范建波，范宏昕

（浙江省慈溪市人民檢察院，浙江 慈溪 315300）

挑戰(zhàn)與創(chuàng)新：基層檢察室發(fā)展模式之探析

范建波，范宏昕

（浙江省慈溪市人民檢察院，浙江 慈溪 315300）

在推進(jìn)平安中國(guó)、法治中國(guó)建設(shè)的時(shí)代背景下，已進(jìn)入重新探索發(fā)展階段的基層檢察室建設(shè)需要切實(shí)解決自身定位及發(fā)展模式問題。故此，只有在分析基層檢察室發(fā)展模式內(nèi)涵、法理基礎(chǔ)、自身定位的條件下，指出創(chuàng)新發(fā)展模式所面臨的主要障礙，并著重從職能配置模式、履行職責(zé)方式、檢察工作網(wǎng)絡(luò)等方面論述創(chuàng)新基層檢察室發(fā)展模式的主要路徑，才能為推動(dòng)基層檢察室的全面規(guī)范發(fā)展提供一些有益的思考與啟示。

基層檢察室；發(fā)展模式；獨(dú)輔職能；履職方式

當(dāng)前，在推進(jìn)平安中國(guó)、法治中國(guó)建設(shè)的時(shí)代背景下，作為檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)檢力下沉、重心下移的體制性工作平臺(tái)，基層檢察室（以下簡(jiǎn)稱“檢察室”）建設(shè)呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展之勢(shì)，切實(shí)維護(hù)了基層社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)了基層公平正義、鞏固了黨在農(nóng)村基層的執(zhí)政基礎(chǔ)?？傮w來說，檢察室建設(shè)已步入一個(gè)非常關(guān)鍵的階段，即重新探索發(fā)展的階段。在此階段，需要重點(diǎn)研究的是如何解決制約檢察室持續(xù)健康發(fā)展的深層次問題，如檢察室的價(jià)值定位、職能定位、職責(zé)配置、履職方式等問題。

基于此，本文將主要研究檢察室發(fā)展模式這一涉及檢察室在農(nóng)村基層生命力的核心問題，在初步厘清檢察室發(fā)展模式內(nèi)涵及理論基礎(chǔ)的前提下，具體分析檢察室的價(jià)值定位、職能定位及創(chuàng)新發(fā)展模式所面臨的問題，進(jìn)而重點(diǎn)論述創(chuàng)新檢察室發(fā)展模式的現(xiàn)實(shí)路徑，以期為推動(dòng)檢察室全面規(guī)范發(fā)展提供一些有益的思考與啟示。

一、內(nèi)涵與基礎(chǔ)：檢察室發(fā)展模式的初步界定

（一）檢察室發(fā)展模式的內(nèi)涵

截止到2012年，我國(guó)在人口集中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)共探索設(shè)立派出檢察室 2400個(gè)，呈現(xiàn)良好發(fā)展態(tài)勢(shì)。面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)，國(guó)內(nèi)理論界及實(shí)務(wù)界以檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)管理創(chuàng)新、在農(nóng)村延伸法律監(jiān)督職能為契機(jī)，對(duì)檢察室建設(shè)進(jìn)行了深入研究，取得了許多積極成果，且其研究脈絡(luò)正逐漸從初期的職能定位、類型研究向具體職能深化、規(guī)范建設(shè)研究發(fā)展。本文認(rèn)為，在檢察室重新探索階段，對(duì)檢察室發(fā)展模式的研究應(yīng)成為當(dāng)前重要課題。

那么，如何把握“檢察室發(fā)展模式”這一概念的主要內(nèi)涵？本文認(rèn)為，要認(rèn)清檢察室發(fā)展模式的內(nèi)涵，首先要弄清延伸法律監(jiān)督觸角的含義。

所謂“延伸法律監(jiān)督觸角”，是檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)檢力下沉、重心下移的必然選擇。從實(shí)際做法看，各地檢察機(jī)關(guān)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道延伸法律監(jiān)督觸角的形式可分為三種：一是派駐檢察室，即基層檢察院通過派駐常設(shè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，配備專職檢察人員來履行檢察室職能；二是巡回檢察，即基層檢察院通過定期派員深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等基層一線，開展法律宣傳、受理群眾舉報(bào)、控訴、申訴及預(yù)防職務(wù)犯罪、化解基層矛盾糾紛等工作來延伸檢察職能；三是掛鉤聯(lián)系，即基層檢察院在不增設(shè)派出機(jī)構(gòu)的情況下，掛鉤或依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治中心等基層部門延伸檢察工作，以服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)等。本文認(rèn)為，此三種延伸形式各有優(yōu)劣，都具有一定合理性與可行性，但鑒于巡回檢察、掛鉤聯(lián)系這兩種方式，無論是崗位設(shè)置還是人員配備都不具有固定性，難以形成農(nóng)村法律監(jiān)督工作的長(zhǎng)效機(jī)制。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，派駐型檢察室更符合基層檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角的發(fā)展趨勢(shì)，本文亦將主要研究派駐型檢察室的發(fā)展模式問題。

何謂“檢察室的發(fā)展模式”？“檢察室發(fā)展模式”這一概念主要是指，檢察室在實(shí)際運(yùn)作中從宏觀和微觀層面對(duì)自身發(fā)展方向、發(fā)展途徑、發(fā)展方式、發(fā)展動(dòng)力等基礎(chǔ)性、根本性問題的自覺實(shí)踐和理性選擇。由于探索創(chuàng)新檢察室發(fā)展模式是一項(xiàng)具有系統(tǒng)性、復(fù)雜性、長(zhǎng)期性的工程，本文將擇其要點(diǎn)，著重對(duì)檢察室的職能配置模式、履行職責(zé)方式、檢察工作網(wǎng)絡(luò)等問題進(jìn)行研究探討。

為進(jìn)一步理解檢察室發(fā)展模式內(nèi)涵，需要把握以下內(nèi)容：

第一，要以推進(jìn)農(nóng)村民主法治建設(shè)、保障基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為價(jià)值取向。保障和服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局是檢察機(jī)關(guān)的重要責(zé)任，作為檢察機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，檢察室理應(yīng)以推進(jìn)農(nóng)村基層的民主法治建設(shè)、保障基層科學(xué)發(fā)展大局為價(jià)值取向，充分發(fā)揮派出院內(nèi)設(shè)部門所不具有的直接快捷服務(wù)農(nóng)村的功能作用，努力成為保障和促進(jìn)基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的一線平臺(tái)、推進(jìn)基層民主法治建設(shè)的前沿哨所。

第二，要以解決職能配置模式為關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！叭绾慰茖W(xué)配置檢察室的職權(quán)是檢察室有效運(yùn)行的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。研究的重點(diǎn)也應(yīng)放在基層檢察院的哪些職權(quán)可以下沉、如何下沉到檢察室，檢察室與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間如何處理履職交叉等這些涉及檢察室發(fā)展基礎(chǔ)的問題上來”[1]。因此，切實(shí)解決好職能配置模式問題是創(chuàng)新檢察室發(fā)展模式的基礎(chǔ)性問題，需要結(jié)合檢察室的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)進(jìn)行深入探索。

第三，要以豐富履職方式為運(yùn)行基礎(chǔ)?？梢哉f，檢察室這一制度的存在本身，就是檢察機(jī)關(guān)履職方式的一次重大轉(zhuǎn)變，這就要求將檢察室建設(shè)置于更加廣闊的農(nóng)村基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域，沖破傳統(tǒng)檢察工作方式的束縛，探索適宜檢察室踐行使命的履職方式及運(yùn)行機(jī)制，并著重在訴訟監(jiān)督之外探索履行法律監(jiān)督職能的工作方式，確保檢察室扎根基層、持續(xù)發(fā)展。

第四，要以回應(yīng)群眾訴求為發(fā)展動(dòng)力。由于檢察機(jī)關(guān)既是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，又是群眾工作機(jī)關(guān)，檢察室應(yīng)以及時(shí)回應(yīng)基層黨政部門及群眾的司法需求為發(fā)展動(dòng)力，踐行專群結(jié)合的工作方式，著重在密切聯(lián)系基層群眾、服務(wù)保障民生、提高群眾對(duì)檢察工作的認(rèn)同感和信任度等方面發(fā)揮獨(dú)特作用。這也是堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)人民性，落實(shí)“立檢為公、執(zhí)法為民”宗旨的必然要求。

（二）創(chuàng)新檢察室發(fā)展模式的法理基礎(chǔ)

為真正探索出具有科學(xué)性、合理性的發(fā)展模式，明確創(chuàng)新檢察室發(fā)展模式的法理基礎(chǔ)是必須解決的前提條件。本文認(rèn)為，回應(yīng)型法治理論及權(quán)力制約理論是創(chuàng)新發(fā)展模式的法理基礎(chǔ)。

一是回應(yīng)型法治理論?；貞?yīng)型法治理論就是以積極回應(yīng)并滿足社會(huì)公眾的多元化司法需要為基本目標(biāo)，以開放性、互動(dòng)性為主要特征的法學(xué)理論。在回應(yīng)型法治秩序中，協(xié)商、討論、妥協(xié)等非強(qiáng)制性手段成為主要的合作方式，“秩序是通過協(xié)商而定的，而非通過服從而贏得的”，“是以結(jié)果為指向的，它關(guān)心的是立法性事實(shí)而非裁判性事實(shí)，是可選擇的實(shí)際模式和系統(tǒng)效果，而非特殊效果”[2]。這就要求檢察室在暢通群眾訴求渠道并回應(yīng)基層群眾司法訴求的基礎(chǔ)上履行各項(xiàng)工作職能，并主動(dòng)實(shí)施檢察工作社會(huì)化的運(yùn)行方式，落實(shí)那種“克服封閉化運(yùn)行、主動(dòng)融入地區(qū)發(fā)展大局、貼近民眾需求以及在與社會(huì)互動(dòng)過程中增強(qiáng)法律監(jiān)督敏銳性，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法活動(dòng)最佳效果的一種工作理念和方式”[3]。

二是權(quán)力監(jiān)督制約理論?，F(xiàn)代檢察權(quán)是行政權(quán)與司法權(quán)分權(quán)制衡的產(chǎn)物，現(xiàn)代檢察制度是以權(quán)力監(jiān)督制約的憲政理論為支撐的，而權(quán)力監(jiān)督制約理論的精髓就在于由檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督制約行政權(quán)與審判權(quán)中既保障公權(quán)力的高效運(yùn)轉(zhuǎn)又防止公權(quán)力的違法濫用，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言，其法律監(jiān)督權(quán)也應(yīng)當(dāng)輻射到行政權(quán)、審判權(quán)等公權(quán)力存在的每個(gè)角落。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)是最基層的國(guó)家政權(quán)組織，而公安、法院、司法行政機(jī)關(guān)及諸多行政機(jī)關(guān)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有派出機(jī)構(gòu)，因此，檢察室應(yīng)在權(quán)力監(jiān)督制約理論的指導(dǎo)下，創(chuàng)新發(fā)展模式，切實(shí)使“基層行政權(quán)、審判權(quán)更好地處在法律監(jiān)督之下，有效防止基層行政權(quán)和審判權(quán)在鄉(xiāng)土社會(huì)的不作為和亂作為”[4]

二、問題及挑戰(zhàn)：創(chuàng)新檢察室發(fā)展模式的前提保障

（一）制約發(fā)展模式創(chuàng)新的主要問題

第一，思想認(rèn)識(shí)不到位，制約了發(fā)展模式創(chuàng)新。有的地方?jīng)]有認(rèn)識(shí)到在農(nóng)村基層設(shè)置檢察室的重要意義、根本目標(biāo)，存在著將檢察室工作置于虛無化的傾向，主要表現(xiàn)為：一是認(rèn)為檢察室在農(nóng)村難以有所作為；二是將檢察室簡(jiǎn)單地稱為“群眾家門口的檢察院”①將基層檢察室稱為“群眾家門口的檢察院”，從法律宣傳角度講是有其合理性的，但是，如果從基層檢察室的價(jià)值定位及其職能定位角度講，則不宜將其定位為“檢察院”，否則在檢察權(quán)的配置及制約上都可能會(huì)有問題。，卻找不準(zhǔn)檢察室服務(wù)農(nóng)村基層的切入點(diǎn)與結(jié)合點(diǎn)；三是受傳統(tǒng)檢察工作方式束縛，機(jī)械地認(rèn)為檢察室只有辦案才能地位，只有查辦職務(wù)犯罪、開展批捕等工作才能樹立權(quán)威等。這些片面認(rèn)識(shí)影響了檢察室的深入推進(jìn)和健康發(fā)展，例如，由于檢察室對(duì)公安派出所、司法所、人民法庭存在的權(quán)力濫用無法形成有效的制約，導(dǎo)致檢察室的作用被民眾低估乃至忽視。

第二，職能配置不合理，導(dǎo)致延伸作用發(fā)揮不充分。人民檢察院組織法中并未予規(guī)定“檢察室”相關(guān)內(nèi)容，職權(quán)配置缺乏法律上科學(xué)設(shè)計(jì)，這種情況使檢察室職權(quán)配置難以形成強(qiáng)有力的推動(dòng)作用。其職能配置不合理的最常見表現(xiàn)是：職能的虛化和泛化問題，開展的工作多是一些松散、零星的個(gè)例做法，實(shí)踐中開展法制宣傳和預(yù)防工作較多，對(duì)基層執(zhí)法司法活動(dòng)監(jiān)督工作缺乏有效舉措。進(jìn)一步講，職能配置既沒有體現(xiàn)法律監(jiān)督屬性，也沒能充分發(fā)揮其在基層一線所具有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，使其延伸效果大打折扣。

第三，工作機(jī)制不健全，造成自身優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮。首先，內(nèi)部協(xié)作機(jī)制有待健全。由于檢察室不是基于檢察職能分工而產(chǎn)生的又一原生職能，導(dǎo)致有的檢察室與派出院內(nèi)設(shè)部門工作銜接不夠順暢，存在著職能重疊、模糊、交叉或沖突之處；其次，外部聯(lián)動(dòng)機(jī)制有待健全。有的與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委部門及基層行執(zhí)法司法機(jī)構(gòu)溝通聯(lián)系不夠，外部聯(lián)系方式主要是依靠部門間或個(gè)人間的感情維系基層法律監(jiān)督工作，未能形成一套具有普遍推廣價(jià)值的外部聯(lián)動(dòng)工作制度體系。

（二）面臨的主要挑戰(zhàn)

創(chuàng)新檢察室發(fā)展模式，本身是一項(xiàng)具有開拓性、挑戰(zhàn)性、探索性的系統(tǒng)工作，因?yàn)橐詸z察室為載體向農(nóng)村延伸法律監(jiān)督觸角，實(shí)質(zhì)上“是一次對(duì)檢察工作理念、資源配置、結(jié)構(gòu)功能、能力規(guī)模、執(zhí)法方式的大調(diào)整，是適應(yīng)新一輪農(nóng)村改革發(fā)展需要的新舉措”。[5]具體來講，主要面臨以下挑戰(zhàn)：

一是轉(zhuǎn)變法律監(jiān)督理念的挑戰(zhàn)。“延伸法律監(jiān)督觸角，本質(zhì)就是要求沖破思想上、觀念上的種種束縛，更好地踐行檢察機(jī)關(guān)的使命”。[6]創(chuàng)新檢察室發(fā)展模式，面臨的最大挑戰(zhàn)就是如何根據(jù)黨和人民群眾的新期待新要求，將農(nóng)村檢察工作置于社會(huì)管理創(chuàng)新、加強(qiáng)平安法治建設(shè)的時(shí)代背景中去考量、思考，在檢察室工作中轉(zhuǎn)變法律監(jiān)督理念，探索并拓展基層執(zhí)法司法監(jiān)督等項(xiàng)法律監(jiān)督工作，讓基層群眾感受到公平正義就在身邊，感受到檢察工作的親和力、公信力。

二是改進(jìn)法律監(jiān)督方式的挑戰(zhàn)。一般而言，檢察機(jī)關(guān)干警的視野和工作重心都集中于案件的辦理，絕大多數(shù)檢察人員習(xí)慣于坐堂辦案。而設(shè)置檢察室后，對(duì)這種傳統(tǒng)法律監(jiān)督方式提出了挑戰(zhàn)，要求檢察室干警必須轉(zhuǎn)變思維、轉(zhuǎn)換角色，從辦公室走出來，深入鎮(zhèn)街、走進(jìn)農(nóng)村，知民情、解民憂、化民怨、暖民心。

三是提升隊(duì)伍綜合素質(zhì)的挑戰(zhàn)。檢察室在農(nóng)村代表派出檢察機(jī)關(guān)直接面對(duì)基層群眾，其執(zhí)法行為是否公正、規(guī)范、熱情、廉潔，都將影響著基層群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)的整體評(píng)價(jià)。這就對(duì)檢察室干警執(zhí)法能力素質(zhì)特別群眾工作能力、檢察業(yè)務(wù)能力提出了更高、更新、更嚴(yán)的挑戰(zhàn)。當(dāng)然，也為檢察機(jī)關(guān)培養(yǎng)復(fù)合型人才提供了良好契機(jī)。

三、定位與創(chuàng)新：創(chuàng)新檢察室發(fā)展模式的現(xiàn)實(shí)路徑

（一）檢察室的自身定位

上個(gè)世紀(jì)八十年代初期開展的檢察室工作后來處于停滯不前的狀況，一個(gè)很重要原因，就是對(duì)這個(gè)機(jī)構(gòu)的價(jià)值定位與職責(zé)定位缺少正確認(rèn)識(shí)，因此，正確認(rèn)識(shí)把握檢察室定位問題是創(chuàng)新發(fā)展模式的重要內(nèi)容。①一般而言，定位問題包括價(jià)值定位、機(jī)構(gòu)定位、職級(jí)定位、職能定位等類型，其中，檢察室的機(jī)構(gòu)定位是關(guān)于檢察室作為派出機(jī)構(gòu)的問題，職級(jí)定位是指檢察室與派出院內(nèi)設(shè)部門及公安派出所、人民法庭等部門相對(duì)應(yīng)所應(yīng)具有的職級(jí)等問題。

1．檢察室的價(jià)值定位。關(guān)于檢察室的價(jià)值定位問題，其實(shí)質(zhì)就是在農(nóng)村設(shè)置檢察室的根本目的問題，或者說，檢察室存在的價(jià)值何在？一般來講，設(shè)置檢察室的目的是為了解決基層檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督更加有效、制約更加深入及檢察權(quán)運(yùn)行優(yōu)化問題。因此，基于檢察室自身職能的集合性，可以將檢察室的價(jià)值定位表述為：“回應(yīng)群眾訴求、促進(jìn)基層公正、維護(hù)基層穩(wěn)定”“三位一體”的價(jià)值定位。具體而言，回應(yīng)群眾訴求就是通過收集基層社情民意、各類涉檢司法訴求及相關(guān)法律監(jiān)督線索，以達(dá)到服務(wù)和保障民生的目的；促進(jìn)基層公正就是通過開展各類基層執(zhí)法司法監(jiān)督工作以達(dá)到促進(jìn)基層公平正義、政務(wù)清正廉潔的目的，維護(hù)基層穩(wěn)定就是通過化解基層群眾的矛盾糾紛以達(dá)到維護(hù)基層和諧穩(wěn)定的目的。其中，回應(yīng)群眾訴求是檢察室發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，促進(jìn)基層公正是其存在的核心價(jià)值，維護(hù)基層穩(wěn)定是其履行職能的關(guān)鍵導(dǎo)向。

2．檢察室的職能定位。檢察室的職能定位問題，關(guān)系到探索創(chuàng)新什么形態(tài)的檢察室發(fā)展模式，也就是履行哪些職能以及如何履行職能的問題。檢察室職能定位可表述為：具有相對(duì)獨(dú)立性的集基層法律監(jiān)督、化解社會(huì)矛盾、創(chuàng)新社會(huì)管理等職責(zé)為一體的綜合性業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。①2010年高檢院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進(jìn)檢力下沉工作的指導(dǎo)意見》，該意見的出臺(tái)，對(duì)于改變各地在實(shí)踐探索中出現(xiàn)的形式不一、運(yùn)行多樣的局面，促進(jìn)檢察室建設(shè)規(guī)范化起到了重要作用。具體來講，首先，檢察室是基層檢察院派出的綜合性業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，是對(duì)派出院法律監(jiān)督職能的全面延伸與拓展，而不是一個(gè)“小檢察院”，也不是單純的辦案機(jī)構(gòu)，更不是派出院內(nèi)設(shè)部門的派出機(jī)構(gòu)。從一定意義上講，檢察室雖然不享有派出院擁有的完整意義上的法律監(jiān)督權(quán)，但是由于檢察室在農(nóng)村需要面對(duì)各種各樣的現(xiàn)實(shí)問題，應(yīng)對(duì)基層社會(huì)發(fā)生的各種事態(tài)，使得其職能具有一定的復(fù)合性或綜合性，并且其綜合性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于派出院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，即要全面對(duì)接派出院的業(yè)務(wù)科室工作，確保相關(guān)檢察工作真正在農(nóng)村開展起來。其次，其職能職責(zé)具有多重性，是強(qiáng)化基層法律監(jiān)督、化解基層社會(huì)矛盾、創(chuàng)新社會(huì)管理等職責(zé)的統(tǒng)一體。從完善基層政法工作體系看，其職能定位側(cè)重于基層法律監(jiān)督，從而與派出所、司法所、人民法庭共同構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級(jí)的司法體制，形成各司其職、相互配合、相互制約的基層政法工作良性運(yùn)行機(jī)制；從化解社會(huì)矛盾角度講，其職能定位側(cè)重于化解基層社會(huì)各類法律糾紛，在滿足基層群眾司法訴求過程中實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督價(jià)值的最優(yōu)化；從參與社會(huì)管理創(chuàng)新角度看，通過補(bǔ)強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)管理創(chuàng)新的“短板”，著眼解決影響和諧穩(wěn)定的源頭性、根本性、基礎(chǔ)性問題，為基層社會(huì)提供全方位的檢察服務(wù)。

（二）創(chuàng)新檢察室發(fā)展模式的基本路徑

1．創(chuàng)新職能配置模式。本文認(rèn)為，檢察室的職能應(yīng)突出法律監(jiān)督屬性，并采取“獨(dú)立職能、輔助職能”良性互動(dòng)的配置模式。就是說，為了突出并鞏固檢察室在農(nóng)村的獨(dú)立性、主動(dòng)性，要明確規(guī)定以檢察室為主獨(dú)立承擔(dān)的職能及輔助職能，只要由檢察室承擔(dān)比派出院內(nèi)設(shè)科室做得更好更精更深，同時(shí)更能發(fā)揮其自身優(yōu)勢(shì)的工作且現(xiàn)實(shí)條件允許，都應(yīng)著力將職能下放或延伸。

那么，哪些職能可成為檢察室的獨(dú)立職能、輔助職能呢？本文主張，檢察室的獨(dú)立職能應(yīng)為基層執(zhí)法司法監(jiān)督，輔助職能是配合派出院做好內(nèi)設(shè)科室做不精、做不細(xì)的檢察工作，特別是配合派出院深化檢察工作內(nèi)涵，使派出院及時(shí)準(zhǔn)確掌握社會(huì)矛盾根源和基層社會(huì)活動(dòng)的弊端，形成派出院與檢察室共同推進(jìn)檢察工作的強(qiáng)大合力。

之所以將檢察室職能配置模式作上述劃分，主要理由在于：

第一，只有明確獨(dú)立職能，才能彰顯檢察室的法律監(jiān)督屬性。法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的安身立命之所在，檢察室亦應(yīng)以開展基層法律監(jiān)督為主要職責(zé)，而不能僅僅滿足于履行法制宣傳、職務(wù)犯罪預(yù)防、參與綜合治理等派生性職能。基層政府部門和基層司法機(jī)構(gòu)在眾多執(zhí)法主體中占大多數(shù)，然而長(zhǎng)期以來，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)、法院的監(jiān)督主要集中于審查批捕、審查起訴等工作，對(duì)派出所、人民法庭和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督處于空白或薄弱狀態(tài)，因此，獨(dú)立開展基層執(zhí)法司法監(jiān)督有利于彌補(bǔ)農(nóng)村檢察工作這一空白，促進(jìn)基層公平正義。

第二，只有明確輔助職能，才能使檢察室充分發(fā)揮延伸作用。一般來講，從檢察權(quán)科學(xué)合理運(yùn)行及辦案層級(jí)方面來看，批捕、公訴、職務(wù)犯罪偵查等刑事訴訟活動(dòng)不宜由檢察室來行使?！盎鶎釉簝?nèi)設(shè)部門始終要承擔(dān)一線執(zhí)法職能，而決不能導(dǎo)致內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)虛化，增加層級(jí)負(fù)擔(dān)的負(fù)面效果”。[7]就是說，檢察室要充分利用自身貼近基層、貼近群眾、信息靈敏、反應(yīng)快捷等優(yōu)勢(shì)，在內(nèi)設(shè)部門的指導(dǎo)統(tǒng)籌下，配合做好能夠發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)的不捕不訴案件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、職務(wù)犯罪線索收集、輕微刑事案件和解、受理控告申訴、化解涉檢矛盾、案后幫教等輔助性工作，最大限度發(fā)揮其延伸檢察觸角的一線陣地作用。

2.創(chuàng)新履行職責(zé)方式。創(chuàng)新履行職責(zé)方式，是推進(jìn)檢察室扎根農(nóng)村基層、實(shí)現(xiàn)檢察室自身價(jià)值、催生社會(huì)管理創(chuàng)新的重要路徑。創(chuàng)新履職方式，無論是履行檢察室的獨(dú)立職能，還是輔助職能、基礎(chǔ)性職能，都要堅(jiān)持“法治方式與群眾工作有機(jī)統(tǒng)一”的工作方針。同時(shí)，由于檢察室的運(yùn)作與農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等情況有著密切的聯(lián)系，必須結(jié)合農(nóng)村現(xiàn)實(shí)狀況，在準(zhǔn)確把握基層社會(huì)治理方式、農(nóng)村社會(huì)矛盾解決方式的前提下進(jìn)行創(chuàng)新。當(dāng)前，應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”：

一是從坐堂辦案向走村入戶轉(zhuǎn)變。對(duì)于檢察室而言，傳統(tǒng)的坐堂辦案方式已不適應(yīng)形勢(shì)要求，甚至可以說越來越脫離群眾。因此，創(chuàng)新檢察室履職方式，必須將執(zhí)法方式從坐堂辦案向走村入戶轉(zhuǎn)變，即結(jié)合基層檢察的各項(xiàng)職責(zé)，采取巡回檢察、走訪幫扶等形式，“串百家門、知百家情、交百家親”，切實(shí)掌握維穩(wěn)、社會(huì)治安及特殊人群、流動(dòng)人口等情況，切實(shí)將檢察室工作變成增進(jìn)感情、體察民情、傾聽民聲、宣傳法治、化解矛盾、促進(jìn)和諧的過程。如對(duì)于延伸控告申訴職能而言，要通過定期接訪、預(yù)約接訪、巡訪下訪等方式，不斷暢通群眾訴求表達(dá)渠道，高效快捷處理群眾訴求。又如，檢察室可以探索辦理簡(jiǎn)易程序公訴案件，通過與派出所、人民法庭協(xié)調(diào)配合，把基層群眾身邊發(fā)生的危險(xiǎn)駕駛、因鄰里糾紛引起的故意傷害等簡(jiǎn)易程序案件放在當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄍラ_庭，“以活生生的例子警示教育群眾，相比于抽象的普法宣傳，既直觀又生動(dòng)。為盡可能擴(kuò)大宣傳效果，庭審時(shí)間除工作日外，還延伸至傳統(tǒng)節(jié)日、周末、夜間等方便群眾案件的特殊時(shí)間節(jié)點(diǎn)”[8]，將檢察工作最大限度地公開化，讓基層群眾通過身邊的案件受到公平正義和司法的人文關(guān)懷，使檢察工作真正融入基層社會(huì)生活，在潛移默化中培育基層群眾的法治意識(shí)、法治信仰。同時(shí)，檢察室干警在履職過程中，要自覺改變自己的語言習(xí)慣，將專業(yè)詞匯轉(zhuǎn)化為群眾熟悉的語言與群眾進(jìn)行交流溝通， 切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)村法律監(jiān)督工作親和力、說服力。

二是從單純辦案向和諧執(zhí)法轉(zhuǎn)變。由于檢察室職能具有復(fù)合性，工作對(duì)象具有廣泛性和復(fù)雜性，客觀上要求檢察室執(zhí)法方式由單純辦案向和諧執(zhí)法轉(zhuǎn)變，也就是說，要以解決基層的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題為核心，在履職過程中發(fā)現(xiàn)反映出來的個(gè)性和共性問題，并深入分析影響基層穩(wěn)定和諧的各種誘因，著力做好防范執(zhí)法司法不公、預(yù)防職務(wù)犯罪、服務(wù)保障民生等工作，為加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理提供法治保障。例如在監(jiān)督人民法庭工作中，檢察室應(yīng)本著與人民法庭共同促進(jìn)司法公正的目的，充分發(fā)揮接觸群眾多、接觸案件廣的地緣優(yōu)勢(shì)，對(duì)已經(jīng)反映到檢察室又向人民法庭提出訴訟的案件，可通過跟蹤調(diào)研，變事后監(jiān)督為實(shí)時(shí)研判，通過受理當(dāng)事人反應(yīng)的司法不公問題，找準(zhǔn)監(jiān)督對(duì)象，及時(shí)向人民法庭反饋相關(guān)社會(huì)信息，協(xié)助審判部門做好當(dāng)事人工作，必要時(shí)，可以商請(qǐng)審判部門共同研究解決群眾反映的問題，保證訴訟順利進(jìn)行。[9]在基層行政執(zhí)法監(jiān)督工作中，應(yīng)本著促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的原則，積極探索創(chuàng)新監(jiān)督方式，如通過召開聯(lián)席會(huì)議、工作例會(huì)、執(zhí)法信息通報(bào)等形式，拓寬監(jiān)督渠道，與基層行政部門共同營(yíng)造依法行政的良好氛圍。在對(duì)派出所的法律監(jiān)督中，可采取信息通報(bào)、入所巡查、專項(xiàng)檢查、適時(shí)介入等形式，以提醒防錯(cuò)方式開展監(jiān)督工作，共同促進(jìn)基層平安法治建設(shè)。

3．創(chuàng)新檢察工作網(wǎng)絡(luò)。一是健全“室+點(diǎn)+員”工作網(wǎng)絡(luò)。實(shí)踐表明，為確保法律監(jiān)督觸角有效向農(nóng)村基層延伸，檢察室應(yīng)最大限度擴(kuò)充自身的工作網(wǎng)絡(luò)。從當(dāng)前來看，建立健全“檢察室、檢察工作聯(lián)絡(luò)站、檢察信息聯(lián)絡(luò)員”三位一體的檢察室工作網(wǎng)絡(luò)是可行的現(xiàn)實(shí)選擇。[10]即在人口集中、治安問題突出、信訪總量較大、輻射功能強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道設(shè)置檢察室；在檢察室轄區(qū)范圍內(nèi)非駐點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立檢察工作聯(lián)絡(luò)站，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、綜治中心負(fù)責(zé)人等人員構(gòu)成；在每一個(gè)行政村聘任村干部或村民擔(dān)任檢察信息聯(lián)絡(luò)員，建立覆蓋農(nóng)村、橫向到邊、縱向到底、點(diǎn)面結(jié)合的農(nóng)村檢察工作網(wǎng)絡(luò)體系，為及時(shí)傳遞社情民意和維穩(wěn)、法律監(jiān)督信息提供有力保障。

二是創(chuàng)新與內(nèi)設(shè)部門順暢對(duì)接機(jī)制。無論是履行獨(dú)立職能還是輔助職能，對(duì)于檢察室涉及到的控申、反貪、反瀆、公訴、預(yù)防、監(jiān)所、民行等業(yè)務(wù)工作，都要本著派出院統(tǒng)籌指導(dǎo)與發(fā)揮檢察室能動(dòng)性相結(jié)合的原則，不斷完善檢察室與相關(guān)內(nèi)設(shè)部門的工作銜接機(jī)制、業(yè)務(wù)溝通協(xié)調(diào)機(jī)制和監(jiān)督信息共享機(jī)制，比如，對(duì)于派出院內(nèi)設(shè)部門在不立案、不批捕、不起訴、不抗訴過程中可能產(chǎn)生的涉檢信訪矛盾，檢察室應(yīng)主動(dòng)配合有關(guān)業(yè)務(wù)科室做好息訴罷訪工作；檢察室收集到的信訪信息及處理應(yīng)由控申部門歸口掌握、指導(dǎo)辦理；對(duì)于刑事訴訟監(jiān)督，檢察室主要是對(duì)派出所日常偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，要與派出院內(nèi)設(shè)部門以具體案件為載體的靜態(tài)審查式個(gè)案監(jiān)督形成聯(lián)動(dòng)等，切實(shí)提升農(nóng)村法律監(jiān)督工作的整體效果。

三是創(chuàng)新與基層部門良性互動(dòng)機(jī)制。要?jiǎng)?chuàng)新發(fā)展模式，檢察室必須圍繞轄區(qū)黨委政府的中心工作，主動(dòng)融入轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委工作大局之中，對(duì)接鄉(xiāng)鎮(zhèn)維穩(wěn)工作平臺(tái)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治中心“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”、“大調(diào)解體系”等工作載體，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)辦、站、所各司其職又相互支持，形成服務(wù)轄區(qū)黨委中心大局的工作合力。

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Challenge and Innovation:A Probe into the Developing Mode of Grass-roots Attorney Room

Fan Jianbo,Fan Hongxin
(The People’s Procuratorate of Cixi City of Zhejiang Province,Cixi Zhejiang 315300)

Under the background of pushing the construction of Peace China and Rule China by Law,the grassroots attorney room has entered a period when it is urgent to solve their own questions such as the construction of grassroots agencies positioning and development mode.Therefore,only the analysis of its developing mode,legal basis and positioning condition can point out the the main obstacles to the innovation of its developing mode.In addition,in order to innovate its developing mode,it is expected to emphasize its functional configuration mode, improve the way to perform his duties,and establish the procuratorial network,which certainly will provide some beneficial thinking and enlightenment to us.

grass-roots attorney room;developing mode;auxiliary functions;

DF832

A

1671-5101(2014)03-0052-06

（責(zé)任編輯：王泓）

2013-11-20

范建波（1974-），男，浙江慈溪人，慈溪市人民檢察院副檢察長(zhǎng)；范宏昕（1976-），男，河北撫平人，慈溪市人民檢察院辦公室副主任，法學(xué)碩士。