秦成遜等

摘 要：我國生態(tài)文明建設(shè)需要完善相關(guān)制度，以實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性。近年來，學(xué)者們對我國生態(tài)文明制度建設(shè)的理論基礎(chǔ)、現(xiàn)實必要性和框架結(jié)構(gòu)進行了分析；對我國生態(tài)文明制度建設(shè)的構(gòu)建路徑進行了探索，重點涉及綠色發(fā)展制度、生態(tài)補償制度、環(huán)境保護制度、責(zé)任追究和監(jiān)管制度、公眾參與制度和生態(tài)文明教育制度等研究領(lǐng)域。從生態(tài)文明體系構(gòu)建的系統(tǒng)性和完整性出發(fā)，我國生態(tài)文明制度建設(shè)尚需從制度建設(shè)的系統(tǒng)性和整體性、全局性和區(qū)域特殊性以及制度約束力和執(zhí)法獨立性方面進一步加強和完善。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；制度建設(shè)；綠色發(fā)展；生態(tài)補償；環(huán)境正義

中圖分類號：X2 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1671-1254（2014）01-0030-05

生態(tài)文明制度建設(shè)是重大現(xiàn)實問題，也是學(xué)界的熱門話題。近年來，我國學(xué)術(shù)界對什么是生態(tài)文明制度、建設(shè)什么樣的生態(tài)文明制度和怎樣建設(shè)生態(tài)文明制度等進行了較多探討，提出了許多富有見地的看法。本文擬對相關(guān)理論觀點作一簡要概述，以期促進對我國生態(tài)文明制度建設(shè)認(rèn)識的不斷深化，推進我國生態(tài)文明制度建設(shè)。

一、生態(tài)文明制度建設(shè)的內(nèi)涵分析

（一）制度與生態(tài)文明制度

美國新制度經(jīng)濟學(xué)派代表人物之一道格拉斯.C.諾斯認(rèn)為：“制度是一個社會的游戲規(guī)則。更規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約?！盵1]他將制度分為三種類型，即正式規(guī)則、非正式規(guī)則和這些規(guī)則的執(zhí)行機制，涉及責(zé)任規(guī)則、懲罰規(guī)則、度量衡規(guī)則以及價值信念、倫理規(guī)范、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)慣和意識形態(tài)等。

我國學(xué)者沈滿洪認(rèn)為，生態(tài)文明制度就是關(guān)于推進生態(tài)文明建設(shè)的行為規(guī)則，是關(guān)于推進生態(tài)文化建設(shè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)消費行為、生態(tài)環(huán)境保護、生態(tài)資源開發(fā)、生態(tài)科技創(chuàng)新等一系列制度的總稱。他把生態(tài)文明制度分為以下幾個層次：正式制度（環(huán)境法律、規(guī)章和政策等）和非正式制度（環(huán)境方面的意識、觀念、風(fēng)俗、習(xí)慣和倫理等）；既有的有效制度的繼承和因時因勢的制度創(chuàng)新；單一制度的建設(shè)和整個制度體系的構(gòu)建等[2]。夏光認(rèn)為生態(tài)文明制度是指在全社會制定或形成的一切有利于支持、推動和保障生態(tài)文明建設(shè)的各種引導(dǎo)性、規(guī)范性和約束性規(guī)定與準(zhǔn)則的總和，他也把制度分為法律、規(guī)章和條例層面的正式制度以及倫理、道德和習(xí)俗層面的非正式制度[3]。王麗娟則認(rèn)為凡是有利于支持、推動和保障生態(tài)文明建設(shè)的各項引導(dǎo)性、規(guī)范性和約束性的規(guī)定與準(zhǔn)則，都可以稱之為生態(tài)文明制度[4]。由上可見，我國學(xué)者對生態(tài)文明制度的理解深受新制度主義學(xué)派的影響。

（二）生態(tài)文明制度建設(shè)的理論基礎(chǔ)

為了從根本上解決經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境之間的矛盾，人類不斷反思工業(yè)文明所帶來的生態(tài)危機和環(huán)境破壞等負(fù)面影響，以尊重自然、順應(yīng)自然和保護自然為價值理念的生態(tài)文明隨時代要求而誕生。近年來，學(xué)術(shù)界從不同的視角對如何理解和把握生態(tài)文明的理論基礎(chǔ)進行了有益探索，并取得了一些有價值的研究成果，也形成了一些基本共識。學(xué)者們認(rèn)為生態(tài)文明制度的內(nèi)涵就蘊含在馬克思主義的生態(tài)思想中，馬克思主義生態(tài)思想就是中國生態(tài)文明制度建設(shè)的指導(dǎo)思想和理論基礎(chǔ)。馬克思、恩格斯早就覺察到了資本主義制度深刻影響資源、生態(tài)及人類的本性，并批判了作為生態(tài)危機社會根源的資本主義制度本身。我國實行的是中國特色的社會主義制度，基本具備了規(guī)避生態(tài)危機的制度前提，但是如何發(fā)展和制約資本與自然的利益關(guān)系是中國生態(tài)文明制度建設(shè)的重要環(huán)節(jié)[5]。

（三）生態(tài)文明制度建設(shè)的現(xiàn)實必要性

有學(xué)者認(rèn)為，我國已有的對生態(tài)文明建設(shè)的研究存在著一個普遍問題，那就是太過于注重對生態(tài)文明價值維度的考察，而忽視了對生態(tài)文明制度維度的研究，其結(jié)果是生態(tài)文明作為一種新的價值觀，無法有效地規(guī)范人們的實踐行為[6]。有學(xué)者認(rèn)為中國生態(tài)文明制度的主要問題是宏觀發(fā)展全局中的微觀具體生態(tài)制度缺失，政治領(lǐng)域所存在的若干弱點是我國生態(tài)文明的制度建構(gòu)的癥結(jié)所在，主要包括生態(tài)政治意識偏低、生態(tài)政治機制缺失和生態(tài)政治監(jiān)管不足三個方面[7]。從馬克思主義生態(tài)思想來反思我國微觀具體生態(tài)制度的缺失，生態(tài)文明制度建設(shè)是出路。生態(tài)文明的全球化趨勢和生態(tài)制度的缺失決定了我國生態(tài)文明制度建設(shè)的現(xiàn)實必要性[5]。我國的生態(tài)文明制度建設(shè)，就是要從根本上解決我國經(jīng)濟發(fā)展中存在的輕質(zhì)量、重數(shù)量，輕結(jié)構(gòu)、重規(guī)模，輕長遠(yuǎn)、重眼前，輕生態(tài)效益、重經(jīng)濟效益等問題，以避免“公有地悲劇”，實現(xiàn)經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境的共同可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)[8]。

（四）生態(tài)文明制度建設(shè)的框架結(jié)構(gòu)

對于我國生態(tài)文明制度建設(shè)的框架結(jié)構(gòu)，沈滿洪認(rèn)為，那不是單一的制度設(shè)計，而是制度結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新和制度體系的構(gòu)建，是強制性制度、權(quán)衡利弊的選擇性制度和道德教化的引導(dǎo)性制度等共同構(gòu)成的制度體系，需要根據(jù)匹配原則、適用條件和彼此關(guān)系進行生態(tài)文明制度的優(yōu)化選擇[2]。在具體的制度框架上，張瑞、秦書生認(rèn)為我國加強生態(tài)文明建設(shè)必須強化制度保障，需要在政治、政策和法律三個方面采取相應(yīng)的措施[7]；張春華則認(rèn)為應(yīng)該從政府生態(tài)行政制度、生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)制度、生態(tài)文明監(jiān)管制度及生態(tài)文明參與制度等四方面來構(gòu)建[5]。還有學(xué)者認(rèn)為我國生態(tài)文明制度構(gòu)建中存在約束性不強、資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易處于初期階段等問題，需要構(gòu)建以資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易和環(huán)境類稅收為基礎(chǔ)的生態(tài)文明制度[9]。2012年，黨的十八大提出了要建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法和獎懲機制；建立國土空間開發(fā)保護制度，完善最嚴(yán)格的耕地保護制度、水資源管理制度和環(huán)境保護制度；建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度與生態(tài)補償制度；健全生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度。這是一個完整的制度體系，它為我國完善生態(tài)文明制度建設(shè)提供了方向和指引。

二、生態(tài)文明制度建設(shè)的理論焦點和路徑探索

（一）對綠色發(fā)展制度的理論探索

1.綠色GDP制度的理論探索。我國學(xué)者對地方政府實際以GDP增長為核心的政績考核制度和評估體系進行了多方面分析，對生態(tài)文明建設(shè)視角下的地方政府績效考核制度的創(chuàng)新進行了深入探索。學(xué)者們認(rèn)為我國存在政績考評體系決定經(jīng)濟發(fā)展模式的問題。我國各級政府長期存在“唯GDP論”的政績觀，片面地以GDP為中心，追求犧牲長遠(yuǎn)利益的“快速增長”，追求犧牲生態(tài)環(huán)境和自然資源的“無效增長”，制造出大量低效的GDP，卻付出了高昂的環(huán)境代價[10]。在眾多相關(guān)研究文獻中，學(xué)者們從綠色GDP的概念和內(nèi)涵入手，回顧了綠色GDP提出的背景和理論基礎(chǔ)，概述了綠色GDP的表現(xiàn)形式，探索了綠色GDP的指標(biāo)體系。其中比較有影響的有北京師范大學(xué)科學(xué)發(fā)展觀與經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展研究基地所設(shè)計的綠色GDP指數(shù)體系，中國林業(yè)科學(xué)研究院森林生態(tài)環(huán)境與保護研究所探討的“生態(tài)GDP”生態(tài)文明評價制度，以及北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)文明研究中心設(shè)計的中國生態(tài)文明建設(shè)評價指標(biāo)體系（Eco-Civilization Construction Indices，簡稱ECCI）等。這些指標(biāo)體系非常有創(chuàng)新性，但是還未形成能被普遍接受的具有可操作性的綠色GDP考核制度體系。

2.循環(huán)經(jīng)濟和低碳經(jīng)濟制度的理論探索。針對循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展制度，學(xué)者們進行了諸多分析和探索，所涉及的內(nèi)容包括循環(huán)經(jīng)濟的指標(biāo)體系、循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的制度障礙以及促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的稅收與法律制度、財政制度、金融制度和產(chǎn)業(yè)制度創(chuàng)新等。有的學(xué)者還涉及到了包括產(chǎn)權(quán)、矯正性稅收和補貼、成本、資金、需求、信息及對政府激勵的循環(huán)經(jīng)濟立法中的基本激勵制度[11]。針對低碳經(jīng)濟發(fā)展制度，學(xué)者們也進行了諸多分析和探索，所涉及的內(nèi)容包括低碳經(jīng)濟評價指標(biāo)體系的構(gòu)建、促進我國低碳經(jīng)濟發(fā)展的財稅政策、跨區(qū)域低碳經(jīng)濟發(fā)展管理協(xié)同機制、我國低碳經(jīng)濟法律制度和碳匯交易制度等內(nèi)容。

3.“生態(tài)省”與“美麗中國”建設(shè)制度的理論探索。生態(tài)?。▍^(qū)）創(chuàng)建是由國家環(huán)保局在全國打造生態(tài)示范區(qū)的基礎(chǔ)上拓展而來的，是以省為單位開展生態(tài)環(huán)境保護的制度。我國許多省市結(jié)合地方實際，紛紛制定政策規(guī)劃，推動了具有自身特色的“生態(tài)省”制度建設(shè)。學(xué)者們對“生態(tài)省”相關(guān)的制度設(shè)計也進行了探索。黨的十八大報告提出，要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。為了促進美麗中國的實現(xiàn)，學(xué)者們對美麗中國建設(shè)的法律制度和機制進行了有益探索[12]。

（二）對完善生態(tài)補償機制的理論探索

生態(tài)補償機制是生態(tài)文明建設(shè)的重要動力機制。完善的生態(tài)補償機制是保護者自覺行為的動力機制，更是我國經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)共贏的重要前提。在諸多研究中，學(xué)者們對生態(tài)補償機制的重要性、各主體功能區(qū)和具體區(qū)域的生態(tài)補償機制構(gòu)建、生態(tài)補償機制中的政府財稅政策完善、跨地區(qū)跨流域間的橫向生態(tài)補償機制構(gòu)建、民族地區(qū)生態(tài)補償機制的特殊性等進行了系統(tǒng)分析。學(xué)者們認(rèn)為，我國生態(tài)補償機制尚不夠健全，不足以從根本上驅(qū)動生態(tài)環(huán)境保護者的自覺保護行為，應(yīng)該從宏觀層面出臺《生態(tài)補償條例》或相關(guān)制度，加快生態(tài)補償立法進程，建立和完善生態(tài)補償政策體系，開征生態(tài)稅費，建立多元化融資渠道，進一步完善生態(tài)補償管理體制以及全面強化多部門間的協(xié)調(diào)與配合[13]。

（三） 對資源環(huán)境保護制度的理論探索

針對資源環(huán)境存在的問題，學(xué)者們從多方面探索了國土空間開發(fā)保護制度、耕地保護制度、水資源管理制度、環(huán)境保護制度和資源有償使用制度等制度建設(shè)問題。在探索中，學(xué)者們有兩種思路，一是重視政府嚴(yán)格監(jiān)管的制度建設(shè)思路；二是注重市場機制作用的制度建設(shè)思路。面對比較嚴(yán)峻的資源和環(huán)境問題，學(xué)者們認(rèn)為應(yīng)建立最嚴(yán)格的相關(guān)法律制度，并實行最嚴(yán)格的政府監(jiān)管，如通過劃定土地紅線和生態(tài)保護紅線等實行最嚴(yán)格的國土空間開發(fā)保護制度、最嚴(yán)格的耕地保護制度、最嚴(yán)格的水資源管理制度和最嚴(yán)格的環(huán)境保護制度等；為了充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，對某些會產(chǎn)生外部性影響且可以通過市場機制作用調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，可通過排污權(quán)交易制度、集體林權(quán)制度、環(huán)境的產(chǎn)權(quán)制度和資源的產(chǎn)權(quán)制度等來完善和創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)制度；但也必須充分認(rèn)識到市場經(jīng)濟的局限性，更好地發(fā)揮政府的監(jiān)管作用，控制“資本邏輯”的有效性范圍[14]。

（四）對違法責(zé)任追究制度和監(jiān)管制度的理論探索

違法責(zé)任追究制度和監(jiān)管制度是生態(tài)文明制度建設(shè)中十分重要的環(huán)節(jié)。生態(tài)環(huán)境屬于公共產(chǎn)品，不具有排他性。環(huán)境保護好則能體現(xiàn)出其正外部性；反之，則帶來負(fù)外部性。因此，必須由政府出面嚴(yán)格監(jiān)管。學(xué)者們認(rèn)為，由于我國現(xiàn)行法律、法規(guī)和政策在環(huán)境責(zé)任和環(huán)境損害賠償?shù)确矫娲嬖谥贫热笔?，?yán)重影響了環(huán)境責(zé)任的有效落實，造成大量環(huán)境被破壞的現(xiàn)象。因此，健全違法責(zé)任追究制度和監(jiān)管制度，是維護環(huán)境公平正義和公眾環(huán)境權(quán)益、強化企業(yè)社會責(zé)任的重要舉措，也是維護社會和諧的重要保證。建立以環(huán)境損害賠償為基礎(chǔ)的環(huán)境違法責(zé)任追究制度和監(jiān)管制度，依法追究環(huán)境損害責(zé)任者和監(jiān)管不作為者的刑事、民事責(zé)任，可以使“污染者負(fù)擔(dān)的原則”落到實處，從而有效地分解和傳遞環(huán)境責(zé)任[6]11。

（五）對生態(tài)環(huán)保公眾參與制度和生態(tài)文明教育制度的理論探索

在我國，生態(tài)環(huán)保公眾參與制度和生態(tài)文明教育制度尚未健全，非政府環(huán)保組織話語權(quán)缺失，不能有效發(fā)揮應(yīng)有的作用[10]。學(xué)者們認(rèn)為，要從維護公眾環(huán)境權(quán)益出發(fā)，進一步完善政府信息公開制度，確保公眾的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督力量，推動公眾自覺參與生態(tài)文明建設(shè)。要建立完善的生態(tài)文明教育制度，把生態(tài)倫理道德教育貫穿于國民教育全過程，大力開展豐富多彩的生態(tài)文化教育宣傳活動，樹立起生態(tài)文明價值理念，提高公眾自覺遵守生態(tài)道德準(zhǔn)則和規(guī)范的能力，形成有益于人與自然和諧共處的生產(chǎn)方式和生活方式。

（六）對生態(tài)文明制度建設(shè)系統(tǒng)性和整體性的理論探索

北京大學(xué)郇慶治認(rèn)為，黨的十八大報告設(shè)了“大力推進生態(tài)文明建設(shè)”專篇，使得黨中央所確定的面向未來創(chuàng)建社會主義生態(tài)文明的政治行動綱領(lǐng)有著明確的制度創(chuàng)新維度。這對我們深入理解與貫徹落實其戰(zhàn)略部署和任務(wù)總要求具有重要的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。這意味著，在制度層面上，我們需要依照生態(tài)文明所彰顯的新理念和總體目標(biāo)，全面反思與審視當(dāng)前的政治、經(jīng)濟、社會、文化制度及其組合架構(gòu)。其最終指向則是，在經(jīng)過一個漫長的不斷創(chuàng)新和不斷演進過程之后，能夠建立起一整套嶄新的或合乎生態(tài)文明的生態(tài)、社會與經(jīng)濟制度體系，從而構(gòu)成一個社會主義生態(tài)文明新時代的制度（組織）結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)[15]。生態(tài)文明制度的建設(shè)并不是孤立進行的，它與中國特色社會主義政治、經(jīng)濟、社會、文化制度的改革和完善密切相關(guān)。我國生態(tài)文明制度建設(shè)應(yīng)更加注重制度設(shè)計的系統(tǒng)性和整體性，在探索生態(tài)文明制度建設(shè)的同時，探索有利于生態(tài)文明建設(shè)的行政管理體制、法治體系和責(zé)任考核制度；探索有利于生態(tài)文明目標(biāo)實現(xiàn)的經(jīng)濟調(diào)節(jié)機制；探索有利于生態(tài)文明建設(shè)的社會監(jiān)督機制和公眾參與機制；探索有利于生態(tài)文明思想弘揚的文化教育體制。

三、我國生態(tài)文明制度建設(shè)亟需加強探索的領(lǐng)域

近年來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護之間的矛盾十分突出。我國已有的生態(tài)文明制度為何不能有效遏制生態(tài)環(huán)境破壞的行為？其原因不僅僅是制度體系不健全，更重要的是人們在現(xiàn)實生活中仍缺乏對實現(xiàn)生態(tài)公平和環(huán)境正義的應(yīng)有關(guān)注，從而易于出現(xiàn)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等問題。為了建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度建設(shè)體系，應(yīng)該加強以下領(lǐng)域的探索和研究：

（一）生態(tài)文明制度建設(shè)的生態(tài)公平和環(huán)境正義

生態(tài)公平和環(huán)境正義表達著人們利用自然并在自然資源中獲利時所需承擔(dān)的保護自然資源的基本責(zé)任，是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要理論前提和主要任務(wù)，也是關(guān)于環(huán)境主體之環(huán)境行為所關(guān)涉的倫理系統(tǒng)（理念、規(guī)范和德性）的核心內(nèi)容。我國的生態(tài)文明制度建設(shè)，必須促進生態(tài)公平和環(huán)境正義的實現(xiàn)，合理地關(guān)照其他物種和生態(tài)環(huán)境應(yīng)該享有的公正與正義要求，從而公平地在人與人之間（代內(nèi)之間和代際之間）分配自然資源和分?jǐn)偵鷳B(tài)責(zé)任。為此，必須重視對生態(tài)文明制度建設(shè)中的價值信念、倫理規(guī)范、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)慣和意識形態(tài)等非正式制度層面內(nèi)容的研究和探索，促進人類自我意識的全面提升，實現(xiàn)生態(tài)公平和環(huán)境正義。

（二）生態(tài)文明制度建設(shè)中的制度約束力和執(zhí)法獨立性

制度之所以可以起到約束的作用，是以有效的執(zhí)行力為前提的，即有強制力保證其執(zhí)行和實施，否則制度的約束力無從實現(xiàn)。生態(tài)保護是不能逾越的紅線，是高壓線，但現(xiàn)實生活中，經(jīng)常出現(xiàn)被逾越的現(xiàn)象。發(fā)生在許多地方的生態(tài)安全事件和環(huán)境污染事件就是源于地方監(jiān)管部門執(zhí)法不力，而執(zhí)法不力的直接根源又在于地方政府部門主導(dǎo)的唯GDP政績觀和行政干預(yù)以及監(jiān)管部門實質(zhì)上的監(jiān)管權(quán)力缺失。為保證相關(guān)制度的執(zhí)行效果，在生態(tài)文明制度與相關(guān)機制設(shè)計上，應(yīng)高度重視對環(huán)保部門執(zhí)法權(quán)擴充和執(zhí)法獨立性的探索。只有保證環(huán)保部門執(zhí)法的獨立性、公開性、公平性和公正性，才能消除地方政府部門為了經(jīng)濟發(fā)展的政績而對環(huán)境執(zhí)法的干擾，也才能保證在監(jiān)管上嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評價指標(biāo)，真正起到制度約束的作用。

（三）生態(tài)文明制度建設(shè)中的制度全局性和區(qū)域特殊性

要從國家戰(zhàn)略的高度，進一步探索全國性的生態(tài)文明制度體系，以統(tǒng)領(lǐng)全局，協(xié)調(diào)各方利益和關(guān)系。同時，也應(yīng)該關(guān)注生態(tài)文明制度建設(shè)中的區(qū)域特殊性，特別是西部民族地區(qū)的特殊性。西部民族地區(qū)既是自然資源富集區(qū)，又是生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)。目前，西部民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境整體功能退化的趨勢并未得到根本遏制。西部民族地區(qū)將在很長一個時期內(nèi)面臨自然資源大規(guī)模開發(fā)與該地區(qū)民族群眾因為改善生存條件、提高生活水平而對脆弱生態(tài)環(huán)境加劇破壞的雙重壓力。因此，要制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，為西部民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)常態(tài)化提供規(guī)范保障；要根據(jù)實際需要，探索民族地區(qū)地方生態(tài)保護制度、資源有償使用制度和重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償制度，健全體現(xiàn)生態(tài)文明要求的考核評價體系和執(zhí)法機制等。

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