊急救助，對于提高海上突發(fā)事故人命救助的效率和成功率意義重大。[2]2012年，全國各級海上搜救中心、海事系統(tǒng)組織協(xié)調(diào)參與海(水)上搜救的船舶達7316艘次，其中社會力量參與險情救助的船舶達4754艘次，占搜救船舶總數(shù)的64.98%。[3]這讓投資巨額資金建設(shè)專業(yè)救援隊伍的政府必須承認一個事實：社會救助力量在海難生還人員的救助中占據(jù)半壁江山，已然成為專業(yè)救助力量的重要補充。

與此同時，我國目前海上救助資源是按照事故發(fā)生的頻率和救助需求量，在適當(dāng)?shù)暮Ｉ峡臻g間隔進行有效配置的。[4]然而，這一部署在保證絕大多數(shù)救助需求得到及時有效滿足的同時，救助需求本身的不確定性和救助資源的稀缺性不可避免地導(dǎo)致了這樣一個問題：在海上救助力量和資源配備供給薄弱地區(qū)的救助力度偏弱，難以滿足其應(yīng)急救助需求。也就是說，海上突發(fā)事故救助時間的有限性和救助需求的“擁擠性”導(dǎo)致了“救助力量的失效性”[5]，因此，一旦保障水平嚴重不足的海難低發(fā)地區(qū)發(fā)生突發(fā)事故，救助力量和資源調(diào)配的難度較大，救助得不到及時開展，其后果將不堪設(shè)想。此時，編組生產(chǎn)及過往漁船間的自救互救成為救助資源薄弱區(qū)域在第一時間救助工作開展的核心力量，對降低事故損失、彌補專業(yè)救助隊伍的“缺位”或“不足”等情況，提高海上救助的及時性和有效性意義非凡。因此，作為海上搜救力量重要組成部分的群眾性自救互救，在事故發(fā)生第一時間的人命及財產(chǎn)救助被公認為是最及時、最經(jīng)濟也是最有效的。這種自救互救的救助方式充分發(fā)揮了社會力量在海洋漁業(yè)突發(fā)事故救助中的作用，形成了一種極為有效的全社會共同支持、參與的海上救助新格局。

雖然漁船間的自救互救在海上救助中發(fā)揮著重要作用，但由于自身能力和外部支持力度不足等多方面的原因，群眾性自救互救仍存在很大缺陷，影響著自救互救工作的深入開展。主要表現(xiàn)為：

1.與專業(yè)救助力量相比，群眾性自救互救的救助力量能力不足

群眾性自救互救盡管具有縮短救助時間的優(yōu)勢，但是與裝備精良、人員精干、技術(shù)精湛的海上專業(yè)救助力量相比，編組和過往船舶等力量的救助能力有限，普遍存在船型小、航速慢、抗風(fēng)等級低等問題，難以勝任惡劣海況下的救助任務(wù)，與專業(yè)救助力量存在很大差距。

此外，同一編組的漁船和過路船舶大都承擔(dān)著生產(chǎn)任務(wù)，缺乏可用的救助裝備，因而很難發(fā)揮救助效果。由于他們主要考慮的是生產(chǎn)作業(yè)，很少涉及漁船間海上救助，現(xiàn)場救助經(jīng)驗極其匱乏，大多數(shù)漁船及其船員基本上沒有經(jīng)過要求較高的專業(yè)救助知識和技能培訓(xùn)，對自身安全的防護措施也存在不足，尤其是專業(yè)設(shè)備的使用，相關(guān)的醫(yī)療救助知識，大風(fēng)浪海況下的操船、拖帶等都不能滿足實際救助的需要，大大影響了搜救效能。在歐美一些發(fā)達國家，對志愿者都有專門的系統(tǒng)的培訓(xùn)，志愿者們只有完成了相應(yīng)的培訓(xùn)內(nèi)容才可以參加志愿活動，但是我國的志愿者隊伍卻沒有做到這一點。[6]16加上某些地方政府對自救互救的重視不足，在訓(xùn)練場地和經(jīng)費投入的匱乏，使得漁船無法開展系統(tǒng)化的必要日常訓(xùn)練和應(yīng)急演練，致使一些群眾性自救互救工作得不到很好的落實，自救互救的作用得不到充分發(fā)揮。

2.相關(guān)部門思想認識不夠到位，漁業(yè)生產(chǎn)組織體系較為松散

我國自1996年實行漁船股份制改革以后，集體制下的海洋編組生產(chǎn)制度不斷弱化，以村(組)為單位的海上編組變得分散，導(dǎo)致海洋捕撈生產(chǎn)組織化程度降低。由于對群眾性自救互救在保障海洋漁業(yè)生產(chǎn)生活安全和完善多元化救助體系的重要作用認識模糊，許多漁區(qū)基層干部和生產(chǎn)單位及個人對編組生產(chǎn)、結(jié)伴航行的制度置若罔聞。[7]加之在分散經(jīng)營過程中，出于各種理性自利的考慮，船與船之間互不通報確切生產(chǎn)位置的情況時有存在。

2012年10月28日，青島膠南市瑯琊鎮(zhèn)某漁村的船主肖某單獨外出進行捕撈作業(yè)，不料燃油機發(fā)生故障，由于其作業(yè)區(qū)域偏離其他船只的作業(yè)海區(qū)，附近一直沒有船只經(jīng)過，而恰逢當(dāng)天臺風(fēng)降臨，風(fēng)急浪高，肖某聯(lián)系多人將其拖回海岸皆被以各種理由拒絕，最終在風(fēng)浪平息后的一天被一同村船只拖救回岸，經(jīng)歷了一天一夜的生死考驗，險些釀成大禍。案例中的肖某生性孤僻，不愿與人合作，在同村人中的口碑頗差。他曾多次單獨作業(yè)，其中一個原因是他掌握了某漁業(yè)資源較為豐富的海區(qū)的經(jīng)緯度，但為了實現(xiàn)對該海區(qū)魚類的“獨占”，防止大量漁船涌入該地區(qū)而分攤其經(jīng)濟效益，肖某一直不愿將掌握的信息告知他人，這種嚴重的自利性使其自食惡果。海上編組生產(chǎn)的弱性制度要求和船主的自利性使船舶之間捕撈作業(yè)的區(qū)域較之先前更加分散，彼此間間隔變大，加上前期溝通不暢，以至于在事故發(fā)生時救助難以在第一時間迅速到達，而海上突發(fā)事故的人命救助對時間的要求很高，有時哪怕是短短幾分鐘都有可能產(chǎn)生難以想象的后果，這種相關(guān)部門不加干預(yù)的低組織化生產(chǎn)模式(未將漁船進行規(guī)范化編組)在一定程度上加劇了群眾性自救互救的難度。

3.缺乏海上搜救資金，補償激勵機制不健全，群眾性自救互救的積極性受挫

基于互惠原則的個人參加救助行動存在一系列風(fēng)險，除自身面臨著一定安全風(fēng)險，又會因耽誤生產(chǎn)造成經(jīng)濟上的損失以及在救助過程中產(chǎn)生燃油損耗和對船體等物資的消耗。然而，我國現(xiàn)階段海洋漁業(yè)救助保障體系的不完善使得參與救援行動的社會船只得不到適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟補償、精神獎勵及安全保障，我國對群眾性的自救互救缺乏相應(yīng)的補償激勵機制和政策支持，雖然每年中國海上搜救中心和部分省級海上搜救中心會根據(jù)《海(水)上搜救獎勵專項資金管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)對積極參與海上搜救行動并取得顯著成績的船舶進行適當(dāng)?shù)馁Y金獎勵，但資金使用范圍十分有限，獎勵金額不大，參與特大事故搜救的獎勵標準通常最高不超過4萬元/次[8]，與救助力量的付出額相差甚遠，補助力度從整體上來說還是遠遠不足。與此同時，參加海上救助的搜救力量需自行向海上搜救中心申請有限的獎勵資金，由于對海上救助的政策文件不熟悉，缺乏維權(quán)意識，很多參與救援行動的群眾性社會力量根本不知道搜救獎勵專項資金的存在，其申請更是無從談起，使得諸多社會力量白白蒙受經(jīng)濟損失而無法獲得恰當(dāng)?shù)难a償，在一定程度上打擊著救助參與者互救的主動性和積極性。此外，目前階段的《辦法》并非僅針對于社會力量，其受益主體包括社會力量、專業(yè)力量和政府、軍隊力量，《辦法》內(nèi)容籠統(tǒng)，主體不明確，缺乏對社會力量的專項內(nèi)容規(guī)定，且尚無專項的資金來源，這已成為群眾性自救互救縱向發(fā)展的障礙性因素。義務(wù)性的救助行為須有一定的活動經(jīng)費作保障，如果得不到任何補償，海上人命救助將成為參與救助的群眾性自救互救等非正式社會力量的嚴重負擔(dān)，其效能得不到充分發(fā)揮，使搜救中心協(xié)調(diào)這部分社會力量參與搜救行動的工作更為困難，從而延誤了搜救時機，造成了更大的損失。

4.缺乏專項的海上救助立法，救助船舶自身權(quán)益法律保障不足

我國迄今尚未制定一部專門制約海上船舶或?qū)I(yè)、民間救助力量參加海上搜救的專門性的法律法規(guī)。[9]一方面，救助者在救助過程中自身的安全和經(jīng)濟得不到有效保障；另一方面，有關(guān)搜救各單位及不同救助力量之間在海上搜救方面的職責(zé)和義務(wù)劃分不明確,導(dǎo)致彼此相互扯皮推諉、搪塞敷衍、消極應(yīng)對等現(xiàn)象在海上搜救工作中頻頻出現(xiàn)。而相關(guān)政策法規(guī)的缺乏也使群眾性社會力量的消極救助行為無法得到有效的制約，某些理性的船只因救助“不作為”并不會受到法律的制裁，因此會將自身的利益擺在首位，置處于危難中的遇險人員而不顧，嚴重影響了救助的及時有效性。

二、進一步規(guī)范群眾性自救互救的必要性

“十八大”報告“大力推進生態(tài)文明建設(shè)”部分明確指出：提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟，保護海洋生態(tài)環(huán)境，堅決維護國家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強國。不難看出，“海洋強國”的戰(zhàn)略目標已成為國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，海洋上升到一個新的戰(zhàn)略高度。建設(shè)海洋強國必然要求重視海洋安全生產(chǎn)，維護海上安全，建構(gòu)與時俱進的海上安全戰(zhàn)略。非正式的群眾性自救互救雖存在一定缺陷，但其作用不容小覷，因此，必須對這一保障模式予以進一步規(guī)范，其必要性主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.完善了中國海上救助的多元供給模式

海上救助是在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的以救助海上遇險人員為主要目的的公共服務(wù)[10]，它不以經(jīng)濟利益為導(dǎo)向，側(cè)重于社會效益，屬于消防救災(zāi)的子范疇，是一種“公共偏好的私人品”，是典型的準公共物品。作為準公共物品的海上事故救助介于純公共物品與私人物品之間，既具有公共性，又具有私有性，但在性質(zhì)上更接近私人物品。這就決定了它不必像純公共物品那樣完全由政府提供，而是可以借助市場和社會的力量，在政府專業(yè)救助力量有效供給的同時，充分發(fā)揮市場和社會的功能，打破政府壟斷，實現(xiàn)救助供給的高效化。而海上事故救助工作強度和難度大等性質(zhì)又決定了大量的搜救任務(wù)必須依靠專業(yè)救助力量和非專業(yè)救助力量共同完成。我國搜救實踐也證明了這一點，社會救助船舶尤其是漁船之間的自救互救，在海上搜救工作中發(fā)揮了巨大的作用，有效地節(jié)約了救助時間和資源，救助效率得到很大提升，推動其進一步發(fā)展是十分有必要的。群眾性自救互救目前作為非專業(yè)的社會參與力量，成為多元供給模式中基礎(chǔ)性一“元”，是我國海上搜救體系不可或缺的重要組成部分，而規(guī)范化的群眾性自救互救可以行之有效地提升目前多元供給模式的功能，達到救助效果的最優(yōu)化。

2.彌補政府專業(yè)救助力量的不足，減輕政府救助壓力和負擔(dān)

我國目前實行的是政府領(lǐng)導(dǎo)下的多元化搜救模式，但是非專業(yè)力量一直未得到充分發(fā)揮，過分依賴于政府組建的專業(yè)救助隊伍。然而，現(xiàn)階段海上救助總體供給不足，救助供需矛盾突出，政府所能提供的海上搜救服務(wù)已不能滿足社會的廣大需求，專業(yè)救助力量不足的情況越來越凸顯。當(dāng)前我國相關(guān)部門受救助資源的有限性以及救助力量和資源空間分布上的制約，在一些海上事故發(fā)生時很難及時到達相應(yīng)地點開展搜救工作，救助的不及時使得損失擴大甚至造成人員的傷亡。與此同時，海上專業(yè)救助力量轄區(qū)區(qū)域廣，搜救力量配置相對不足，無法保證救援覆蓋轄區(qū)的每一片海域，而災(zāi)害發(fā)生的不確定性使得救助需求也有很明顯的不確定性，為保證險情能得到及時有效的應(yīng)對，提高救助成功率，減少人員和財產(chǎn)損失，必須充分利用轄區(qū)內(nèi)的群眾性力量，發(fā)揮協(xié)同作業(yè)及周邊過往船只的優(yōu)勢，因此，大力發(fā)展群眾性自救互救成為擴展海上救助力量的一種重要選擇?？偠灾?guī)范化的群眾性自救互救不但能夠有效彌補專業(yè)救助力量在時間和空間上的薄弱環(huán)節(jié)，而且可以發(fā)揮就近及機動靈活等優(yōu)勢，減少救助航行的過程費用，對于等級較小的事故完全能夠達到預(yù)想的救助效果，減少專業(yè)救助力量出動次數(shù)，這樣就可以有效節(jié)省國家海上救助資源，減輕政府的財政負擔(dān)。因此，鼓勵和發(fā)展這一非正式的海上救助力量，是中國海上救助體系建設(shè)的發(fā)展方向。

3.救助更為及時有效，漁民的人命及財產(chǎn)安全得到了保障

當(dāng)前漁業(yè)生產(chǎn)過程中漁船沉沒、船員傷亡等事故頻繁發(fā)生，嚴重危害了漁民的生命財產(chǎn)安全，事故災(zāi)害發(fā)生時遠離陸地的漁民變得孤立無援。一場較大的突發(fā)事故就可能使船東傾家蕩產(chǎn)，漁民因災(zāi)返貧的現(xiàn)象已經(jīng)成為阻礙漁民增收的一個重要原因。[11]海上事故發(fā)生時救援的時效性直接關(guān)系了救援的成功率，能否快速有效地對事故船只展開救援是決定生命財產(chǎn)損失大小的關(guān)鍵因素，可謂“時間就是生命，速度就是希望”。此時，出于人道主義和互惠考慮的編組生產(chǎn)及附近生產(chǎn)漁船對事故漁船進行的第一時間救助顯得彌足珍貴。具備一定救助專業(yè)知識的規(guī)范化自救互救能夠保證救助有序進行，縮短救助時間，進而提高搶險救助水平和成功率，將漁民的生命和財產(chǎn)損失降到最低。

4.化解社會風(fēng)險，保證海洋漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展

海洋漁業(yè)是一個高投入、高風(fēng)險的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，極易受到各種不確定因素的影響，且時常會造成人員和財產(chǎn)等方面的重大損失，形成不可挽回的局面。我國海洋捕撈漁民面臨諸多社會風(fēng)險，各種突發(fā)事故層出不窮，其進一步發(fā)展受到重重阻礙。加強群眾性自救互救的規(guī)范性建設(shè)，為海洋捕撈漁民應(yīng)對突發(fā)事故等社會風(fēng)險提供了一種可選的路徑，對于完善海上搜救體系、避免和減少人員傷亡和各類損失、最大限度地發(fā)揮效益具有重大作用。與此同時，建設(shè)規(guī)范化的自救互救也有利于提高漁業(yè)的抗風(fēng)險能力，是保障漁村穩(wěn)定發(fā)展的重要條件，對于維護漁村和諧穩(wěn)定、提高漁民的生活質(zhì)量和生活水平、構(gòu)建和諧漁村具有重要意義。在海洋強國建設(shè)的重要戰(zhàn)略影響下，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，節(jié)約集約、合理配置海域資源、充分發(fā)揮以政府為主導(dǎo)的前提下社會救助力量的優(yōu)勢，能夠為提高海上權(quán)益的保護能力提供重要保障。因此，這種自發(fā)性的非正式保障模式對于保險“空白地帶”的海洋漁業(yè)來說具有積極的意義,作為社會主義保險保障工作的一種有益的補充,在一定程度上發(fā)揮了重要作用，對于整個產(chǎn)業(yè)乃至國家經(jīng)濟的發(fā)展都產(chǎn)生了積極推動作用。

三、提高群眾性自救互救能力的建議

群眾性自救互救效果顯著，但其局限性也不容忽視，為使救助效果達到最優(yōu)化，迫切需要政府建立健全正式的保障制度為其提供有力的支持，主要以規(guī)范化組織的建立、資金投入和政策傾斜、宣傳教育等形式予以保障。

1.建立漁業(yè)安全自救互救的群眾性組織

海上安全事故的發(fā)生具有不可預(yù)見性，時間緊，距離遠，實施救助困難較多。建立自救互救組織，充分發(fā)揮群眾互救作用，可以最大限度地化解風(fēng)險。當(dāng)前我國海上搜救能力還相對薄弱，海上遇險最好的救助辦法是借助協(xié)同作業(yè)及附近船只及救援力量就近救助。應(yīng)充分發(fā)揮基層政府的作用，繼續(xù)完善漁業(yè)船舶編組生產(chǎn)、同進同出、相互救助的安全生產(chǎn)組織，實施漁船結(jié)伙出海生產(chǎn)，建立相互救助、通信暢通的自救互救組織網(wǎng)絡(luò)。因此，基層水產(chǎn)行政部門在尊重漁船個人意愿的基礎(chǔ)上，應(yīng)按照有利于安全生產(chǎn)和保證生產(chǎn)效率的原則，充分調(diào)查掌握漁船基本信息，根據(jù)不同漁船的種類、大小、捕魚習(xí)慣等，幫助和引導(dǎo)漁船做好搭伙生產(chǎn)和安全互助工作，保證每次出海至少有兩艘漁船結(jié)伴出行，保持信息通信正常，保證生產(chǎn)安全。[12]引導(dǎo)漁民形成自救互救意識，提高自救互救技能，充分發(fā)揮群眾性救助的作用，提高海上搜救應(yīng)急救助工作的社會化程度。

針對海上險情發(fā)生特點，通過為參與海上救助行動的社會船舶適當(dāng)配備必要的搜救設(shè)備、船舶通信、船舶定位等設(shè)備，提升其單船救助能力。與此同時，要使群眾性力量充分發(fā)揮自救和他救的精神，就必須對其進行相應(yīng)的專業(yè)培訓(xùn)，否則他們在突發(fā)事件面前可能會無計可施，這樣不僅發(fā)揮不了應(yīng)有的作用，還會阻礙各項搜救工作的開展。因此，可以依托商船或漁船等現(xiàn)有的培訓(xùn)教育機構(gòu)，聘請具有豐富海上救助技能和經(jīng)驗的專家和船長對群眾性救助力量進行船舶之間互救等專業(yè)救助知識和技能的培訓(xùn)，講授更為詳盡的海上搜救知識、各種險情的救助注意事項，特別是在大風(fēng)浪中救助時如何操縱船舶、提高自救互救船舶在遭遇險情時的應(yīng)急能力以及與周圍船舶的協(xié)同配合能力。[13]此外，還要定期組織漁民開展綜合性或?qū)ｎ}性的突發(fā)事故應(yīng)急救助演練，在實踐中不斷提高漁民的搶險救助水平和自救互救能力，通過多方演練，增進各搜救力量及船舶之間的配合，確保海上險情發(fā)生時群眾性自救互救的作用得到充分發(fā)揮，盡可能地降低漁民在遭遇突發(fā)事故時的生命及財產(chǎn)損失。

2.創(chuàng)新群眾性自救互救安全救助機制

(1)完善海上救助資金支持保障機制和激勵機制。群眾性自救互救是一種典型的志愿者服務(wù)，國內(nèi)外志愿者建設(shè)的經(jīng)驗表明，志愿者服務(wù)要想長期有效穩(wěn)定地開展離不開資金保障。當(dāng)前，資金缺乏是制約我國群眾性自救互救發(fā)展的一個重要障礙，為了維護海上救助工作的順利開展，必須盡快建立海上搜救專項基金，以彌補自救互救過程中所產(chǎn)生的救助費用和群眾性海上救助力量建設(shè)所需費用這兩項資金的不足。同時，還必須建立一套行之有效的補償和獎勵機制，積極鼓勵社會救助力量投身海上搜救事業(yè)。海上救助作為一種準公共產(chǎn)品，政府必須為這項服務(wù)的成本買單，因此，政府必須著手建立“海上救助志愿者基金”，借助政府自上而下的層級結(jié)構(gòu)，分層級對基金進行籌備和管理。然而，政府的力量畢竟是有限的，準公共產(chǎn)品的提供離不開市場和社會力量的參與，在利用政府財政資金支持的前提下還要積極拓寬基金來源渠道，努力建立起“財政撥款+基金資助+社會贊助”資金籌措機制[6]30，其資金用于對海上救助中群眾性力量的費用開支進行補償和獎勵。在此基礎(chǔ)上建立長效補助機制，為長期參與海上救助的個人購置人身保險等，為他們提供必要的物質(zhì)保障和安全保障，調(diào)動社會成員參與海上搜救的積極性和創(chuàng)造性，促進海上搜救工作的可持續(xù)發(fā)展，提高海上人命救助的成功率。

(2)完善國家立法設(shè)計以保障海上救助。美國、英國等先進國家制定了完善的法律法規(guī)以保證搜救志愿者參與救助活動的各項福利，確保搜救志愿者具有積極工作的態(tài)度。我國群眾性力量的保障需以法律為依托，由于專項法律法規(guī)尚未制定，因此建議在制定海上搜救的相關(guān)法律法規(guī)時增設(shè)“突發(fā)事件與志愿者服務(wù)”等專門性章程，明確規(guī)定群眾性力量在參與海上突發(fā)事件救助時的權(quán)益和義務(wù)，并對群眾性力量參與的時間方式及組織形式等進行具體的規(guī)定，使其在參與海上突發(fā)事件救助時有章可循、有法可依，保證自己在參與救助中的合法權(quán)益。[14]根據(jù)當(dāng)前已有經(jīng)驗，救助發(fā)生后很容易產(chǎn)生民事糾紛，救助行為發(fā)生后較容易產(chǎn)生參與救助工作造成損失補償問題等爭端，因此，應(yīng)建立相應(yīng)的爭端解決機制，并完善相關(guān)的社會保障體系，避免因爭端糾紛而造成二次損失。通過具有強制效力的法律法規(guī)對群眾性救助力量的相關(guān)權(quán)益予以保障的同時，進一步明確各參與主體的救助職責(zé)，對其消極救助行為進行有效的規(guī)范，不斷優(yōu)化救助效果與水平。

3.倡導(dǎo)和弘揚群眾性自救互救的良好風(fēng)尚

積極開展海難搶險救助是“以團結(jié)互助為榮”的基本要求。一是加強社會導(dǎo)向和宣傳，給予群眾性救助力量精神激勵。為此，必須充分發(fā)揮現(xiàn)代媒體及信息導(dǎo)向的作用，借助報刊廣播以及漁村內(nèi)部的信息簡報等廣播媒體廣泛宣傳，強調(diào)社會力量在海上救援中發(fā)揮的重要作用，增強自救互救意識，提高公眾參與自救互救的積極性。同時，通過宣傳教育增強群眾志愿性工作的認識，提高群眾對自救互救志愿服務(wù)的認同。教育廣大漁民發(fā)揚人道主義精神，使同舟共濟的思想深入到每一個船員心中，促使其積極參加搶險救助工作，不斷增強漁船之間的互救意識。二是樹立先進典型。要利用各種宣傳媒體，大力宣傳救死扶傷、見義勇為的先進事跡和好人好事，如“平安水鬼”郭文標。對落實編組好、搶險救災(zāi)事跡突出的單位要給予獎勵，鼓勵更多的漁船和漁民參與海難救助。

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