潘法祥

（安徽省林業(yè)廳，合肥 230001）

新形勢(shì)下林地資源管理現(xiàn)狀與對(duì)策

潘法祥

（安徽省林業(yè)廳，合肥 230001）

本文深刻分析了當(dāng)前安徽省林地資源管理工作中面臨的主要五大問(wèn)題，針對(duì)性地提出了加強(qiáng)林地資源管理的七大對(duì)策和建議，旨在更好地保護(hù)林地資源，維護(hù)區(qū)域生態(tài)平衡，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

林地資源；保護(hù)管理；問(wèn)題；對(duì)策

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，是人類發(fā)展不可缺少的基礎(chǔ)性自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)資源，在維護(hù)國(guó)土生態(tài)安全、保障木材及林產(chǎn)品供給中具有核心地位，在應(yīng)對(duì)全球氣候變化中具有特殊地位。林地是森林資源的重要組成部分，是林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，沒(méi)有林地，林業(yè)建設(shè)就無(wú)從談起。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的形勢(shì)下，如何合理利用、積極保護(hù)林地資源已成為各級(jí)黨委、政府十分重要和緊迫的任務(wù)之一。

1 加強(qiáng)林地資源管理的必要性

增加森林資源、發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)綠色增長(zhǎng)已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)生態(tài)危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)的廣泛共識(shí)。黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)提升到了更高的戰(zhàn)略層面，納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”的總體布局，對(duì)林業(yè)建設(shè)提出了更新更高的要求，并賦予了更加艱巨的任務(wù)。建設(shè)生態(tài)文明，林業(yè)是理所當(dāng)然的主體和主戰(zhàn)場(chǎng)。林地是森林的載體，是林業(yè)發(fā)展的根基。安徽省委、省政府高瞻遠(yuǎn)矚，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求，提出建設(shè)生態(tài)強(qiáng)省的戰(zhàn)略目標(biāo)，做出實(shí)施千萬(wàn)畝森林增長(zhǎng)工程的重大決策，明確提出到2016年全省新增森林面積66.67萬(wàn)hm2，森林覆蓋率提高到33%以上[1]。目標(biāo)非常明確，任務(wù)相當(dāng)艱巨，加快林業(yè)發(fā)展，已成為安徽省當(dāng)前一項(xiàng)十分緊迫的任務(wù)。全省為改善生態(tài)每年投入大量資金用于造林，以期增加森林面積，但同時(shí)每年又有大量?jī)?yōu)質(zhì)林地被占用征收甚至被違法占用，在林地資源總量不足的情況下，保障經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的用地需求與加速生態(tài)建設(shè)的用地需求之間存在著非常突出的矛盾，并已成為現(xiàn)階段制約全省林業(yè)發(fā)展的主要因素之一。因此，必須進(jìn)一步加強(qiáng)林地資源管理，建立完善林地資源保護(hù)監(jiān)管機(jī)制，規(guī)范林地資源管理秩序，為建設(shè)生態(tài)強(qiáng)省提供基礎(chǔ)保障。

2 安徽省林地資源管理狀況

多年來(lái)，安徽省始終把林地管理作為森林資源管理工作的重點(diǎn)和核心，健全管理制度，強(qiáng)化監(jiān)管措施，嚴(yán)格依法行政，林地資源管理成效顯著。

2.1 森林資源總量不斷增加

長(zhǎng)期以來(lái)，全省各級(jí)林業(yè)主管部門堅(jiān)持資源培育和保護(hù)工作并重，林業(yè)建設(shè)取得長(zhǎng)足發(fā)展，森林資源呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)的良好態(tài)勢(shì)。據(jù)2009年一類清查，全省林地面積443.18萬(wàn)hm2；森林面積380.42萬(wàn)hm2，占林地面積的85.84%；森林覆蓋率27.53%，林木綠化率31.69%；活立木總蓄積21 710.12萬(wàn)m3，其中森林蓄積18 074.85萬(wàn)m3，占83.26%[2]。同上次清查相比，5年來(lái)，全省林地面積凈增3.78萬(wàn)hm2，森林面積凈增20.35萬(wàn)hm2，森林覆蓋率提高1.47個(gè)百分點(diǎn)，活立木蓄積凈增5 451.77萬(wàn)m3，其中森林蓄積凈增4 319.44萬(wàn)m3，為生態(tài)強(qiáng)省建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。特別是省第九次黨代會(huì)提出建設(shè)生態(tài)強(qiáng)省戰(zhàn)略目標(biāo)以來(lái)，全省強(qiáng)力推進(jìn)千萬(wàn)畝森林增長(zhǎng)工程建設(shè)，2013年共完成成片人工造林20.28萬(wàn)hm2，森林資源總量增速迅猛。

2.2 林權(quán)管理全面加強(qiáng)

全省林權(quán)管理工作緊緊抓住國(guó)家大力推進(jìn)集體林權(quán)制度改革機(jī)遇，全面完成了以確權(quán)發(fā)證為核心的主體改革任務(wù)[3]。全省集體林權(quán)勘界面積352.73萬(wàn)hm2，占應(yīng)勘界面積的99.2%，涉及農(nóng)戶593萬(wàn)戶；已發(fā)放林權(quán)證286.56萬(wàn)本，發(fā)證面積348.07萬(wàn)hm2，占應(yīng)勘界面積的97.8%，林權(quán)到戶率91.73%。

2.3 林地占用征收管理進(jìn)一步規(guī)范

一是完善相關(guān)政策。依據(jù)《森林法》、《森林法實(shí)施條例》等有關(guān)法律法規(guī)，制定了《安徽省林地保護(hù)管理?xiàng)l例》，并根據(jù)國(guó)家林業(yè)局印發(fā)的《占用征用林地審核審批管理辦法》、《占用征用林地審核管理規(guī)范》等規(guī)章，確定了全省林地保護(hù)與開發(fā)利用的原則，規(guī)范了占用征收林地的申請(qǐng)及審核審批的權(quán)限和程序。二是嚴(yán)格公益林地管理措施。切實(shí)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)公益林地的管理，專門印發(fā)《安徽省林業(yè)廳關(guān)于做好占用征收林地中公益林管理工作的通知》，進(jìn)一步規(guī)范了建設(shè)項(xiàng)目占用征收生態(tài)公益林林地管理工作。三是建立并完善全省林地定額管理制度。實(shí)行“統(tǒng)分結(jié)合，總量控制，突出重點(diǎn)，有效監(jiān)管”的分級(jí)管理，制定并印發(fā)《安徽省占用征收林地定額管理辦法》，努力做好平衡協(xié)調(diào)，以確保重點(diǎn)和兼顧地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展為原則使用林地指標(biāo)。

2.4 林地監(jiān)管力度不斷加大

一是持續(xù)開展林地保護(hù)管理清理整頓活動(dòng)。連續(xù)多年在全省范圍內(nèi)開展了林地保護(hù)管理清理整頓活動(dòng)，對(duì)嚴(yán)重非法占用林地項(xiàng)目在全省通報(bào)批評(píng)并限期整改，對(duì)較為嚴(yán)重的非法占用林地項(xiàng)目實(shí)行內(nèi)部督辦。針對(duì)整改效果不明顯的，專門約談相關(guān)縣的政府負(fù)責(zé)人，專題督辦，促進(jìn)整改。二是組織開展監(jiān)督檢查工作。開展經(jīng)常性占用征收林地監(jiān)督檢查工作，并會(huì)同國(guó)家林業(yè)局駐合肥森林資源監(jiān)督專員辦事處，對(duì)國(guó)家林業(yè)局審核（批）的占用征收林地行政許可項(xiàng)目，開展年度被許可人監(jiān)督檢查工作。通過(guò)監(jiān)督檢查工作，進(jìn)一步提高了各級(jí)林業(yè)主管部門對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目占用林地的監(jiān)管能力與服務(wù)水平，提升了項(xiàng)目用地單位依法合規(guī)使用林地意識(shí)。三是針對(duì)國(guó)家林業(yè)局對(duì)安徽省年度占用征收林地情況檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，積極組織開展整改。

3 林地資源管理工作面臨的問(wèn)題

3.1 森林資源總量不足，林地逆轉(zhuǎn)呈上升趨勢(shì)

根據(jù)第八次全國(guó)森林資源清查統(tǒng)計(jì)，安徽省森林覆蓋率、森林面積、森林蓄積分別列全國(guó)第18、21和19位，位次比較靠后[4-5]。人均森林面積僅0.055 hm2，大大低于全國(guó)人均0.15 hm2的平均水平，不到世界平均水平的1/10。由此可以看出，安徽省森林資源總量不足，林地資源十分寶貴。但是，林地逆轉(zhuǎn)反呈上升趨勢(shì)。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2009至2012年4年間，全省占用征收林地面積達(dá)13 522 hm2，且呈逐年上升態(tài)勢(shì)。同時(shí)，由于國(guó)家對(duì)耕地實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)政策，大量項(xiàng)目的用地不斷向林地轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致違法占用林地案件逐漸增加，進(jìn)一步加大了林地逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。

3.2 林地觀念和意識(shí)仍較淡薄，案件查處難以到位

通過(guò)開展林地清理整頓和監(jiān)督檢查等行動(dòng)，違法占用林地現(xiàn)象雖得到了有效遏制，但并未從根本上解決。由于一些干部群眾對(duì)保護(hù)林地資源的重要性和必要性缺乏足夠認(rèn)識(shí)，法制觀念比較淡薄，違法違規(guī)占用林地、隨意改變林地用途的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。特別是涉及一些重點(diǎn)工程的違法占用林地案件在有的地方還相當(dāng)突出，盡管案件發(fā)生次數(shù)不多，但發(fā)生規(guī)模和危害程度不容忽視。一些地方的林業(yè)主管部門在監(jiān)管和查處此類案件時(shí)，往往有畏難情緒，執(zhí)法不嚴(yán)格，依法履行職責(zé)難以到位。

3.3 采石采礦違法占用林地點(diǎn)多面廣，仍然是破壞林地的棘手問(wèn)題

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，各類建設(shè)對(duì)非煤礦產(chǎn)資源尤其是石料的需求日益增大，采石采礦違法違規(guī)占用林地等現(xiàn)象屢禁不止。2011年度林地清理整頓結(jié)果顯示，全省采石采礦類違法占用林地項(xiàng)目227宗，違法面積達(dá)403.83 hm2，占全部違法項(xiàng)目的34.7%、面積的66.2%，涉及31個(gè)縣（市、區(qū)）。

3.4 重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目占用征收林地管理中存在一些具體困難和問(wèn)題

一是臨時(shí)使用林地的恢復(fù)和監(jiān)管難度大。基層林業(yè)部門普遍反映沒(méi)有有效的抓手和制約措施，監(jiān)管壓力很大。如用以取土的臨時(shí)用地（尤其是丘陵地帶），用地結(jié)束后，就地恢復(fù)成本太高，基本沒(méi)有可能。一些施工便道、攪拌站以及堆料廠等臨時(shí)用地地面使用了水泥固化，恢復(fù)難度很大，監(jiān)管難以到位。二是協(xié)調(diào)服務(wù)壓力大。高速公路和鐵路等線型工程點(diǎn)多、線長(zhǎng)，施工隊(duì)伍較多且跨區(qū)域建設(shè)，各標(biāo)段和施工隊(duì)常常各自獨(dú)立施工，如果監(jiān)管不能及時(shí)跟進(jìn)，或者施工方依法用地意識(shí)不強(qiáng)，極易造成違規(guī)使用林地。由于這些項(xiàng)目往往由地方政府負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)，為了趕進(jìn)度，有時(shí)可能邊施工邊辦理相關(guān)手續(xù)，林業(yè)部門協(xié)調(diào)服務(wù)的壓力很大。

3.5 林地供需矛盾日益突出

安徽省2011至2020年林地占用征收定額為22 378 hm2[6]，按照國(guó)家林業(yè)局推薦的數(shù)學(xué)模式測(cè)算，全省每年實(shí)際需要林地定額都在4 500 hm2以上。尤其是近年來(lái)，隨著皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)、國(guó)家技術(shù)創(chuàng)新工程試點(diǎn)省、皖北振興等重大戰(zhàn)略平臺(tái)的加快建設(shè)，安徽省各類建設(shè)項(xiàng)目的用地需求激增，對(duì)林地的需求也急劇增大，林地占用征收定額與實(shí)際需求相比存在很大缺口。

4 建議和對(duì)策

4.1 實(shí)施森林增長(zhǎng)工程，增加森林資源總量

緊緊抓住建設(shè)生態(tài)強(qiáng)省的戰(zhàn)略主題，把增加森林資源總量作為林業(yè)工作的根本目標(biāo)，采取超常規(guī)的措施和辦法，努力解決當(dāng)前森林資源總量不足的問(wèn)題。按照“主攻丘陵、鞏固山區(qū)、提升平原”的原則，加快創(chuàng)建森林城鎮(zhèn)、森林村莊、森林長(zhǎng)廊，大力開展植樹造林，組織開展“三邊三線”綠化提升行動(dòng)，扎實(shí)推進(jìn)千萬(wàn)畝森林增長(zhǎng)工程的實(shí)施，促進(jìn)森林資源總量不斷增長(zhǎng)。

4.2 加強(qiáng)宣傳教育，全面落實(shí)《全國(guó)林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要》

加大林業(yè)尤其是林地管理法律法規(guī)的宣傳力度，教育廣大干部正確處理好保護(hù)林地資源和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的關(guān)系、當(dāng)前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的關(guān)系，堅(jiān)決杜絕以犧牲林地資源和生態(tài)環(huán)境為代價(jià)來(lái)?yè)Q取短期經(jīng)濟(jì)效益的行為。有針對(duì)性地加強(qiáng)對(duì)林地所有者和林地使用者的宣傳，不斷增強(qiáng)全社會(huì)自覺(jué)保護(hù)和依法使用林地資源的意識(shí)。切實(shí)落實(shí)《全國(guó)林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要》，把林地與耕地放在同等重要的位置，實(shí)施最嚴(yán)格的保護(hù)管理制度和措施。將林地保有量、占用征收林地定額執(zhí)行情況、森林資源增長(zhǎng)指標(biāo)納入政府目標(biāo)考核，建立考核體系和考核辦法，定期進(jìn)行考核，確保林地面積只增不減。

4.3 從嚴(yán)控制采石采礦占用征收林地的審核審批

按照林地保護(hù)利用規(guī)劃和礦產(chǎn)資源開發(fā)利用規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，加強(qiáng)采石采礦使用林地管理，禁止濫采亂挖亂占林地，避免森林資源和生態(tài)環(huán)境遭受破壞。自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、濕地公園、革命紀(jì)念地、名勝古跡、重點(diǎn)公益林及生態(tài)特別脆弱的敏感區(qū)域內(nèi)，嚴(yán)禁辦理采石采礦項(xiàng)目占用征收林地審核審批手續(xù)。高速公路、國(guó)道省道公路、鐵路等重要交通干線兩旁直觀可視范圍內(nèi)，市縣政府駐地城鎮(zhèn)和居民密集區(qū)周圍可視范圍內(nèi)，大江、大河兩側(cè)及大型湖泊和大水庫(kù)周邊的第一重山以內(nèi)，原則上不得批準(zhǔn)辦理采石采礦項(xiàng)目占用征收林地審核審批手續(xù)；確需占用林地采石采礦的，必須先規(guī)劃、后開采，做到集中、適度、限期有序開采。使用林地條件不具備的采石采礦項(xiàng)目，一律不得辦理占用征收林地審核審批手續(xù)。

4.4 進(jìn)一步加強(qiáng)重點(diǎn)項(xiàng)目使用林地的管理

一是加強(qiáng)臨時(shí)使用林地恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件的管理。由項(xiàng)目業(yè)主單位繳納一定數(shù)額的林地恢復(fù)生產(chǎn)條件保證金，林地生產(chǎn)條件恢復(fù)后，經(jīng)驗(yàn)收合格的，退還用地單位保證金。用地單位恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件不符合要求的，由林業(yè)部門使用保證金，組織恢復(fù)。臨時(shí)使用林地結(jié)束后，要及時(shí)恢復(fù)森林植被。二是完善機(jī)制，提高服務(wù)監(jiān)管水平。加強(qiáng)協(xié)作機(jī)制，林業(yè)部門提前介入，參與項(xiàng)目建設(shè)前期規(guī)劃，引導(dǎo)節(jié)約使用林地，指導(dǎo)完善報(bào)批材料；健全監(jiān)管制度，不定期的開展林地使用情況檢查與指導(dǎo)，及時(shí)跟蹤問(wèn)效。強(qiáng)化培訓(xùn)制度，對(duì)項(xiàng)目經(jīng)理、施工標(biāo)段負(fù)責(zé)人等一線施工人員開展培訓(xùn)，變被動(dòng)監(jiān)管為主動(dòng)預(yù)防；建立獎(jiǎng)懲制度，定期與項(xiàng)目用地單位召開工作協(xié)調(diào)會(huì)，對(duì)在項(xiàng)目占用征收林地管理中成績(jī)突出的單位和個(gè)人進(jìn)行表彰，對(duì)因工作不得力出現(xiàn)違規(guī)使用林地行為的單位予以通報(bào)批評(píng)。

4.5 嚴(yán)格林地用途管制和定額管理

推行集約節(jié)約使用林地，落實(shí)林地用途管制?？茖W(xué)分配和合理使用林地定額，將定額指標(biāo)用在最需要的項(xiàng)目上。重點(diǎn)保障國(guó)家和省級(jí)重點(diǎn)工程建設(shè)、重大民生工程、公益性事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，適當(dāng)安排和考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目，并按照輕重緩急安排其他工業(yè)和商業(yè)項(xiàng)目。嚴(yán)格依據(jù)林地保護(hù)利用規(guī)劃審查建設(shè)項(xiàng)目使用林地，對(duì)不符合規(guī)劃和超定額的不予審核審批。完善定額分配和使用的方式方法，探索建立林地定額管理鼓勵(lì)性政策，妥善處理好經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地和生態(tài)文明建設(shè)用地的矛盾，切實(shí)做到既有利于加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，又給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展留有用地空間。

4.6 提高執(zhí)法能力，加大執(zhí)法力度

加強(qiáng)林地管理執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法隊(duì)伍綜合素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)林地執(zhí)法隊(duì)伍的正規(guī)化、專業(yè)化。加大執(zhí)法力度，不間斷地開展林地清理檢查活動(dòng)，嚴(yán)肅查處各類破壞林地資源案件。建立林地違法重大案件督查機(jī)制，對(duì)重大案件，特別是占地規(guī)模大和社會(huì)影響大的重大案件，要力排干擾，堅(jiān)決嚴(yán)厲查處；必要時(shí)，實(shí)行掛牌督辦，并在媒體上公開曝光。

4.7 采取有效措施，不斷提高管理水平

建設(shè)生態(tài)文明，打造生態(tài)安徽，是推動(dòng)科學(xué)發(fā)展的必然要求，也是廣大人民群眾的迫切愿望[7]。在不斷提高森林資源總量和質(zhì)量的同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)林地資源的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)山更綠、水更清、環(huán)境更秀美。一是嚴(yán)格依法治林。認(rèn)真貫徹執(zhí)行林業(yè)法律法規(guī)，強(qiáng)化林地“紅線”意識(shí)，堅(jiān)決制止亂批、亂占、亂用林地現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。二是加強(qiáng)林木采伐管理。堅(jiān)持以采伐限額為核心，憑證采伐、憑證運(yùn)輸為重點(diǎn)的森林采伐運(yùn)輸管理制度，進(jìn)一步優(yōu)化采伐限額管理機(jī)制。改革采伐管理服務(wù)方式，簡(jiǎn)化審批程序，逐步建立以森林經(jīng)營(yíng)方案為基礎(chǔ)的森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的新體制，實(shí)現(xiàn)由限額指標(biāo)管理轉(zhuǎn)向森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)、多功能發(fā)揮和多目標(biāo)管理。三是強(qiáng)化重點(diǎn)區(qū)域保護(hù)。自然保護(hù)區(qū)、國(guó)有林場(chǎng)、森林公園和重要濕地是物種、資源最豐富、最密集的區(qū)域，是森林資源保護(hù)的重中之重，同時(shí)也是最具有開發(fā)價(jià)值的區(qū)域，要從嚴(yán)控制，堅(jiān)持在保護(hù)中開發(fā)、以開發(fā)促保護(hù)的思路，科學(xué)規(guī)劃，合理適度開發(fā)，讓人民群眾共享生態(tài)文明建設(shè)成果。

[1]安徽省人民政府.安徽省人民政府關(guān)于實(shí)施千萬(wàn)畝森林增長(zhǎng)工程推進(jìn)生態(tài)強(qiáng)省建設(shè)的意見(jiàn)[Z].皖政〔2012〕106號(hào).

[2]安徽省林業(yè)廳.第八次全國(guó)森林資源清查安徽省森林資源清查成果[Z].2014.

[3]安徽省林業(yè)廳.安徽省集體林權(quán)制度改革統(tǒng)計(jì)表[Z].2013. [4]國(guó)家林業(yè)局.第八次全國(guó)森林資源清查結(jié)果[Z].2014.

[5]聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織.2005年全球森林資源評(píng)估報(bào)告[Z]. 2005.

[6]國(guó)家林業(yè)局.全國(guó)林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要（2010－2020年）[Z].2010.

[7]趙樹叢.在全省林業(yè)工作會(huì)議上的講話[Z].2010-03.

（責(zé)任編輯：楊婷婷）

Forestland Resource Management Actualities in New Situations and Coping Strategies

PAN Faxiang
（Anhui Provincial Forestry Department，Hefei 230001，China）

In this paper，5 main problems faced in forestland resource management in Anhui Province were analyzed in depth and 7 targeted strategies and suggestions on strengthening forestland resource management were put forward aimed at bettering protecting forestland resources，maintaining regional ecological balance and promoting sustainable local economic development.

Forest land resources；Protection management；Problems；Coping strategies

F326.2

A

2095-0152（2014）03-0003-04

2014-03-08

2014-03-21

潘法祥，男，安徽省林業(yè)廳黨組成員、副廳長(zhǎng)，分管森林資源管理工作。Tel:0551-62664192