姜秀敏,陳華燕,單雄飛

(大連海事大學(xué) a.公共管理與人文學(xué)院; b.航海學(xué)院,遼寧大連 116026)

“省直管縣”下的市縣關(guān)系調(diào)整對策

姜秀敏a,陳華燕a,單雄飛b

(大連海事大學(xué) a.公共管理與人文學(xué)院; b.航海學(xué)院,遼寧大連 116026)

從“省直管縣”體制的內(nèi)涵入手，分析中國當(dāng)前的市、縣關(guān)系在權(quán)力下放、財政資金運用、工作流程和管理體制等方面存在的問題，提出中國市、縣關(guān)系應(yīng)結(jié)合中國實際情況，從法律制度、權(quán)力分配、行政事務(wù)處理、區(qū)域聯(lián)盟四方面著手，逐步完善相關(guān)制度體系，促進市、縣矛盾的有效解決。

省直管縣；市縣關(guān)系；復(fù)合行政

一、“省直管縣”體制的內(nèi)涵

“省直管縣”體制是中國行政區(qū)劃體制改革的一種創(chuàng)新模式，就是改變現(xiàn)有的市管縣，建立由“省直管縣”的“省—縣(市)—鄉(xiāng)”三級區(qū)劃體制，省、市、縣之間的管理模式變?yōu)椤笆」芸h”或“省管市(縣級市)”。這項改革最大的特點是撤銷了市一級行政單位，由省一級行政單位直接管理縣的工作。目前中國部分區(qū)域設(shè)置了“省直管縣”試點，但是市一級行政單位實際上還會對縣的工作產(chǎn)生一些影響，從而使得市、縣矛盾成為一個不可回避的問題。要推動中國行政區(qū)劃體制改革，就必須恰當(dāng)處理市、縣之間的關(guān)系。[1]

二、中國當(dāng)前市、縣關(guān)系存在的問題

中國行政區(qū)劃體制目前正處于從“市管縣”向“省直管縣”轉(zhuǎn)變的過渡時期，經(jīng)驗缺乏、體制和機制不完善等都給市、縣關(guān)系發(fā)展帶來一系列問題。

(1)權(quán)力下放問題?！笆≈惫芸h”體制理論上要求省一級政府將經(jīng)濟權(quán)力、社會管理權(quán)力等下放給縣一級政府，但現(xiàn)實中，省一級政府的做法往往是將原屬于市一級政府的權(quán)力下放給縣，屬于自身的權(quán)力卻并未下放，而縣一級政府又承擔(dān)了許多行政事務(wù)，這就造成了縣政府由于權(quán)力不到位而在開展工作時多方受阻。

(2)財政資金運用問題。實行“省直管縣”之后，中央直接將資金劃撥給縣，造成一些“窮市”得不到中央財政優(yōu)惠。另外，中央政府對地方政府的補貼分為很多種，其中配套補助需要地方政府有一定的配套資金，而許多縣一級政府并沒有足夠的資金，無法很好地運用中央資金。同時一些縣政府能力的限制也會影響財政資金的恰當(dāng)運用。[2]

(3)工作流程問題。過渡時期，現(xiàn)有的一些工作流程、工作制度還有很多過去的殘留，不能很好地適應(yīng)“省直管縣”體制的要求。理論上試點縣應(yīng)該向省一級政府報告工作和申請項目審批，然而很多工作項目仍舊必須通過市級政府進行上報和審批。也有一些市級的行政部門認(rèn)為試點縣的工作應(yīng)該由省一級政府負責(zé)，從而不管試點縣。同時縣級政府雖然接收了一些下放的權(quán)力，但是配套的工作資金卻仍舊通過市下放，極大地阻礙了縣級政府的工作進程。[3]

(4)管理體制問題。中國的“省直管縣”體制在實施過程中將重點放在財政體制改革上，即由省直接管理試點縣的財政，而試點縣的其他權(quán)力仍由市管理，從而造成了人權(quán)、事權(quán)和財權(quán)在實際分配過程中的不一致現(xiàn)象，導(dǎo)致了市、縣之間的各種摩擦。

三、中國市、縣關(guān)系的調(diào)整對策

調(diào)整中國市、縣關(guān)系應(yīng)該結(jié)合中國實際情況，從法律制度、權(quán)力分配、行政事務(wù)處理、區(qū)域聯(lián)盟等四方面著手，逐步完善相關(guān)制度體系，促進市、縣矛盾的有效解決。

(一)完善“省直管縣”體制改革相關(guān)法律制度

1.憲法的完善

憲法是中國的根本大法，完善憲法對“省直管縣”體制改革的相關(guān)事項的規(guī)定，能夠加大對改革的法律重視，從根本上明確省、市、縣各級政府的性質(zhì)、職權(quán)和法律地位等，確立以分權(quán)為重點的行政區(qū)劃體制改革的根本原則。

2.組織法的完善

憲法從總體上規(guī)定了市、縣關(guān)系，具體如何做，還應(yīng)由市和縣的組織法進行約束，約束內(nèi)容包括：(1)設(shè)置市、縣一級政府的標(biāo)準(zhǔn)和程序，以及各級政府的權(quán)限；(2)各級政府相關(guān)行政機關(guān)的產(chǎn)生方式、結(jié)構(gòu)和聯(lián)系；(3)各級行政機關(guān)的管理幅度和權(quán)限；(4)市、縣政府的具體工作規(guī)范和程序。

3.政府內(nèi)部規(guī)章制度的完善

市、縣政府應(yīng)有自己具體的內(nèi)部規(guī)章制度，在不違背憲法和組織法的前提下，規(guī)范自身內(nèi)部事務(wù)，規(guī)定內(nèi)部各級行政人員的職權(quán)，要有明確的獎懲制度，避免行政人員之間因為職權(quán)不清而產(chǎn)生摩擦，特別是要避免市級行政人員對縣級行政人員工作的過度或不當(dāng)干涉。

4.專門法律制度的完善

合理處理市、縣之間的關(guān)系，還應(yīng)該有一部專門規(guī)定市、縣關(guān)系的法律，給市、縣關(guān)系以明確的法律定位，清晰劃分市、縣之間的基本問題，包括市、縣分置的程序、原則、方法、權(quán)限等，打破市、縣之間的層級限制，給市、縣的發(fā)展創(chuàng)造一個平等的平臺。

5.司法調(diào)控制度的完善

法律制度必須配套司法調(diào)控才能發(fā)揮出最大的功效，“省直管縣”體制改革使得市、縣相分離，市、縣的隸屬關(guān)系打破，二者處在平等的競爭級別上，在具體的實踐過程中，由于相互之間的競爭，就不可避免地會產(chǎn)生一系列矛盾，當(dāng)這些矛盾不可調(diào)和時，就需要司法機關(guān)的介入。司法機關(guān)按照相關(guān)法律法規(guī)對市、縣之間的矛盾進行調(diào)控，從而保證市、縣的合法權(quán)益都能得到有效保障。[4]

6.監(jiān)察制度的完善

我國各級人民代表大會都對本級行政機關(guān)和下級行政機關(guān)擁有監(jiān)督權(quán)。市、縣人民代表大會應(yīng)該在法律授權(quán)的范圍內(nèi)充分發(fā)揮自己的監(jiān)督權(quán)，嚴(yán)格審議各級政府的財政預(yù)決算，避免政府不經(jīng)人大同意而擅自決策，對不當(dāng)決策的相關(guān)人進行責(zé)任追究。

(二)合理劃分各級政府權(quán)責(zé)

1.加強法律規(guī)范的約束

當(dāng)今社會是一個法治社會，各級政府的權(quán)責(zé)劃分離不開法律的規(guī)范和約束，加強法律規(guī)范的約束，即是必須以明確的法律法規(guī)確定各級政府的職責(zé)權(quán)限，此點已在前文中提到，此處不再重復(fù)。

2.權(quán)力下放

“省直管縣”體制改革的重要方向之一就是要將中央、上級權(quán)力科學(xué)合理地下放至地方、下級手中，地方政府擁有了充分的權(quán)力，才能自主地開展相應(yīng)的活動，從事公共事務(wù)。權(quán)力的下放是一個系統(tǒng)問題，必須從多方面入手：

(1)建立權(quán)力分配的法律制度體系。前文已闡述，此處不再重復(fù)。

(2)建立扁平化的行政區(qū)劃層次?！笆≈惫芸h”本身就是減少行政區(qū)劃層次的重大創(chuàng)舉，但在實踐中地級市的影響仍然存在，因而必須把扁平化行政區(qū)劃層次落到實處，充分合理分權(quán)，使地方政府，特別是基層政府擁有一定的實權(quán)。

隨著行政區(qū)域的扁平化，上下級行政區(qū)域之間、同級行政區(qū)域之間的交流溝通也就更加容易，因而更要鼓勵不同區(qū)域、不同級別行政單位之間的溝通交流，進而推動它們之間的合作。

(3)縮小省級政府的管轄區(qū)域。中國幅員遼闊，各省所轄地域面積大，一個省內(nèi)縣級行政單位和人口數(shù)量眾多，造成省級政府不能較細致地對省內(nèi)每個縣進行管理，從而產(chǎn)生了許多紕漏，這也是“省直管縣”改革中存在地級市仍舊干涉縣級政府工作問題的根源之一。

只有縮小省級政府的管轄區(qū)域，增設(shè)省級行政單位，分散部分大省的權(quán)力，使每一個省政府下屬縣的數(shù)量控制在一定的范圍內(nèi)，才能強化省級政府對縣的管理，減少市、縣之間的矛盾。[5]

3.劃分行政區(qū)域邊界

過去中國各行政區(qū)域之間的地域劃分總會存在一些具有爭議性的邊界地帶，而隨著“省直管縣”體制代替了原來的“市管縣”體制，原來隸屬于一個地級市的各個縣成為獨立的行政單位，縣與縣、縣與市之間的競爭也就加大了。在這種情況下，清晰地劃分行政區(qū)域的邊界，準(zhǔn)確界定各行政單位的管轄區(qū)域，必然能減少許多摩擦，使各行政單位明確自己的職責(zé)權(quán)限。[6]

4.城鄉(xiāng)管理制度調(diào)整

“市管縣”體制存在的最大問題是地級市政府既要管理城市事務(wù)，又要管理農(nóng)村事務(wù)，而城市事務(wù)和農(nóng)村事務(wù)存在著很大的差異，從而造成重城市而輕農(nóng)村的現(xiàn)象。筆者認(rèn)為，在“省直管縣”體制改革中，必須將城鄉(xiāng)工作進行分離，在省和縣一級政府中設(shè)置專司農(nóng)村公共事務(wù)的行政部門，而這些部門在縱向上由上一級政府的相應(yīng)部門領(lǐng)導(dǎo)。

(三)實現(xiàn)行政事務(wù)的契約化管理

行政事務(wù)契約化是指由中央與某些區(qū)域內(nèi)聯(lián)合起來的政府簽訂契約，中央向合作的區(qū)域提供資金和目標(biāo)任務(wù)，區(qū)域內(nèi)的各級政府進行分工協(xié)作，共同完成目標(biāo)任務(wù)。這一做法不僅能夠很好地集中不同地區(qū)的優(yōu)勢資源用于公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，而且能夠充分地將中央權(quán)力下放到地方各級政府，使地方政府在從事公共事務(wù)的過程中擁有足夠的權(quán)力，以保證行事的靈活性。[7]

1.強化區(qū)域競爭

行政事務(wù)契約化管理在某種程度上講就相當(dāng)于企業(yè)組織的合同外包，因而可參照企業(yè)組織的做法，在與大區(qū)域訂立契約之前，針對所要完成的目標(biāo)任務(wù)進行不同大區(qū)域之間的契約招標(biāo)，根據(jù)不同區(qū)域的方案設(shè)計、資金配置、能力大小等條件優(yōu)選出最合適的區(qū)域。

2.多樣化區(qū)域聯(lián)盟成員

不同區(qū)域的聯(lián)盟參與契約招標(biāo)，這種聯(lián)盟的成員應(yīng)該是跨區(qū)域、跨層級，甚至跨行業(yè)的，即是將不同層級的政府組織、非政府組織都聯(lián)合起來，讓縣、市與各類非政府組織都作為獨立的個體參與到聯(lián)盟中來，才能打破行政級別束縛，壯大聯(lián)盟實力。

3.嚴(yán)密的制度設(shè)計

不同級別、性質(zhì)的組織聯(lián)合起來共同提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，必然會因為彼此的差異而產(chǎn)生摩擦。為了有效地控制和解決區(qū)域聯(lián)盟內(nèi)部的矛盾，必須設(shè)定嚴(yán)格的規(guī)章制度，對聯(lián)盟內(nèi)部成員組織進行約束，對成員的責(zé)權(quán)進行明確的界定。

同時，整個契約招標(biāo)過程也必須有嚴(yán)密的制度規(guī)范，甚至法律規(guī)范。只有將整個活動過程法制化，才能保證契約招標(biāo)過程的公開和公正，避免部分組織或個人濫用權(quán)力，損害公共利益。

(四)運用“復(fù)合行政”理念處理市、縣關(guān)系

“復(fù)合行政”是指沖破地域和層級的限制，將不同區(qū)域、不同層級的不同政府，以及非政府組織聯(lián)系起來，組成一個跨區(qū)域、跨層級的合作機制。這種機制不是靠行政命令建立起來的集權(quán)機構(gòu)，也不是毫無約束自發(fā)形成的協(xié)調(diào)機構(gòu)，而是一種類似于國際組織一樣的各級政府間的合作機制。

在此機制下，政府不論區(qū)域和級別共同合作，提供符合各個區(qū)域人民共同需求的公共產(chǎn)品和服務(wù)，例如跨區(qū)域的鐵路軌道、全社會的疾病防治等。參與到其中的各級政府，無論級別高低、經(jīng)濟強弱、轄區(qū)大小，都是平等的，各政府轄區(qū)內(nèi)部事務(wù)自主管理，跨轄區(qū)的公共事務(wù)通過大家協(xié)商進行決策和處理，充分尊重每一位成員。

“省直管縣”體制實施之后，市、縣之間的矛盾在很大程度上就是區(qū)域經(jīng)濟和行政區(qū)經(jīng)濟之間的矛盾，而解決區(qū)域經(jīng)濟一體化和行政區(qū)劃之間矛盾的最理想思路就是采取“復(fù)合行政”的辦法，將區(qū)域經(jīng)濟和行政區(qū)經(jīng)濟緊密聯(lián)系起來，從而有效地減少甚至消除矛盾。[8]

1.多中心的公共服務(wù)提供

當(dāng)前中國的公共產(chǎn)品和服務(wù)大多依賴于中央政府的行政命令提供，而“復(fù)合行政”就是要拋棄過去只依賴中央政府的模式，讓地方政府和非政府組織都參與到公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供中，從而使各級政府、各級政府與非政府組織緊密聯(lián)系起來，形成多個中心，進而分別向社會公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。

實現(xiàn)多中心的公共服務(wù)，可采取以下一些模式：第一，建立一個由多個行政區(qū)劃共同組成的區(qū)域性政府，協(xié)調(diào)跨區(qū)域的行政事務(wù)；第二，建立跨區(qū)域的，涉及服務(wù)、教育、人才等多方面的合作項目，由不同區(qū)域內(nèi)的政府和非政府組織協(xié)同完成；第三，構(gòu)建不同區(qū)域、不同層級的政府和非政府組織之間在日常行政事務(wù)中的長期合作關(guān)系。

2.地方政府自主治理

隨著市民社會的興起，社會公眾參與國家管理的迫切性提高，因而在“省直管縣”體制改革過程中不能忽視民間的力量，應(yīng)該讓政府和非政府組織共同參與，不同機構(gòu)之間相互合作，互相彌補缺陷。

“復(fù)合行政”是建立在地方行政基礎(chǔ)之上的，也就是說在地方各級行政機構(gòu)之間、行政機構(gòu)和非政府組織之間應(yīng)相互協(xié)作，培養(yǎng)公民和各類社會組織的自治能力，鼓勵民間建立相關(guān)自治組織，并通過法律程序使這些組織合法化，進而推動地方政府的自主治理。

3.建立區(qū)域經(jīng)濟組織

當(dāng)前中國地級市比縣和縣級市的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r更好，這是因為在過去“市管縣”體制的影響下，上級政策對地級市的傾斜使得地級市的發(fā)展獲得了更多的政策支持，同時由于縣和縣級市隸屬于地級市，一旦地級市和縣或縣級市競爭某個項目時，地級市就會運用行政手段維護自身利益。因而要調(diào)整市、縣之間的關(guān)系，就必須打破地級市和縣(縣級市)之間的行政壁壘，建立區(qū)域的經(jīng)濟合作組織，使市、縣的資源得到共享，促進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。

[1]姜秀敏，吳長春.行政管理學(xué)[M].大連：東北財經(jīng)大學(xué)出版社，2012:91-95.

[2]逄旭東.實施“省管縣”財政體制若干問題的思考[J].財政與稅務(wù)，2003(1)：54-55.

[3]姜秀敏，孫航.全域城市化背景下遼寧省“省直管縣”體制改革的現(xiàn)狀、難點及對策[J].遼寧經(jīng)濟，2011(1)：60-61.

[4]李清芳.市縣關(guān)系的法律研究[D].北京：中國政法大學(xué)，2005：36-48.

[5]杜文甫.省直管縣體制研究——存在的問題及路徑解析[D].蘇州：蘇州大學(xué)，2012：35-36.

[6]王思婷.分權(quán)背景下行政區(qū)劃體制改革研究[D].長沙：湖南大學(xué)，2011:54.

[7]張一明，王瑤.論“省縣直管”的探索和實踐[J].中共珠海市委黨校珠海市行政學(xué)院學(xué)報,2013(5)：56-57.

[8]王娜.“省直管縣”下的市縣關(guān)系新發(fā)展——基于復(fù)合行政的理念[J].惠州學(xué)院學(xué)報，2011(2)：61-65.

2013-12-06

國家社會科學(xué)基金資助項目(13BGL129)；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助項目；大連市社科院項目(2013dlskybjw03)

姜秀敏(1975-)，女，博士，教授;E-mail:cherryjxmm@163.com

1671-7041(2014)03-0040-03

D035.5

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