甘寧 彭博

摘 要：城市是人類活動(dòng)的場(chǎng)所，是人類以空間集中形式進(jìn)行生產(chǎn)和生活消費(fèi)的載體，城市化有利于土地利用效率的提高，城市用地效率不只是一個(gè)資源配置問題，它關(guān)系到人類的生活質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展問題。當(dāng)前，制度與經(jīng)濟(jì)已成為影響與制約中國(guó)城市土地用地效率的兩大方面。

關(guān)鍵詞：人口密度；就業(yè)密度；建筑密度；緊湊型城市；高密度發(fā)展

中圖分類號(hào)：F293.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）04-0226-03

城市是人類活動(dòng)的場(chǎng)所，是人類以空間集中形式進(jìn)行生產(chǎn)和生活消費(fèi)的載體，城市化有利于土地利用效率的提高，城市用地效率不只是一個(gè)資源配置問題，它關(guān)系到人類的生活質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展問題。當(dāng)前，制度與經(jīng)濟(jì)已成為影響與制約中國(guó)城市土地用地效率的兩大方面。

一、影響城市土地利用效率的制度因素

（一）產(chǎn)權(quán)制度對(duì)城市土地利用效率的影響

資源被過(guò)度開采和利用的首要原因在于大家對(duì)資源都有使用權(quán)，而私人對(duì)資源的損耗和枯竭不必承擔(dān)相應(yīng)的成本。在中國(guó)，非排他性公有產(chǎn)權(quán)的存在是招致環(huán)境退化的重要原因，經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書上講的公地的悲劇，說(shuō)得就是這個(gè)道理。改變目前許多公共資源被過(guò)度利用，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，一個(gè)簡(jiǎn)單而有效的辦法就是盡可能地建立起明晰化的排他性的產(chǎn)權(quán)制度。科斯定理證明，一旦產(chǎn)權(quán)明確規(guī)定，而各利益相關(guān)者之間的聯(lián)絡(luò)、談判、簽約等等的成本足夠低，則無(wú)論將產(chǎn)權(quán)劃歸給誰(shuí)，最終總能達(dá)到該資源的社會(huì)最優(yōu)配置和使用。

在中國(guó)，法律規(guī)定城市土地歸國(guó)家所有。國(guó)家土地所有權(quán)實(shí)質(zhì)上是國(guó)家代表全體人民的利益對(duì)與全體人民利益密切相關(guān)的土地進(jìn)行管理，國(guó)家的這種權(quán)利受到憲法和法律的保護(hù)。但國(guó)家只是一個(gè)法律上虛擬的概念，行使國(guó)家土地所有權(quán)的應(yīng)該是一個(gè)體，也就是中央政府。但是，地方政府也是國(guó)家機(jī)器的重要組成部分，而且由于土地分散在各地，土地開發(fā)利用、出讓轉(zhuǎn)讓都是由地方政府實(shí)施。從理論上分析，地方政府行使土地的所有權(quán)具有明顯的效率優(yōu)勢(shì)，這也是近年來(lái)中國(guó)城市土地利用趨向好轉(zhuǎn)的原因之一。但是，由于在法律上，土地所有權(quán)在中央政府和地方政府之間界定不清，造成了中央政府和地方政府之間為了各自利益而進(jìn)行的博弈，表現(xiàn)為對(duì)土地出讓金分成比例的矛盾以及地方政府直接參與的土地違法案件。產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定和產(chǎn)權(quán)明確同等重要。如果私人對(duì)產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定沒有信心，即使把產(chǎn)權(quán)明確到私人，那么它也會(huì)對(duì)資源進(jìn)行掠奪性的使用。

（二）土地的公共管理制度對(duì)城市土地利用效率的影響

在中國(guó)現(xiàn)行的土地管理體制中，土地供應(yīng)與土地需求之間的關(guān)系是顛倒的，即供給服從需求，實(shí)質(zhì)上是一種“保障需求”的機(jī)制，體制的運(yùn)行狀況是，計(jì)劃部門負(fù)責(zé)立項(xiàng)，城市規(guī)劃部門負(fù)責(zé)選址，土地管理部門負(fù)責(zé)供地。這種需求決定供給的機(jī)制，導(dǎo)致了土地供應(yīng)總量控制難以實(shí)施。在這種體制下，作為控制建設(shè)用地的重要手段——土地利用總體規(guī)劃和用地計(jì)劃指標(biāo)，形同虛設(shè)，也就影響了中國(guó)土地利用效率的提高和土地利用結(jié)構(gòu)的合理化。

土地管理部門對(duì)于地方政府的土地違法行為缺乏應(yīng)有的制約和監(jiān)督。由于各級(jí)土地管理是實(shí)行“塊塊為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制，土地管理部門受同級(jí)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)，并對(duì)同級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，上下級(jí)土地管理部門之間只存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。在這種情況下，土地管理部門只能使同級(jí)政府的辦事機(jī)構(gòu)和同級(jí)政府意志的執(zhí)行者，不可能對(duì)地方政府的土地違法行為的發(fā)生形成制約。從而也導(dǎo)致地方政府利用國(guó)家“所有權(quán)的殘缺”追求局部利益的行為頻頻發(fā)生，不僅引起國(guó)家利益的損失，也造成大量稀缺土地資源的浪費(fèi)。

中國(guó)采取城市土地國(guó)家所有的制度，這雖然保證了國(guó)家對(duì)土地的控制，但這種控制未必是建立在經(jīng)濟(jì)效率基礎(chǔ)之上的。在1949—1982年期間，中國(guó)實(shí)行城市土地?zé)o償無(wú)限期使用制度，以行政劃撥手段進(jìn)行土地資源配置。1982年逐步開始土地使用制度改革。中國(guó)城市土地使用制度由計(jì)劃配置向市場(chǎng)配置轉(zhuǎn)變過(guò)程中出現(xiàn)了雙軌制，即無(wú)償使用行政劃撥舊體制與有償出讓新體制并存；公開拍賣招標(biāo)方式與協(xié)議出讓方式并存。雙軌制的存在造成很大的弊端，不利于土地資源的優(yōu)化配制。

由于轉(zhuǎn)軌時(shí)期市場(chǎng)狀態(tài)的復(fù)雜性和政府身份的特殊性等因素，加之有些地方政府的急功近利，在控制資金投放和土地供應(yīng)數(shù)量，調(diào)節(jié)資金構(gòu)成和用地結(jié)構(gòu)上不按市場(chǎng)需求進(jìn)行，因而導(dǎo)致土地市場(chǎng)宏觀失控；同時(shí)，政府部門在干預(yù)市場(chǎng)過(guò)程中，違背市場(chǎng)規(guī)律，造成了政府在土地市場(chǎng)上的一些不規(guī)范行為。政府行為不規(guī)范嚴(yán)重危害土地市場(chǎng)的發(fā)育和發(fā)展，導(dǎo)致土地供應(yīng)總量失控，土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不合理，嚴(yán)重影響土地的集約利用，土地使用效率低下。

（三）城市規(guī)劃對(duì)城市土地利用效率的影響

城市規(guī)劃是城市發(fā)展和城市建設(shè)的依據(jù)，任何城市發(fā)展和建設(shè)項(xiàng)目都要落實(shí)到城市地域空間上。城市規(guī)劃是以土地在城市中的定向分布為其調(diào)控對(duì)象，即在城市增長(zhǎng)邊界的約束下，通過(guò)功能分析，確定主要用地的比例、空間布局，以及土地的開發(fā)控制條件，來(lái)引導(dǎo)城市土地的有效配置。詳盡合理的城市規(guī)劃指導(dǎo)著城市土地開發(fā)的高效進(jìn)行。所以，在城市土地開發(fā)前應(yīng)組織制定科學(xué)、合理的城市規(guī)劃，充分發(fā)揮并強(qiáng)化城市規(guī)劃的作用和維護(hù)城市規(guī)劃的立法權(quán)威，形成城市土地集約化開發(fā)的約束機(jī)制，促進(jìn)城市土地利用效率的逐步提高。

在中國(guó)，傳統(tǒng)的城市規(guī)劃觀念、落后的規(guī)劃技術(shù)以及受到過(guò)分行政牽連的規(guī)劃管理體制，是導(dǎo)致城市土地粗放、低效利用的主要原因之一。例如，傳統(tǒng)的城市規(guī)劃編制追求理論上合理的密度、理想化的平面構(gòu)圖，追求一種靜態(tài)的終極目標(biāo)，很少考慮規(guī)劃成本內(nèi)涵和效益觀念，由于不具備經(jīng)濟(jì)上的可行性而導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施上的困難以及規(guī)劃實(shí)施后不適應(yīng)土地集約利用的市場(chǎng)配置模式。因此，在進(jìn)行城市規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)需要充分考慮土地的合理使用和有效使用，提高土地的使用效率。城市特別是中小城市，要從工業(yè)用途為主向多元用途轉(zhuǎn)變，從生產(chǎn)型向綜合型轉(zhuǎn)變。城市規(guī)劃不僅要對(duì)各種用地進(jìn)行合理布局，而且要使建筑物功能得到相互配合和協(xié)調(diào)。

二、影響城市土地利用效率的經(jīng)濟(jì)因素

（一）土地價(jià)格對(duì)城市土地利用效率的影響

威廉·配第說(shuō)“土地是財(cái)富之母，勞動(dòng)是財(cái)富之父”，可見土地對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要性，土地作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)重要因素，如果土地的獲得比較容易，即土地價(jià)格比其他要素價(jià)格低，土地的產(chǎn)出效率就會(huì)低下。遺憾的是，作為四大生產(chǎn)要素（勞動(dòng)、資金、土地、技術(shù)）之一的土地，常常是人們?cè)诮?jīng)濟(jì)活動(dòng)中較少關(guān)注的對(duì)象。生產(chǎn)企業(yè)在財(cái)務(wù)上建立了“全員勞動(dòng)生產(chǎn)率”、“百元資金利稅率”，以及“技術(shù)進(jìn)步貢獻(xiàn)獎(jiǎng)”等一系列指標(biāo)來(lái)檢查勞動(dòng)、資金、技術(shù)這些生產(chǎn)要素的投入產(chǎn)出，卻沒有土地作為要素投入的效益指標(biāo)，因而掩蓋了中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中普遍存在的土地產(chǎn)出效率低下的問題。

（二）城市規(guī)模的適度性對(duì)城市土地利用效率的影響

城市規(guī)模的適度性，直接影響城市土地利用效率。根據(jù)土地投入/產(chǎn)出的一般原理，單位面積土地的投入量（包括物化勞動(dòng)和活勞動(dòng)）增加，往往致產(chǎn)出效益的提高。所以，提高城市土地利用的產(chǎn)出率，就必須控制適度的城市規(guī)模。一是控制城市體系規(guī)模，即要控制城市個(gè)體的總數(shù)量不能盲目增加。二是控制單體城市規(guī)模（包括人口規(guī)模和用地規(guī)模），這里主要指具體單體城市的用地規(guī)模，城市規(guī)模要與當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)總量、生態(tài)環(huán)境和城市周邊腹地的大小相適應(yīng)。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)水平條件下，中國(guó)城市土地開發(fā)投入量相對(duì)有限，盲目擴(kuò)大城市規(guī)模，土地開發(fā)投入量過(guò)于分散，必然造成土地開發(fā)利用不足。因此，轉(zhuǎn)變過(guò)去外延擴(kuò)張型為內(nèi)涵挖潛型的城市土地開發(fā)模式。首先，必須嚴(yán)禁城市“攤大餅式”無(wú)休止向外延伸，嚴(yán)格控制用地規(guī)模；其次，應(yīng)嚴(yán)格組織論證當(dāng)?shù)爻鞘邪l(fā)展規(guī)模。適度的城市規(guī)模是城市土地集約化利用的前提，也能促進(jìn)城市土地利用效率的提高。

城市土地規(guī)模主要影響因素是城市人口。一般來(lái)講，城市人口規(guī)模的大小，直接影響著城市用地的規(guī)模。城市是由各種物質(zhì)要素構(gòu)成的綜合有機(jī)體，城市職能的有效發(fā)揮，就要求各功能活動(dòng)空間的相互協(xié)調(diào)與密切配合。城市人口規(guī)模越大，對(duì)城市功能要求也就越全面，因而城市用地的規(guī)模也就越大。當(dāng)然，城市的用地規(guī)模還同建筑層數(shù)、人口密度等有關(guān)。在中國(guó)，各類城市的用地規(guī)模不同，小城市建筑層數(shù)低，人口密度小，每人占用的土地就比較多。

（三）城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)城市土地利用效率的影響

實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展離不開經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期、持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又有賴于依照中國(guó)的比較優(yōu)勢(shì)來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。這就要求有完善的市場(chǎng)機(jī)制和完備的市場(chǎng)體系，要求產(chǎn)權(quán)界定明確和穩(wěn)定，要求市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性的作用。這樣，可持續(xù)發(fā)展就同中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)直接聯(lián)系起來(lái)。城市的發(fā)展過(guò)程，就是經(jīng)濟(jì)要素向城市聚集與土地利用結(jié)構(gòu)變動(dòng)的過(guò)程。為了實(shí)現(xiàn)城市聚集經(jīng)濟(jì)效率的最大化和充分利用城市土地，保證城市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)考慮城市土地充分利用這個(gè)問題。

城市土地的充分利用要以聚集利益為前提。城市發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力在于聚集利益，而其物質(zhì)基礎(chǔ)是城市土地的充分利用，二者之間存在相輔相成的密切關(guān)系：沒有聚集經(jīng)濟(jì)利益，城市要素就難以實(shí)現(xiàn)合理的區(qū)位聚集與空間布局，城市土地就難以得到充分有效的利用，聚集經(jīng)濟(jì)效益就無(wú)從談起。正是在聚集利益調(diào)節(jié)機(jī)制的作用下，才形成了城市土地的有效性和空間布局的合理性，從而真正發(fā)揮聚集效應(yīng)的功能，使經(jīng)濟(jì)要素在聚集中獲得外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，并使得城市比其他地域更具吸引力，引起更大規(guī)模的聚集和城市更快發(fā)展。所以，城市土地利用過(guò)程實(shí)際就是聚集經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)制發(fā)揮作用的過(guò)程。由于市場(chǎng)本身的缺陷和眾多非市場(chǎng)因素的存在和干擾，城市聚集經(jīng)濟(jì)效益并非在任何情況下都能夠得到最大化，尤其在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，政府的干預(yù)是必不可少，政府的干預(yù)是為了盡可能地維持市場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。所以，城市土地利用政策的制定應(yīng)考慮滿足獲得聚集經(jīng)濟(jì)效益的要求，發(fā)揮聚集經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的機(jī)制。

（四）經(jīng)濟(jì)發(fā)展的比較優(yōu)勢(shì)對(duì)城市土地利用效率的影響

中國(guó)地域遼闊，各地的資源稟賦極不相同，各有從事某種產(chǎn)品或服務(wù)生產(chǎn)的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)。因此，在中國(guó)各個(gè)城市的發(fā)展規(guī)劃中就應(yīng)該通過(guò)優(yōu)先發(fā)展具有本地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)品，這樣，不僅可以促進(jìn)各地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及其資源稟賦條件相吻合，還可以從地區(qū)間的貿(mào)易中獲得好處，實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)，也促進(jìn)各地城市的發(fā)展水平。各地能將其資源的比較優(yōu)勢(shì)發(fā)揮到什么程度也決定于市場(chǎng)的規(guī)模，而市場(chǎng)的規(guī)模則與運(yùn)輸成本、倉(cāng)儲(chǔ)成本、通訊成本等成反比。通過(guò)改善交通等和市場(chǎng)有關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施，有利于各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，進(jìn)而有利于可持續(xù)發(fā)展。另外，不僅國(guó)內(nèi)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)應(yīng)該按比較優(yōu)勢(shì)來(lái)發(fā)展，世界各國(guó)也有不同的比較優(yōu)勢(shì)。中國(guó)人多地少，人均可耕地面積相對(duì)較低，由于糧食生產(chǎn)是土地密集型的，中國(guó)在糧食生產(chǎn)上不具有比較優(yōu)勢(shì)。如果進(jìn)行國(guó)際分工，通過(guò)國(guó)際市場(chǎng)進(jìn)口一部分糧食，就相當(dāng)于進(jìn)口了中國(guó)相對(duì)稀缺的土地資源，既有利于中國(guó)資源的有效配置，也有利于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

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[責(zé)任編輯 王曉燕]