班曉娜，葛 穌

(遼寧師范大學(xué)管理學(xué)院，遼寧大連 116029)

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老與政府職能：日本經(jīng)驗(yàn)及啟示

班曉娜，葛 穌

(遼寧師范大學(xué)管理學(xué)院，遼寧大連 116029)

從日本機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的背景入手，考察日本機(jī)構(gòu)養(yǎng)老與政府職能定位，指出政府發(fā)揮主導(dǎo)作用、給予民間組織補(bǔ)貼、進(jìn)行專業(yè)性指導(dǎo)、通過(guò)各種措施宣傳是日本發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的主要經(jīng)驗(yàn)。提出中國(guó)應(yīng)借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，具體措施包括：轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思想觀念，變家庭養(yǎng)老為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老；明確政府在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展中的重要作用；不斷完善立法，為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老提供法制環(huán)境；制定準(zhǔn)入制度，促使社會(huì)資本進(jìn)入機(jī)構(gòu)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)；加強(qiáng)對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)人員的培訓(xùn)。

日本/中國(guó)；機(jī)構(gòu)養(yǎng)老；養(yǎng)老模式；政府職能

2013年9月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)中指出，到2012年底，我國(guó)60周歲以上老年人口已經(jīng)達(dá)到1.94億，2020年將達(dá)到2.43億，2025年將突破3億?！兑庖?jiàn)》明確提出應(yīng)使“社會(huì)力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體，大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，提供方便可及、價(jià)格合理的各類養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品，滿足養(yǎng)老服務(wù)多樣化、多層次需要”。2013年11月15日《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)中指出“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在資源配置中起決定性作用”?！稕Q定》進(jìn)一步明確了資源配置中市場(chǎng)的地位和角色，為發(fā)展各類產(chǎn)業(yè)指明了方向，尤其是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)更應(yīng)該發(fā)揮市場(chǎng)力量，發(fā)揮全社會(huì)的力量舉辦機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。我國(guó)的養(yǎng)老事業(yè)由過(guò)去主要依靠政府力量，現(xiàn)在開(kāi)始轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽渴袌?chǎng)力量，但是政府依舊要起扶持、引導(dǎo)、給予法律法規(guī)政策的作用。隨著老年人口的逐年遞增，巨大的老年人口壓力使得我國(guó)不得不開(kāi)始探索新的養(yǎng)老模式，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老以其眾多的優(yōu)勢(shì)成為我國(guó)重點(diǎn)發(fā)展的對(duì)象。政府強(qiáng)有力的支持以及民間資本的加入成為發(fā)展我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的關(guān)鍵所在，研究日本發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)具有重要的借鑒意義。

一、日本機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的背景

按照世界衛(wèi)生組織的界定，老年人口占全部人口4%以下的社會(huì)為“青年社會(huì)”，4%到7%的稱為“壯年社會(huì)”，7%以上的稱為“老齡社會(huì)”[1]。20世紀(jì)中后期，日本進(jìn)入老齡化社會(huì)，與人口老齡化相對(duì)應(yīng)的各種養(yǎng)老模式逐漸被探索出來(lái)，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式就是其中之一，并得到了一定程度的重視和發(fā)展。日本政府建立了一套獨(dú)特的支持體系促進(jìn)了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的蓬勃發(fā)展，取得了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

日本養(yǎng)老問(wèn)題由來(lái)已久，自上個(gè)世紀(jì)40年代第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，日本進(jìn)入了戰(zhàn)后的生育高峰期，從20世紀(jì)70年代起進(jìn)入人口老年化社會(huì)，成為亞洲人口老齡化程度最高的國(guó)家。據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，1980年，日本65歲以上的人口已經(jīng)占到了社會(huì)總?cè)丝诘?.1%，這一比例在1990年升至12.1%，在2000年達(dá)到17.2%，到2010年更是達(dá)到22.1%。據(jù)日本國(guó)立社會(huì)保障人口問(wèn)題研究所推算，這一比例在2020年將達(dá)到26.9%，2050年將創(chuàng)下32.3%的新高。[2]面臨眾多的老年人口，日本社會(huì)各界開(kāi)始思考如何解決養(yǎng)老問(wèn)題，不斷探索老年人養(yǎng)老模式，提倡的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老以其標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)及減輕家庭負(fù)擔(dān)等優(yōu)點(diǎn)深受日本老年人的喜愛(ài)，成為日本養(yǎng)老服務(wù)模式的重要組成部分。

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是指為老年人提供飲食起居、清潔衛(wèi)生、生活護(hù)理、健康管理和文體娛樂(lè)活動(dòng)等綜合性服務(wù)的機(jī)構(gòu)，它可以是獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)，也可以是附屬于醫(yī)療機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體或組織、綜合性社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的一個(gè)部門(mén)或者分支機(jī)構(gòu)。[3]這種養(yǎng)老模式可以從形式上和功能上進(jìn)行分類，從形式上，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老可以分為政府興辦的各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，諸如福利院、養(yǎng)老院、托老院等，合資或個(gè)人投資的養(yǎng)老單位，諸如老年公寓、老年村、老年護(hù)理院和臨終關(guān)懷醫(yī)院等。[4-5]從功能上，依據(jù)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的不同功能將其分為三類：技術(shù)護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，主要收養(yǎng)需要精心醫(yī)療照顧但又不需要醫(yī)院所提供的經(jīng)常性醫(yī)療服務(wù)的老人；中級(jí)護(hù)理照顧型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，主要收養(yǎng)沒(méi)有嚴(yán)重疾病、需要監(jiān)護(hù)和護(hù)理但又不需要技術(shù)護(hù)理照顧的老人；一般照顧性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，主要收養(yǎng)需要提供膳食和個(gè)人幫助但不需要醫(yī)療服務(wù)及生活護(hù)理服務(wù)的老人。[6-7]

在日本，需要長(zhǎng)期照料的老年人隨著人口老齡化進(jìn)程的不斷推進(jìn)而增多，雖然傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老仍然受到老年群體的偏愛(ài)，但年輕群體工作壓力不斷增大、工作時(shí)間的延長(zhǎng)使得這一模式受到了現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。而日本政府又適時(shí)地提出了一些新的福利概念，使機(jī)構(gòu)養(yǎng)老逐漸被認(rèn)可。日本發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老有以下優(yōu)勢(shì)：第一，同齡娛樂(lè)。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老最大的優(yōu)勢(shì)是把眾多老人集合在一起進(jìn)行專業(yè)化養(yǎng)老，老年人之間可以互相交流，克服了老年人特有的孤單心理，同時(shí)在一定程度上解決了老年人的心理問(wèn)題，并提升老人們的幸福感。第二，良好的醫(yī)療照顧。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老相對(duì)于其他養(yǎng)老模式而言可以給予老人更加優(yōu)良的醫(yī)療照顧，在專門(mén)的養(yǎng)老場(chǎng)所，老人們有專人進(jìn)行看護(hù)照料，并且養(yǎng)老場(chǎng)所內(nèi)配備醫(yī)生，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)病癥并對(duì)老人們進(jìn)行持續(xù)治療和復(fù)查。除此之外，還可以給予老年人定時(shí)的體檢服務(wù)，幫助其了解自身的身體狀況。第三，個(gè)性化專門(mén)服務(wù)。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，老人們可以依據(jù)自己的需要提出申請(qǐng)進(jìn)行個(gè)性化的專門(mén)服務(wù)，例如有些老人希望有人陪伴散步、陪伴聊天等，這些專門(mén)的服務(wù)可由老人們自己訂制，并能滿足老人們的各種需要。第四，促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈最為系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)，從各式各樣的養(yǎng)老產(chǎn)品到品種繁多的養(yǎng)老服務(wù)，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老都會(huì)體現(xiàn)并伴隨著巨大的需求量，這在一定程度上會(huì)刺激老年經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的壯大。正是由于這些優(yōu)勢(shì)，加之日本政府積極、合理、全方位的引導(dǎo)與支持，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在日本迅速壯大起來(lái)。

二、日本發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老與政府職能定位

1.日本政府在發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老中扮演重要角色

日本政府在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老中發(fā)揮著重要的作用，具體體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中很大一部分是由民政人員所組成的政府機(jī)構(gòu)，經(jīng)費(fèi)全部來(lái)自于政府的財(cái)政撥款。其中由日本厚生省牽頭建設(shè)的老人福祉設(shè)施便是其中的代表。福祉設(shè)施按照老人不同的需求分為老人日服務(wù)中心、老人短期入院設(shè)施、養(yǎng)護(hù)老人之家等，這些機(jī)構(gòu)的建立幾乎全部都由政府出資。正是日本政府龐大的資金支持，才使得機(jī)構(gòu)養(yǎng)老度過(guò)了最初發(fā)展的艱難階段，并不斷壯大。第二，對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老嚴(yán)格的監(jiān)管。日本政府對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的支持還體現(xiàn)在對(duì)其嚴(yán)格的監(jiān)管，這里嚴(yán)格的監(jiān)管分為兩個(gè)部分：一是完善的立法支持，這是嚴(yán)格監(jiān)管的前提，沒(méi)有詳盡法律體系的支持，監(jiān)管便失去了法律支持；二是嚴(yán)格的審查、準(zhǔn)入、監(jiān)管制度，這促使機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在其應(yīng)有的良性軌道上發(fā)展。正是日本政府的資金和監(jiān)管支持構(gòu)成了發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)，使機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在日本盛行起來(lái)。

日本政府為養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建立的規(guī)章制度也對(duì)其健康有序發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。1966年，日本開(kāi)始規(guī)范養(yǎng)老院建立發(fā)展，提出相應(yīng)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)《關(guān)于養(yǎng)護(hù)老人院和特殊養(yǎng)護(hù)老人院及其運(yùn)營(yíng)基準(zhǔn)》，1981年，社會(huì)福利機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)研討委員會(huì)的報(bào)告《圍繞社會(huì)福利機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)諸問(wèn)題的意見(jiàn)》提出了一系列關(guān)于社會(huì)福利機(jī)構(gòu)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，引導(dǎo)其發(fā)展。1988年，全國(guó)老年人福利機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)公布了《老人院的機(jī)能及服務(wù)評(píng)價(jià)》，這被認(rèn)為是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)具體化的標(biāo)志。1989年，在日本全國(guó)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)者協(xié)會(huì)提出的《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)指南》的基礎(chǔ)上，1993年，日本又發(fā)布了《特殊養(yǎng)護(hù)老人院、老人保健設(shè)施服務(wù)評(píng)價(jià)基準(zhǔn)》。[8]這些都為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在日本的發(fā)展指明了方向，也是其蓬勃發(fā)展的重要原因之一。

2.日本政府鼓勵(lì)民間組織發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老

在日本，政府已不再是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的唯一供給者，而是多元化的供給主體。早在1985年1月，日本社會(huì)保障制度審議會(huì)提出建議，要求充分重視民營(yíng)企業(yè)在老年福利領(lǐng)域的作用，并通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制使民營(yíng)企業(yè)文化發(fā)揮更大的創(chuàng)造性和效益性。[9]鼓勵(lì)民間資金發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有幾點(diǎn)明顯的好處：其一，緩解供需不足的矛盾。由于資金有限，政府提供的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不能完全滿足市場(chǎng)的需要，民間資金的進(jìn)入不僅可以緩解市場(chǎng)上供需不足的矛盾，還可以緩解政府資金緊張的局面，同時(shí)也符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。其二，促進(jìn)為老人服務(wù)的多元化。在日本，利用社會(huì)福利協(xié)會(huì)、社會(huì)福利法人等組織，大力興建各式各樣的養(yǎng)老設(shè)施是日本政府的常用做法之一。這些組織的運(yùn)營(yíng)資金一部分來(lái)自接受其服務(wù)的老人，一部分由政府給予資助。由于這種方式對(duì)機(jī)構(gòu)及老年人都非常有利，更加接近民眾的具體生活實(shí)際，很受日本民眾的歡迎，因此，這種方式在日本的發(fā)展非常迅速，服務(wù)質(zhì)量以及服務(wù)效率都非常高。在日本常見(jiàn)的民間機(jī)構(gòu)有養(yǎng)護(hù)老人之家機(jī)構(gòu)，主要收容病殘老人、癡呆癥患者以及心理失調(diào)者，機(jī)構(gòu)收費(fèi)一分為二，按個(gè)人經(jīng)濟(jì)能力大小自己和政府分別承擔(dān)部分費(fèi)用。這種方式極大地解放了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的服務(wù)能力，并能減輕日本政府的負(fù)擔(dān)。

3.通過(guò)產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)等方式對(duì)專業(yè)技術(shù)給予支持

日本政府通過(guò)指定專門(mén)的機(jī)構(gòu)對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老行業(yè)進(jìn)行指導(dǎo)。在日本養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初始階段，特別是20世紀(jì)六七十年代日本初入老齡化社會(huì)時(shí)期，一些中小企業(yè)開(kāi)始進(jìn)入老年市場(chǎng)，但由于技術(shù)條件等原因的限制，發(fā)展并不理想且面臨著諸多的問(wèn)題，服務(wù)人員缺乏也成為當(dāng)時(shí)日本機(jī)構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展的瓶頸。在這種情況下，日本政府制定了行業(yè)規(guī)范與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)和管理指導(dǎo)，派專業(yè)人員前往養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)其給予現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)，這種方式解決了企業(yè)的現(xiàn)實(shí)技術(shù)困難。不僅如此，日本政府還大力培育養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專門(mén)人才，通過(guò)提高薪金水平等方式使日本養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員有了穩(wěn)步的提升。這些措施的實(shí)行為日本機(jī)構(gòu)養(yǎng)老注入了新鮮的活力，使日本機(jī)構(gòu)養(yǎng)老擺脫發(fā)展瓶頸，進(jìn)入了高速發(fā)展的時(shí)期。

4.通過(guò)各種措施宣傳機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式

日本毗鄰中國(guó)，深受中國(guó)傳統(tǒng)文化思想的熏陶，中國(guó)傳統(tǒng)文化中“忠孝”、“父子”關(guān)系根深蒂固，而這種等級(jí)和尊卑觀念也深刻地影響著日本的傳統(tǒng)文化。日本在推行機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的過(guò)程中也受到一定程度的傳統(tǒng)文化思想的影響。根據(jù)預(yù)測(cè)，到2025年，日本的“銀色產(chǎn)業(yè)”將擁有6270億到7460億美元的市場(chǎng)，“銀色產(chǎn)業(yè)”中增長(zhǎng)最快的當(dāng)屬養(yǎng)老院。1990年至今，日本的養(yǎng)老院數(shù)量已經(jīng)翻了一倍多。2001年，日本已有養(yǎng)老院7582所，居住人數(shù)達(dá)到46.4萬(wàn)。[10]日本老年人的養(yǎng)老模式有如此巨大的改變，不僅僅源于硬件的配套，更是來(lái)自日本政府通過(guò)各種宣傳措施鼓勵(lì)人們走出家庭養(yǎng)老。據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，日本社會(huì)經(jīng)歷了一個(gè)宣傳走出家庭養(yǎng)老的歷史時(shí)期，在這個(gè)階段，日本政府和企業(yè)通過(guò)各種媒體方式宣傳機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的好處，包括著名的“幸朋苑”(介護(hù)老人福祉設(shè)施)，它精美的宣傳冊(cè)、完備的設(shè)施使很多老人為之心動(dòng)，通過(guò)政府的公益宣傳加之企業(yè)的宣傳，更多的老年人走出家庭進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)安度晚年，因此，使用機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式的老人數(shù)量明顯增加。

三、日本經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)的啟示

我國(guó)是世界上人口最多的國(guó)家，同時(shí)也是發(fā)展中國(guó)家中較早進(jìn)入人口老齡化社會(huì)的國(guó)家之一，巨大的人口基數(shù)加上上個(gè)世紀(jì)六七十年代的嬰兒潮使我國(guó)的人口老齡化相比別的國(guó)家將更加嚴(yán)峻，我國(guó)面臨的養(yǎng)老問(wèn)題任重而道遠(yuǎn)。但是，我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀不容樂(lè)觀，截至2012年，我國(guó)共有各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)44 304個(gè)，總床位416.5萬(wàn)張，收養(yǎng)各類人員293.6萬(wàn)人，其中社區(qū)留宿和日間照料床位19.8萬(wàn)張,平均每千名老人擁有床位數(shù)16.9張，與發(fā)達(dá)國(guó)家50張至70張的平均水平相差甚遠(yuǎn)，與發(fā)展中國(guó)家20張至30張的平均水平也有不少差距，[11]這些差距造成了我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式還處于初期探索、水平較低的階段。在現(xiàn)今多元化的社會(huì)，完善養(yǎng)老模式、發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、保障老年人安度晚年已成為亟須解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。借鑒日本的成功經(jīng)驗(yàn)，大力發(fā)展我國(guó)的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式，轉(zhuǎn)變觀念，明確政府責(zé)任，完善立法，明確準(zhǔn)入制度，加強(qiáng)人員培訓(xùn)等是發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的路徑選擇。

(一)發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的前提

近年來(lái)，我國(guó)政府開(kāi)始認(rèn)識(shí)到機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的重要性，我國(guó)老齡事業(yè)的“十二五”規(guī)劃明確提出，國(guó)家的養(yǎng)老方針從“以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充”變?yōu)椤耙詸C(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐”，這充分說(shuō)明當(dāng)前我國(guó)政府對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的重視程度?！笆舜蟆眻?bào)告繼續(xù)強(qiáng)調(diào)大力發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，而機(jī)構(gòu)養(yǎng)老正式成為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中的中堅(jiān)力量，大力發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老成為當(dāng)前及今后解決我國(guó)養(yǎng)老問(wèn)題的重要途徑。明確市場(chǎng)在發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老中的決定性作用，理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，是養(yǎng)老服務(wù)體系建立和發(fā)展的前提。

(二)發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的具體措施

1.轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思想觀念，變家庭養(yǎng)老為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老

在中國(guó)的傳統(tǒng)文化中，儒家思想占據(jù)重要的地位。受儒家思想孝文化的影響，年長(zhǎng)者都希望通過(guò)家庭養(yǎng)老的方式來(lái)安度晚年，這在很大程度上阻礙了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，兒女們工作壓力不斷增加，對(duì)家庭養(yǎng)老方式造成了一定的沖擊，兒女們雖然想通過(guò)家庭養(yǎng)老的方式使家里的老人們安度晚年，但明顯感覺(jué)到心有余而力不足。轉(zhuǎn)變養(yǎng)老觀念、促進(jìn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展成為社會(huì)和家庭的共同需求：首先，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老可以提供標(biāo)準(zhǔn)化的養(yǎng)老服務(wù)，優(yōu)秀的品質(zhì)和服務(wù)可以使老年人的晚年生活得到保障；其次，老人通過(guò)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老可以使家庭負(fù)擔(dān)大為減輕，兒女們可以安心工作，為社會(huì)財(cái)富的增加創(chuàng)造可能；最后，可以促進(jìn)我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老乃至整個(gè)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與進(jìn)步?？梢约哟笮麄髁Χ?，對(duì)比國(guó)內(nèi)外養(yǎng)老模式，使老人感受到機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的好處，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的思想觀念。

2.明確政府在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展中的重要作用

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老事業(yè)的健康、健全發(fā)展離不開(kāi)政府的重要作用。日本政府正是在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老中扮演了重要的角色才促使日本機(jī)構(gòu)養(yǎng)老事業(yè)蓬勃發(fā)展。我國(guó)政府在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老事業(yè)中的重要作用主要體現(xiàn)在以下方面:其一，政府應(yīng)因時(shí)因地合理優(yōu)化資源配置，鼓勵(lì)有條件的企業(yè)興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，促進(jìn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展。政府應(yīng)在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展中起引導(dǎo)的作用：一方面自身依據(jù)現(xiàn)實(shí)情況興辦各類公辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，滿足社會(huì)需要；另一方面可以鼓勵(lì)社會(huì)資金的加入，政府給予一定的補(bǔ)貼，實(shí)行“民辦公助”的發(fā)展政策，促使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量迅速提升。其二，政府加強(qiáng)對(duì)自身的監(jiān)督力度。政府興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量應(yīng)直接被納入政府的政績(jī)考核之中，因?yàn)檫@本身就關(guān)系到人民的切身利益，和人民的生活息息相關(guān)。只有加強(qiáng)約束，加強(qiáng)對(duì)自身的監(jiān)管才能促進(jìn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。其三，政府加強(qiáng)對(duì)外部的監(jiān)督。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的重要優(yōu)勢(shì)之一就在于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)，正是因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)化服務(wù)的存在才使得機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的優(yōu)質(zhì)服務(wù)有了保障。由于我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老尚處于快速成長(zhǎng)階段，標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)缺乏，導(dǎo)致行業(yè)沒(méi)有統(tǒng)一的準(zhǔn)則，服務(wù)和收費(fèi)等很多方面都帶有嚴(yán)重的隨意性。正因?yàn)槿绱?，政府?yīng)加強(qiáng)對(duì)外部的監(jiān)督，規(guī)范企業(yè)興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的質(zhì)量，促使它們保質(zhì)保量地對(duì)老年人服務(wù)，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)營(yíng)，有力地促進(jìn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展。

3.不斷完善立法為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老提供法制環(huán)境

日本國(guó)內(nèi)有著完善的法律和法規(guī)，通過(guò)法律保障養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和老人的權(quán)利，機(jī)構(gòu)和個(gè)人之間有了法律保障，并使機(jī)構(gòu)按照法律、法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。我國(guó)由于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老尚處于發(fā)展階段，法律體系尚不完善，發(fā)生糾紛之后無(wú)法可依，嚴(yán)重阻礙了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展。因此，有關(guān)部門(mén)應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)政策，通過(guò)立法明確機(jī)構(gòu)與個(gè)人的關(guān)系，使得在發(fā)生糾紛時(shí)有法律保障，保護(hù)雙方的權(quán)利，并通過(guò)全方位法律政策的約束，把機(jī)構(gòu)養(yǎng)老事業(yè)拉到良性、法制化運(yùn)營(yíng)的軌道上來(lái)。目前我國(guó)亟待出臺(tái)《養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，明確社會(huì)資金進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的原則、方向以及具體的為老人服務(wù)的領(lǐng)域和實(shí)施辦法等。不能忽視政府的扶持和引導(dǎo)作用，要充分發(fā)揮政府的作用，通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)、創(chuàng)新體制機(jī)制推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。

4.制定準(zhǔn)入制度促使社會(huì)資本進(jìn)入機(jī)構(gòu)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)

由于我國(guó)目前對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)審查不嚴(yán)格，加之監(jiān)管體系不健全和其他因素的影響，導(dǎo)致社會(huì)上現(xiàn)存的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)魚(yú)龍混雜，參差不齊。這種現(xiàn)象的發(fā)生，很重要的原因就在于我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入制度不健全，門(mén)檻過(guò)低。要改變這種情況，政府應(yīng)在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老中扮演“監(jiān)管者”的角色，制定嚴(yán)格的全方位的(諸如資產(chǎn)情況、服務(wù)情況以及信用情況)準(zhǔn)入制度，把不符合標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)排除在外。同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管體系建設(shè)，通過(guò)抽查、暗訪等方式對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管。只有通過(guò)各種手段與措施確保無(wú)漏洞，才能保證整個(gè)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老行業(yè)良性發(fā)展，老人才能安心享用應(yīng)有的服務(wù)。當(dāng)前，需要按照民政部的要求，建立養(yǎng)老服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，確立合理評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)社會(huì)資本興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給予監(jiān)督和審核，使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有一個(gè)科學(xué)合理的準(zhǔn)入機(jī)制。

5.加強(qiáng)對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)人員的培訓(xùn)

美國(guó)學(xué)者威廉姆·法利指出，社會(huì)工作從諸多專業(yè)中脫穎而出是源于社會(huì)需要受過(guò)培訓(xùn)的人員來(lái)執(zhí)掌人類服務(wù)系統(tǒng)，社會(huì)已經(jīng)申明，助人解決個(gè)人和社會(huì)問(wèn)題的工作必須由有專業(yè)能力的、服從嚴(yán)格的責(zé)任制要求的人來(lái)做。[12]但是我國(guó)目前社會(huì)工作專業(yè)人才嚴(yán)重缺乏，尤其是受過(guò)專業(yè)教育訓(xùn)練的人才更是急缺，例如，1999年大連職業(yè)技術(shù)學(xué)院率先創(chuàng)辦了老年服務(wù)與管理專業(yè)，但畢業(yè)生的就業(yè)率和從業(yè)率卻不容樂(lè)觀，[13]很多畢業(yè)生畢業(yè)后轉(zhuǎn)行做其他行業(yè)，主要原因是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老行業(yè)收入低，發(fā)展前景不被看好。沒(méi)有專業(yè)人員的參與，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)人員的素質(zhì)和水平普遍不高，專門(mén)技術(shù)人員嚴(yán)重缺乏成為阻礙我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老軟實(shí)力提升的絆腳石。我國(guó)應(yīng)當(dāng)在制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)之上著力加強(qiáng)對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)人員的培訓(xùn)，并加大高校養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)的開(kāi)設(shè)，促使專業(yè)人才與服務(wù)質(zhì)量和水平穩(wěn)步提升，不斷制定人才準(zhǔn)入制度，規(guī)范人才服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提升人才的待遇和社會(huì)保障水平，不斷完善人才培養(yǎng)環(huán)境。通過(guò)這些舉措可以大大提升為老人服務(wù)的軟實(shí)力，最終促進(jìn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在我國(guó)快速、健康、可持續(xù)發(fā)展。

我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展任重而道遠(yuǎn)。借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需要多方力量的不斷支持。只有政府、社會(huì)資本以及老年群體乃至整個(gè)社會(huì)的共同推動(dòng)才能促使機(jī)構(gòu)養(yǎng)老走向一個(gè)健康合理的發(fā)展路徑。目前我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展還處于起步階段，各主體的配套政策、意識(shí)以及思想的轉(zhuǎn)變都還沒(méi)完成。但發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是現(xiàn)代社會(huì)的趨勢(shì)所在，在全社會(huì)的共同努力下，未來(lái)我國(guó)的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老將有一個(gè)安全、有序、健康的發(fā)展環(huán)境來(lái)為老年人提供幸福安康的養(yǎng)老服務(wù)。

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2014-01-08

遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金一般項(xiàng)目(L13BJY031)；遼寧省大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練項(xiàng)目(201310165024)

班曉娜(1976-)，女，博士研究生，副教授；E-mail:bandsq@163.com

1671-7041(2014)03-0043-05

C913.6

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