張乾

（中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院，河北 廊坊 065000）

毗鄰朝韓海域越界捕撈活動(dòng)的特點(diǎn)及對(duì)策研究

張乾

（中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院，河北 廊坊 065000）

近年來(lái)，我國(guó)漁船在毗鄰朝韓海域進(jìn)行越界捕撈活動(dòng)成為了影響中朝、中韓海域安全穩(wěn)定的焦點(diǎn)問(wèn)題，也是困擾我邊境管理工作的重難點(diǎn)問(wèn)題。公安邊防部門(mén)作為漁船民管理的主管部門(mén)，為有效地預(yù)防和制止越界捕撈活動(dòng)，應(yīng)針對(duì)邊防管理工作中存在的問(wèn)題，結(jié)合部隊(duì)的實(shí)際情況，從根本上預(yù)防和制止越界捕撈行為，有力地維護(hù)毗鄰朝韓海域的安全與穩(wěn)定，促進(jìn)毗鄰朝韓海域海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

毗鄰朝韓海域；越界捕撈；公安邊防部門(mén)

隨著全球政治經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，海洋經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的作用日益突出。朝鮮半島形勢(shì)敏感復(fù)雜，毗鄰朝韓海域的治安形勢(shì)日趨嚴(yán)峻。尤其自《中韓漁業(yè)協(xié)定》于2001年簽訂后，越界捕撈問(wèn)題成為毗鄰朝韓海域的治安突出問(wèn)題，嚴(yán)重影響了毗鄰朝韓海域的安全與穩(wěn)定。因此，如何加大毗鄰朝韓海域漁船民的管理力度，加強(qiáng)船管隊(duì)伍建設(shè)，以維護(hù)毗鄰朝韓海域的治安秩序，保護(hù)我國(guó)漁船民的合法權(quán)益，是當(dāng)前公安邊防部門(mén)面臨的重要工作之一。

一、毗鄰朝韓海域越界捕撈活動(dòng)的特點(diǎn)

（一）時(shí)間性、地域性突出

在每年的5至6月及9至10月越界捕撈船只最多。這些船只利用惡劣天氣、夜間等時(shí)機(jī)越界捕撈。當(dāng)海上出現(xiàn)8級(jí)以上大風(fēng)天氣時(shí)，朝韓軍警一般不會(huì)出海檢查，而中國(guó)部分船只頂著惡劣天氣進(jìn)入朝韓海域進(jìn)行捕撈，等天氣變好后，便立即返回。在夜間，朝韓軍警也很少出海檢查，中國(guó)船只抓住這一特點(diǎn)，白天在中國(guó)海域休整，等到晚上進(jìn)入朝韓海域進(jìn)行越界捕撈，待天亮后返回。捕撈的海域主要在東經(jīng)124度線(xiàn)附近的朝韓海域、韓國(guó)西部專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海域以及北起大和島南至海洲灣的朝鮮西海海域。

（二）危害嚴(yán)重

越界捕撈活動(dòng)，不僅違反了我國(guó)的法律政策，而且違反了國(guó)際法和他國(guó)的相關(guān)法律，侵犯了他國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益，影響了我國(guó)與他國(guó)的睦鄰友好關(guān)系，同時(shí)也破壞了我國(guó)在國(guó)際舞臺(tái)上的良好形象。朝鮮半島局勢(shì)十分敏感復(fù)雜，近年來(lái)，韓國(guó)執(zhí)法部門(mén)執(zhí)法日益粗暴、苛刻，由過(guò)去的勸阻、驅(qū)趕到扣船罰款、沒(méi)收船只、人員判刑，甚至發(fā)生暴力流血事件，這不僅嚴(yán)重威脅中國(guó)漁民的生命財(cái)產(chǎn)安全，同時(shí)，中國(guó)越界捕撈漁民為保護(hù)自身利益，因暴力抗拒檢查導(dǎo)致相關(guān)國(guó)家公務(wù)人員的傷亡，引發(fā)涉外刑事案件。

（三）船舶構(gòu)成復(fù)雜，活動(dòng)形式多樣

參與越界捕撈的船舶無(wú)論從船籍港所在地或船舶型號(hào)來(lái)看，都十分復(fù)雜。近年來(lái)，在毗鄰朝韓海域從事越界捕撈活動(dòng)的船舶主要來(lái)自遼寧、山東、河北、天津、江蘇、浙江。漁船活動(dòng)主要有以下幾種形式：部分漁船利用聯(lián)合捕撈的形式，借機(jī)越界捕撈；部分80至185馬力木質(zhì)船只以艕靠朝方船只的形式進(jìn)入朝方海域捕撈作業(yè)；部分大馬力漁船常年在東經(jīng)124度線(xiàn)附近海域和海洋島以南作業(yè)，趁海上執(zhí)法艦艇巡邏間隙或海況惡劣的時(shí)候，伺機(jī)進(jìn)行越界捕撈活動(dòng)；少數(shù)大馬力摩托艇和近海改裝小型漁船，利用船只航速快、操縱靈活、易于逃避檢查的特點(diǎn)，在捕撈旺季越入朝鮮永運(yùn)島至大和島之間海域捕撈作業(yè)。[1]

二、毗鄰朝韓海域越界捕撈活動(dòng)產(chǎn)生的原因

（一）近海漁業(yè)資源匱乏，漁民難以維持生計(jì)

中國(guó)近海海域的漁業(yè)資源嚴(yán)重枯竭是導(dǎo)致越界捕撈活動(dòng)產(chǎn)生的直接原因。由于污染和捕撈強(qiáng)度過(guò)大，渤海和黃海地區(qū)的漁業(yè)資源處于嚴(yán)重透支的狀態(tài)，很多地區(qū)面臨無(wú)魚(yú)可捕的現(xiàn)狀。漁業(yè)資源減少的最主要原因除了污染嚴(yán)重和船只過(guò)度捕撈外，相關(guān)部門(mén)的執(zhí)法不嚴(yán)，也是其中的重要原因。與此相反，由于朝韓捕撈能力較低且注重海洋再生資源保護(hù)，加之朝韓海域遼闊，資源豐富，距我國(guó)又近，對(duì)中國(guó)漁民越界捕撈產(chǎn)生了極大的誘惑力，并不斷出現(xiàn)新的組織越界捕撈形式。

（二）漁民自身素質(zhì)低，法律意識(shí)淡薄

由于漁船民文化水平較低，法律意識(shí)觀念薄弱，不能充分認(rèn)識(shí)越界作業(yè)的違法性質(zhì)和嚴(yán)重后果。漁船民對(duì)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)和方針政策不了解，部分漁民不了解作業(yè)區(qū)域，依然按照傳統(tǒng)習(xí)慣進(jìn)行捕魚(yú)；部分漁民認(rèn)為偷偷地越界捕魚(yú)，只要不被朝鮮、韓國(guó)抓獲就沒(méi)事。有的甚至認(rèn)為漁船越界只是為了捕魚(yú)，沒(méi)有對(duì)他人造成任何傷害，不會(huì)有什么太大的危險(xiǎn)，但沒(méi)有想到一旦越界捕魚(yú)就很容易造成涉外事件和國(guó)際影響。

(三)動(dòng)態(tài)管理難度大，控制力不夠

違法事實(shí)在海上發(fā)生，對(duì)于查找和核實(shí)越界捕撈船舶、固定證據(jù)有很大難度。從有關(guān)部門(mén)收到韓國(guó)通報(bào)越界捕撈船只情況看，韓國(guó)通報(bào)的這些越界捕撈船只，在接受韓國(guó)處罰后不會(huì)立即返港，為了逃避處理，歸港后不會(huì)主動(dòng)投案。部分返港船只船體及船名船號(hào)都發(fā)生了變化，給查找和核實(shí)越界捕撈船只、當(dāng)事人帶來(lái)了一定的難度。[2]

（四）部分不法分子拉攏中國(guó)漁船民越界捕撈

部分中國(guó)懂朝語(yǔ)、在朝方有親戚或歸國(guó)華僑及與朝方警備人員關(guān)系密切的人員 （漁民稱(chēng) “二高麗”），利用與朝方警備人員比較熟或同朝方個(gè)別官方關(guān)系密切的條件，用錢(qián)、物賄賂等手段，與朝方私下達(dá)成越界捕撈協(xié)議，而后組織、帶領(lǐng)中國(guó)漁船越界捕撈，從中收取一定的好處費(fèi)，促使越界捕撈走向高潮。而朝方部分海上警備軍人為彌補(bǔ)自身經(jīng)費(fèi)不足即向中國(guó)漁民索取財(cái)物，對(duì)中國(guó)能夠給其好處的漁民進(jìn)行越界捕撈采取了放任的做法，甚至慫恿、引誘中國(guó)漁民越界捕撈，從而助長(zhǎng)了中國(guó)部分漁民越界捕撈的僥幸心理，使越界捕撈行為從根本上難以控制。

三、預(yù)防、制止毗鄰朝韓海域越界捕撈活動(dòng)的措施

（一）加強(qiáng)宣傳教育，提高漁船民法律意識(shí)

針對(duì)越界捕撈活動(dòng)漁民自身素質(zhì)低下的原因，通過(guò)宣傳教育可以提高漁民對(duì)越界捕撈活動(dòng)的認(rèn)識(shí)以及法律素質(zhì)，從而防止越界捕撈活動(dòng)發(fā)生。公安邊防部門(mén)應(yīng)抓住夏季休漁和冬季船只上塢的有利時(shí)機(jī)，開(kāi)展多樣的宣傳教育。

一方面要宣傳政策、法律、法規(guī)，使?jié)O船民了解越界捕撈不僅是盜竊他國(guó)海洋水產(chǎn)資源，而且容易受到對(duì)方的嚴(yán)厲處罰，對(duì)漁民自身的生命、財(cái)產(chǎn)安全是非常嚴(yán)重的威脅。使其充分認(rèn)識(shí)到越界捕撈行為的違法性以及危害性。

另一方面可以將近年來(lái)因越界捕撈引發(fā)的傷亡事件匯編成冊(cè)，分發(fā)到每名漁船民手中；當(dāng)發(fā)生因越界捕撈而引發(fā)惡性事件后，及時(shí)向廣大漁船民通報(bào)情況，讓廣大漁船民直接面對(duì)血淋淋的慘痛教訓(xùn)，使其深刻認(rèn)識(shí)越界捕撈行為給國(guó)家?guī)?lái)的嚴(yán)重危害，給自身生命財(cái)產(chǎn)帶來(lái)的嚴(yán)重?fù)p失，以提高宣傳教育的時(shí)效性和針對(duì)性。

（二）加強(qiáng)對(duì)港口、漁船的管理

1．從嚴(yán)管控出海船只，掌握漁船數(shù)量及活動(dòng)規(guī)律。第一，準(zhǔn)確掌握轄區(qū)船只底數(shù)。特別是要掌握具有越界捕撈能力船只底數(shù)，并同漁業(yè)部門(mén)掌握的底數(shù)相比對(duì)，明確區(qū)分轄區(qū)未辦理《出海船舶戶(hù)口簿》船只、出海證件多年未進(jìn)行審驗(yàn)船只、賣(mài)到外地未辦理過(guò)戶(hù)手續(xù)船只、常年異地?？孔鳂I(yè)船只的數(shù)量。定期開(kāi)展船只清理整頓，嚴(yán)格出海證件管理，準(zhǔn)確錄入、及時(shí)更新“港口、船舶與漁船民信息管理系統(tǒng)”中的各項(xiàng)數(shù)據(jù)，做到轄區(qū)船只底數(shù)清、情況明。

第二，要切實(shí)加強(qiáng)異地船舶管理。部局“港口、船舶與漁船民信息管理系統(tǒng)”增加了出海船舶異地辦理船舶年審、換補(bǔ)證、查詢(xún)等功能，無(wú)異于給基層港船民警裝上了“千里眼”、“順風(fēng)耳”，無(wú)論是本轄區(qū)在外港?？看暗膭?dòng)態(tài)，還是外港來(lái)靠船舶的信息均一覽無(wú)余。

2．集中整治港口秩序，落實(shí)相關(guān)制度。第一，加大證件管理力度。協(xié)商各級(jí)船舶證件管理部門(mén)嚴(yán)把證件審驗(yàn)關(guān)，對(duì)證據(jù)確鑿的越捕船只，公安邊防機(jī)關(guān)給予沒(méi)收船舶并處吊銷(xiāo)《出海船舶戶(hù)口薄》、《出海船民證》的同時(shí)，海洋與漁業(yè)局的船檢處、漁監(jiān)處、漁政處等部門(mén)也相應(yīng)吊銷(xiāo)《船舶檢驗(yàn)證書(shū)》、《船舶航行簽證薄》、《漁業(yè)捕撈許可證》等證件。[3]

第二，嚴(yán)格履行兩次報(bào)港制度。各港口、停泊點(diǎn)執(zhí)勤人員進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)作業(yè)船只實(shí)行入、出港兩次報(bào)港、登船檢查制度，嚴(yán)禁證件不全人員、船只出海作業(yè)。對(duì)出海、回港的船舶進(jìn)行細(xì)致甄別，通過(guò)復(fù)讀衛(wèi)導(dǎo)等手段審查其海外作業(yè)情況，加強(qiáng)對(duì)出海船只的管理。

第三，對(duì)港口、碼頭、停泊點(diǎn)進(jìn)行清理整頓。在港船只成規(guī)模的港點(diǎn)要?jiǎng)澏ù煌２?、?chē)輛停放、水產(chǎn)品交易區(qū)域，著力解決船只?？可y、管理無(wú)序、進(jìn)出隨意的問(wèn)題。

（三）提高海上管理水平，加大打擊力度

1．開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，集中打擊越界捕撈行為。在每年5至6月份以及9至10月份兩段越界捕撈活動(dòng)高發(fā)期以及半島局勢(shì)、邊境形勢(shì)敏感期，各級(jí)黨委政府應(yīng)根據(jù)越界捕撈活動(dòng)形勢(shì)變化，及時(shí)組織相關(guān)職能部門(mén)適時(shí)開(kāi)展制止越界捕撈專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)。重點(diǎn)打擊越界捕撈組織者、帶領(lǐng)者、屢教不改者和引發(fā)涉外事件人員。

2．加強(qiáng)海上巡邏，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止越界捕撈活動(dòng)。公安邊防部門(mén)以及海警應(yīng)加大對(duì)各個(gè)轄區(qū)的海上邊界進(jìn)行巡邏的密度，采取定期、不定期相結(jié)合的巡邏方式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)有越界捕撈嫌疑的船只，把越界捕撈這種違規(guī)行為扼殺在萌芽狀態(tài)。在越界捕撈活動(dòng)高發(fā)的時(shí)間以及海域，各邊防機(jī)關(guān)要結(jié)合制捕工作實(shí)際，根據(jù)任務(wù)性質(zhì)和艦艇性能，進(jìn)一步加大對(duì)近海及出入港要道的巡邏執(zhí)勤力度，將陸上靜態(tài)站錨檢查與海上動(dòng)態(tài)執(zhí)勤有機(jī)結(jié)合，增加巡邏堵截密度和海上駐守時(shí)間，堵住證件不全船只出海作業(yè)的通道，從而降低越界捕撈活動(dòng)及涉外事件發(fā)生的可能性。

3．提高科技管海水平，提高對(duì)漁船的掌控效率。結(jié)合當(dāng)前中國(guó)防范、打擊越界捕撈活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)情況，為了掌握制止越界捕撈工作主動(dòng)權(quán)，公安邊防部隊(duì)必須向科技要警力，加大裝備經(jīng)費(fèi)投入，強(qiáng)調(diào)管控機(jī)械化、信息化、數(shù)字化的有機(jī)結(jié)合。

第一，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和先進(jìn)地區(qū)船只管理模式，為具備遠(yuǎn)航能力的漁船加裝GPS定位傳輸終端，利用衛(wèi)星通信將船只信息上傳到監(jiān)控平臺(tái)，實(shí)時(shí)掌握其活動(dòng)區(qū)域和航行軌跡，并對(duì)其意圖進(jìn)行研判。

第二，可建造部署大功率通信船，駐泊于特定水域或咽喉航道。對(duì)欲越界捕撈船只實(shí)施通信頻率掃描，對(duì)其進(jìn)行警告。對(duì)不聽(tīng)勸阻的船只進(jìn)行通信頻道干擾，使其通信導(dǎo)航設(shè)備失效，達(dá)到阻止其越界捕撈的目的。

第三，為海上治安艦艇和陸上執(zhí)勤人員配備無(wú)線(xiàn)圖傳系統(tǒng)和信息交換終端。通過(guò)衛(wèi)星通信與陸地監(jiān)控中心建立信息通道，實(shí)現(xiàn)陸地執(zhí)勤人員、海上執(zhí)法艦艇間的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)交換，隨時(shí)掌握船只動(dòng)態(tài)情況。

（四）增強(qiáng)合作，綜合治理

1.積極配合政府，做好轉(zhuǎn)產(chǎn)工作。公安邊防部門(mén)應(yīng)結(jié)合本職工作全面配合此項(xiàng)工作的開(kāi)展。結(jié)合本轄區(qū)的實(shí)際情況，因地制宜地配合政府促進(jìn)漁民做好轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)工作。主要做好以下幾點(diǎn)：

第一，加強(qiáng)宣傳,提高沿海地區(qū)干部漁民對(duì)轉(zhuǎn)產(chǎn)減船必要性的認(rèn)識(shí)。

第二，深入調(diào)查研究落實(shí)減船規(guī)劃。根據(jù)漁民的實(shí)際情況,制定出切實(shí)可行的轉(zhuǎn)產(chǎn)減船規(guī)劃,這是漁民順利實(shí)施雙轉(zhuǎn)工作的基本保證。[4]

第三，配合相關(guān)部門(mén)，促進(jìn)、組織漁民進(jìn)行遠(yuǎn)洋捕魚(yú)、近海海水養(yǎng)殖業(yè)、水產(chǎn)品加工業(yè)、規(guī)模性開(kāi)發(fā)旅游休閑觀光垂釣業(yè)等，加速漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)進(jìn)程。

2．完善跨區(qū)域海上執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，防止跨省區(qū)越界捕撈活動(dòng)。第一，建立省內(nèi)海上治安協(xié)作機(jī)制。為改變目前區(qū)域間海上治安各自為戰(zhàn)的狀況，形成海上治安“一盤(pán)棋”的格局，各沿海省公安邊防部門(mén)應(yīng)抓緊建立跨區(qū)域海上治安協(xié)作機(jī)制，組織制定省內(nèi)海上治安協(xié)作規(guī)范，細(xì)化協(xié)作內(nèi)容，下屬各公安邊防支隊(duì)按照規(guī)范的內(nèi)容，彼此建立省內(nèi)跨區(qū)域海上治安協(xié)作機(jī)制，處理省內(nèi)海上漁事糾紛引發(fā)的治安案件。

第二，建立省際間海上治安聯(lián)勤協(xié)作機(jī)制。相鄰省份邊防部門(mén)應(yīng)成立區(qū)域海上聯(lián)勤協(xié)作工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)省際間海上治安聯(lián)勤協(xié)作工作，明確海上治安聯(lián)勤協(xié)作主要事項(xiàng)及主辦方、協(xié)辦方的職責(zé)、任務(wù)及工作措施；建立情況交流例會(huì)制度，溝通情報(bào)、交流經(jīng)驗(yàn)、制定工作措施；建立海上治安情況通報(bào)、定期通報(bào)、個(gè)案通報(bào)等協(xié)作機(jī)制。

3．建立國(guó)家間合作機(jī)制，防范、打擊越界捕撈活動(dòng)。近年來(lái)，朝、韓兩國(guó)對(duì)越界捕撈活動(dòng)的態(tài)度越來(lái)越強(qiáng)硬，執(zhí)法手段日益粗暴，以至于中國(guó)漁民暴力抗法事件頻頻發(fā)生，中韓“12·12”漁業(yè)糾紛造成傷亡事件就是典型的事例，韓方將主要責(zé)任推到中國(guó)漁民身上，但韓方海警執(zhí)法不當(dāng)也存在著不合理因素。防范、打擊越界捕撈需要加強(qiáng)國(guó)家間的合作，共同努力。利用建立熱線(xiàn)聯(lián)絡(luò)機(jī)制，建立綜合性聯(lián)合巡邏執(zhí)法制度等形式，最大限度地發(fā)揮船旗國(guó)管轄的優(yōu)勢(shì)，既避免和防止誤會(huì)，又能有效預(yù)防海上暴力執(zhí)法和野蠻執(zhí)法的傾向，共同維護(hù)海上的治安秩序。

公安邊防部門(mén)是海上治安、邊防管理的主管部門(mén)，同時(shí)擔(dān)負(fù)著毗鄰朝、韓海域海上邊界的巡邏監(jiān)管任務(wù)，防范打擊越界捕撈活動(dòng)將是其一項(xiàng)長(zhǎng)期的重要工作之一。因此，公安邊防部門(mén)應(yīng)根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的要求，及時(shí)采取有效的管理措施，從根本上預(yù)防和制止越界捕撈活動(dòng)，以維護(hù)毗鄰朝、韓海域的秩序穩(wěn)定，促進(jìn)毗鄰朝、韓海域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

[1]索達(dá)，王大宇.海陸聯(lián)動(dòng)制止越界捕撈[J].邊防研究，2010 (12)：17-23.

[2]葉斌富.論捕撈權(quán)的法律保護(hù)[J].浙江國(guó)際海運(yùn)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2007(3):4.

[3]馮慶夫.邊境管理學(xué)[M].北京：群眾出版社，2007:135-155.

[4]尹萬(wàn)希.遼寧海洋捕撈業(yè)存在的問(wèn)題及發(fā)展方向[J].中國(guó)水產(chǎn)雜志，1995(6)：7.

Research on Characteristics and Countermeasure of Fishing cross the Sea Border of North Korea and South Korea

Zhang Qian
(Institute of the Chinese People’s Armed Police Forces,Langfang Hebei 65000)

In recent years,Chinese boats’fishing cross the line has become the focus problem in the adjacent sea area of North Korea,South Korea and China,and is also a difficult problem faced by our frontier management departments of public security.To effectively prevent and stop the cross-border fishing activities,the frontier department of public security should aim at the border problems existing in the management work,combine with the actual situation,and effectively protect the safety and stability of the sea area,so as to promote the economy developing sustainably in the area.

near the sea border of two Koreas;fishing cross the line;the frontier department of public security

E254

A

1671-5101(2014)03-0057-04

（責(zé)任編輯：王泓）

2014-03-26

張乾（1989-），女，遼寧沈陽(yáng)人，中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院2012級(jí)兵種戰(zhàn)術(shù)學(xué)專(zhuān)業(yè)碩士研究生。研究方向：海上戰(zhàn)術(shù)。