吳 賓，王松興

（1．中國海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東青島266100；2．東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧沈陽110004）

城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)影響因素與對策研究＊

吳 賓1，2，王松興1

（1．中國海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東青島266100；2．東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧沈陽110004）

實現(xiàn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)既是保障農(nóng)民工養(yǎng)老權(quán)益的重要舉措，也是促進(jìn)農(nóng)民工自由流動、加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的保障措施。當(dāng)前，農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)工作無論在政策規(guī)定上，還是實際運(yùn)行中都存在著諸多問題。統(tǒng)籌層次低、地方政府的利益博弈、戶籍制度壁壘以及信息技術(shù)平臺不統(tǒng)一等則是阻礙轉(zhuǎn)續(xù)工作順利進(jìn)行的主要原因。因此，通過制度供給來提高統(tǒng)籌層次、通過調(diào)劑基金來協(xié)調(diào)地方利益、推進(jìn)戶籍制度改革、強(qiáng)化信息平臺建設(shè)等措施，成為推動農(nóng)民工養(yǎng)老保險順利轉(zhuǎn)續(xù)的有效途徑。

城鎮(zhèn)化；農(nóng)民工；養(yǎng)老保險；轉(zhuǎn)移接續(xù)

農(nóng)民工是改革開放以來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的一個特殊群體，該群體為我國城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn)。近年來，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的提速，越來越多農(nóng)民離開土地，加入到離鄉(xiāng)打工的行列，農(nóng)民工群體的規(guī)模也因此而日益壯大，且呈現(xiàn)出逐年增加之勢①。面對如此龐大的社會群體，如何做好農(nóng)民工在戶籍地與工作地之間以及不同工作地之間的養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)，成為影響農(nóng)民工養(yǎng)老權(quán)益乃至城鎮(zhèn)化速度與質(zhì)量的重要問題。對此，黨和國家相繼出臺了一系列保障農(nóng)民工生活及各種權(quán)益的政策規(guī)定，將越來越多的農(nóng)民工納入到社會保障體系之內(nèi)，對于農(nóng)民工的養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)（以下簡稱“轉(zhuǎn)續(xù)”）也有了相對明確的規(guī)定，在一定程度上保護(hù)了農(nóng)民工的合法權(quán)益，促進(jìn)了社會公平正義的實現(xiàn)與和諧社會的建設(shè)。

但是，農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)并非一蹴而就。受政策的碎片化、地方政府各自為政以及信息不對稱等因素的影響和制約，農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)工作無論在政策層面還是實際運(yùn)作層面，都存在著諸多問題與障礙，“有保險而無保障”的現(xiàn)象相當(dāng)明顯②。這不僅嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民工的養(yǎng)老權(quán)益，而且阻滯了農(nóng)民工的自由流動，不利于勞動力資源的合理配置以及統(tǒng)一勞動力市場的形成。從長遠(yuǎn)看，也會對城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶來負(fù)面影響。本文在剖析農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)的政策及運(yùn)行現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，對轉(zhuǎn)續(xù)運(yùn)行困難的原因進(jìn)行探討，提出可行性的對策，以期更好地推進(jìn)轉(zhuǎn)續(xù)工作的順利開展，真正實現(xiàn)農(nóng)民工“老有所養(yǎng)”的理想生活目標(biāo)。

一、農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)的現(xiàn)行政策與運(yùn)行困境

（一）農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)的政策分析

在中央層面，我國自2010年1月1日開始實施《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（以下稱《辦法》），該《辦法》首次將轉(zhuǎn)續(xù)的對象擴(kuò)大到農(nóng)民工群體，對基本養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)續(xù)流程、賬戶轉(zhuǎn)移以及禁止退保做出了相對明確的規(guī)定。該《辦法》最具創(chuàng)新性的地方在于對社會統(tǒng)籌賬戶基金的轉(zhuǎn)移做出了規(guī)定，即統(tǒng)籌基金的部分轉(zhuǎn)移③。這一規(guī)定進(jìn)一步推動了農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系的順利轉(zhuǎn)續(xù)，同時，統(tǒng)籌賬戶基金的轉(zhuǎn)移也對地方政府利益關(guān)系的平衡起到一定的協(xié)調(diào)作用。但是，從政策實踐來看，其運(yùn)行狀況并沒有達(dá)到預(yù)期的效果，運(yùn)行過程中存在的問題主要表現(xiàn)為社會統(tǒng)籌賬戶的轉(zhuǎn)移比例偏低、地方政府推行不力、退保現(xiàn)象仍然存在等，在一定程度上使政策的實施效果大打折扣。

事實上，頂層制度設(shè)計固然重要，但對于實行屬地化管理的農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)工作而言，地方政府因地制宜的制度安排與具體運(yùn)作更是意義重大。根據(jù)目前各地的實踐，我們大致可以將各地的轉(zhuǎn)續(xù)模式分為三種，即獨立運(yùn)作型、納入保障型和綜合運(yùn)作型。獨立運(yùn)作型模式的代表城市是北京。北京市于2001年頒布了《北京市農(nóng)民工養(yǎng)老保險暫行辦法》，根據(jù)規(guī)定，農(nóng)民工與用人單位解除勞動關(guān)系后會出現(xiàn)兩種情況：一方面，如果農(nóng)民工只是換了工作單位而未離開北京，那么就可以繼續(xù)履行繳費義務(wù)，同時其養(yǎng)老保險關(guān)系可以接續(xù)，繳費年限可以合并計算；另一方面，如果農(nóng)民工離開北京到其他地區(qū)就業(yè)，那么就可以辦理相關(guān)手續(xù)并將其養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)出北京，同時個人賬戶積累額全部隨同轉(zhuǎn)移。北京市對轉(zhuǎn)移接續(xù)做出了比較細(xì)致的規(guī)定，但是，北京只是從本市自身的利益出發(fā)，只考慮了轉(zhuǎn)出，對養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)入?yún)s沒有明細(xì)的規(guī)定。此外，農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)出時，也只能轉(zhuǎn)出個人賬戶，并沒有涉及到統(tǒng)籌賬戶的轉(zhuǎn)移，也沒有考慮到農(nóng)民工轉(zhuǎn)出后對于轉(zhuǎn)入地帶來的潛在的養(yǎng)老金支付壓力。因此，這些問題說明該模式仍然存在缺陷［1］。綜合運(yùn)作型模式以上海為代表。上海市的做法是利用商業(yè)保險作為待遇支付平臺來應(yīng)對農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)問題，充分利用了商業(yè)保險的靈活、高效等特點。因此，在養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移時具有一定方便、快捷的優(yōu)勢。但是該模式在運(yùn)作過程中采取的是個人賬戶制，與社會保險的賬戶模式④存在沖突，因而農(nóng)民工在跨統(tǒng)籌區(qū)域流動就業(yè)時首先要面對的是制度銜接問題，而在轉(zhuǎn)續(xù)過程中統(tǒng)籌賬戶基金的損失也是農(nóng)民工所無法避免的問題，這些問題也就阻礙了農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)的順利進(jìn)行。納入保障型模式以深圳為代表。深圳市相關(guān)政策規(guī)定，對于農(nóng)民工的養(yǎng)老保險關(guān)系，如果可以轉(zhuǎn)移，則按規(guī)定進(jìn)行轉(zhuǎn)移；如果無法轉(zhuǎn)移，在本人提出申請的情況下，可以一次性提取個人賬戶的全部資金；如果選擇將養(yǎng)老保險關(guān)系繼續(xù)留在深圳，一段時間后繼續(xù)在深圳地區(qū)工作并履行繳費義務(wù)的，其實際繳費年限可以合并計算，個人賬戶積累額也可以繼續(xù)累計。納入保障型養(yǎng)老保險模式的亮點在于把農(nóng)民工“市民化”，直接納入到城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度中來，這樣的規(guī)定突破了制度銜接的難題，打破了城鄉(xiāng)社會保障二元化的壁壘，在推動農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)方面不失為一種創(chuàng)新。但在具體的操作上，問題仍然存在，深圳市的規(guī)定同樣回避了社會統(tǒng)籌基金問題，對統(tǒng)籌賬戶的轉(zhuǎn)移與否以及統(tǒng)籌賬戶的轉(zhuǎn)移比例并未作出規(guī)定，只是從本市利益出發(fā)，沒有考慮到農(nóng)民工轉(zhuǎn)入地的財政壓力以及潛在的養(yǎng)老金支付風(fēng)險。

綜上可見，雖然各地政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀與社會保障水平，對農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)制度進(jìn)行了頗具創(chuàng)新意味的改造與設(shè)計，但依然存在著一定的缺陷。更為嚴(yán)峻的是，各地政府這種獨立地自為的政策設(shè)計，客觀上造成了轉(zhuǎn)續(xù)政策的“碎片化”，加劇了農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)工作的難度。因此，如果要實現(xiàn)全國范圍內(nèi)農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系的順利轉(zhuǎn)續(xù)，必須通過頂層設(shè)計，逐步提高統(tǒng)籌層次，實現(xiàn)不同地區(qū)間的可轉(zhuǎn)、可接。

（二）農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)運(yùn)行中的困境

1．各統(tǒng)籌地區(qū)間政策差異大，難以協(xié)調(diào)

一個國家或地區(qū)社會保障的發(fā)展，社會保障政策的制定，必然要受到本國或本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會實際狀況的影響和制約。因此各地政府在制定社會保障政策時，難免會從本地區(qū)的實際出發(fā)，出臺有利于本地區(qū)發(fā)展的相關(guān)政策。對于社會保險而言，目前我國共存在2 000多個養(yǎng)老保險統(tǒng)籌單位，社會保險發(fā)展的程度各不相同，各地區(qū)養(yǎng)老保險政策規(guī)定存在很大差異，而且相互之間很難協(xié)調(diào)，從全國范圍來看，不同統(tǒng)籌地區(qū)的養(yǎng)老保險政策規(guī)定往往“自成一家”，“碎片化”現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。農(nóng)民工的養(yǎng)老保險關(guān)系也因地區(qū)間政策的“碎片化”局面而難以轉(zhuǎn)移［2］。這種政策上的“碎片化”現(xiàn)象會帶來一系列的負(fù)面影響，比如使不同地區(qū)之間的社會保險發(fā)展更加不平衡、阻滯勞動力資源的合理流動與生產(chǎn)要素的高效配置、損害社會保障的公平性特征等。

2．各地區(qū)人為地設(shè)置壁壘，限制農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)入

我國的現(xiàn)行政策規(guī)定：農(nóng)民工跨地區(qū)流動時，養(yǎng)老保險關(guān)系隨之發(fā)生轉(zhuǎn)移，但只轉(zhuǎn)移個人賬戶的全部資金和統(tǒng)籌賬戶12%的單位繳費資金。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，各地區(qū)所擔(dān)負(fù)的社會養(yǎng)老責(zé)任差異很大，加上大部分的統(tǒng)籌賬戶資金被轉(zhuǎn)出地截留，真正流入本地的養(yǎng)老金其實很少。因此這種規(guī)定實質(zhì)上就在轉(zhuǎn)入地與轉(zhuǎn)出地之間產(chǎn)生了利益失衡問題。在這種情況下，當(dāng)農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)移時，轉(zhuǎn)出地愿意為其辦理轉(zhuǎn)移手續(xù)，因為農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)出意味著社會統(tǒng)籌賬戶的大部分資金為轉(zhuǎn)出地的養(yǎng)老事業(yè)做了貢獻(xiàn)；然而到了轉(zhuǎn)入地，卻沒有那么順利，相應(yīng)的社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不愿意為其辦理轉(zhuǎn)入手續(xù)，因為農(nóng)民工轉(zhuǎn)入后，轉(zhuǎn)入地不僅要負(fù)擔(dān)農(nóng)民工社會保險的統(tǒng)籌部分資金，還要負(fù)擔(dān)其退休后的養(yǎng)老金支付，潛在的財政支出壓力會明顯增加，這對于轉(zhuǎn)入地來說無疑是一種“隱形的損失”。因此，為了避免未來養(yǎng)老金支付壓力過大，許多地方政府人為地設(shè)置障礙，或者提高養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)入的門檻，以達(dá)到限制農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)入的目的［3］，這在一定程度上增加了農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)的難度。從理論上看，這樣做的結(jié)果也符合地方政府官員的行為邏輯，因為“自利的動機(jī)將決定了他們會對那些有利于自身政績和權(quán)力擴(kuò)大的領(lǐng)域進(jìn)行重點關(guān)注”⑤，這種行為邏輯自然會導(dǎo)致官員們一味追求勞動力轉(zhuǎn)入帶來的紅利，而盡可能地逃避勞動力轉(zhuǎn)入之后新增的社會保障責(zé)任。

3．養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)信息系統(tǒng)不統(tǒng)一

《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》出臺以后，雖然在政策層面上使轉(zhuǎn)續(xù)工作得到了一定的保證，但是在實際運(yùn)行層面，尤其在技術(shù)層面，仍然面臨社保信息數(shù)據(jù)庫不完善、相應(yīng)的信息管理系統(tǒng)不統(tǒng)一的難題，這種技術(shù)上的障礙造成各地（轉(zhuǎn)入與轉(zhuǎn)出地）的信息不對稱。其深層原因則是我國的社會保險實行屬地化管理，各地的養(yǎng)老保險各自為政，信息系統(tǒng)也自成體系。截至目前，在全國范圍內(nèi)尚未形成統(tǒng)一的農(nóng)民工養(yǎng)老保險數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，這就加大了農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)的難度。多數(shù)農(nóng)民工在轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險的過程中要面臨各種繁瑣程序，加上繳費年限不多，導(dǎo)致退保的現(xiàn)象仍然比較普遍。此外，各地建立的農(nóng)民工信息數(shù)據(jù)庫、信息服務(wù)系統(tǒng)、信息管理系統(tǒng)等都不統(tǒng)一，協(xié)調(diào)難度大，給經(jīng)辦機(jī)構(gòu)增加了無形的成本。因此，加快建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險信息庫勢在必行。

二、農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)困難的影響因素

農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)工作是一個系統(tǒng)工程，在其推行過程中，受到了來自理念、政策、資金、技術(shù)等多個層面的影響，就目前的運(yùn)行狀況來看，影響其順利運(yùn)行的因素大致有以下幾個方面：

（一）我國養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次低

目前，我國社會養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌層次僅僅局限于縣、市一級，能實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的地區(qū)屈指可數(shù)，雖然目前已有好幾個省份宣稱在全省范圍內(nèi)實現(xiàn)了統(tǒng)籌，實際上這些省份只是實現(xiàn)了基金在省內(nèi)的調(diào)劑，算不上真正意義的省級統(tǒng)籌。統(tǒng)籌層次低，導(dǎo)致各統(tǒng)籌地區(qū)各自為政，地區(qū)間的養(yǎng)老保險政策差異性大，給農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)帶來極大的不便。此外，養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的提高要遵循“大數(shù)法則”，即在更高層次上、更大范圍內(nèi)以社會的整體力量來應(yīng)對每位參保者的養(yǎng)老風(fēng)險。由于統(tǒng)籌層次的高低決定統(tǒng)籌區(qū)域的大小和參保人數(shù)的多少，同樣也決定了抗風(fēng)險能力的高低［4］。因此，統(tǒng)籌層次越高，農(nóng)民工流動過程中的障礙性因素就越少，社會整體應(yīng)對養(yǎng)老風(fēng)險的能力就越強(qiáng)。從這個意義來說，統(tǒng)籌層次是影響農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)工作順利進(jìn)行的一個重要因素。

（二）各地政府傾向于保護(hù)地方利益

首先，根據(jù)社會保險理論，社會保險的權(quán)利與勞動和繳費的義務(wù)是相對應(yīng)的，社會保險關(guān)系與勞動關(guān)系密不可分。理論而言，當(dāng)農(nóng)民工的勞動關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)移時，社會保險關(guān)系也應(yīng)當(dāng)隨之而發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)移。但是現(xiàn)實中，一些地方政府為控制養(yǎng)老金支出增長的潛在風(fēng)險，對轉(zhuǎn)續(xù)政策進(jìn)行變相的抵制，通過出臺各種限制性政策、設(shè)置壁壘、提高轉(zhuǎn)入門檻等措施來阻礙異地人員養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)入［5］。

其次，地方政府具有“理性經(jīng)濟(jì)人”的特征⑥，其在制定政策或執(zhí)行某項政策的時候總是從本地區(qū)的利益出發(fā)，在不損害自身利益的情況下，盡可能使地方利益最大化。具體而言，自1994年我國財稅體制改革以后，中央政府與地方政府重新明確了財政資源或者財政權(quán)力在各級政府之間的分配，形成了“分灶吃飯”的財政管理體制。這種以行政區(qū)劃劃分的財政體制與養(yǎng)老保險統(tǒng)籌區(qū)域不謀而合，在這種財政體制下，地區(qū)的局部利益與養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出息息相關(guān)，養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)出就意味著本地養(yǎng)老保障責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了其他地區(qū)，養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)入則意味著地方政府無形中增加了更大的養(yǎng)老金支付壓力以及更多的養(yǎng)老責(zé)任［6］。因此，養(yǎng)老保險關(guān)系在不同地區(qū)之間的轉(zhuǎn)移，就形成了轉(zhuǎn)出地與轉(zhuǎn)入地之間利益的博弈。所以在農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)問題上，各地必然會考慮養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出對養(yǎng)老保險基金的影響，并人為地設(shè)置壁壘，限制農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)入。

（三）戶籍制度是影響農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)的根本原因

我國形成于建國初期的戶籍制度明確分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口。受二元戶籍制度的影響，我國的社會保障制度也呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)二元化的結(jié)構(gòu)，從一定程度上講，戶籍制度是影響農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)的根本因素。一般情況下，戶籍制度是大多數(shù)地區(qū)對參保人在參加養(yǎng)老保險時的基本要求，原則上是參保地與戶籍地相統(tǒng)一。但是，對于現(xiàn)階段的農(nóng)民工而言，事情并不簡單，由于這一群體的流動性特征，導(dǎo)致了許多農(nóng)民工就業(yè)地與戶籍地的分離，從而使他們既無法在戶籍地參保繳費，又不能通過養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移在異地參保，養(yǎng)老權(quán)益的損害便無法避免?，F(xiàn)實中的確有這樣的一些省市的養(yǎng)老保險政策就明確規(guī)定，參保人跨地區(qū)就業(yè)時，其養(yǎng)老保險關(guān)系如果在戶籍地，則工作地不承擔(dān)其養(yǎng)老責(zé)任，而由其戶籍所在地負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險待遇的給付?；谶@種規(guī)定，這些省市實際上不為外來人員辦理養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)入手續(xù)，這種將養(yǎng)老保險與戶籍掛鉤的做法，實際上就阻斷了農(nóng)民工的養(yǎng)老保險關(guān)系在不同地區(qū)間的轉(zhuǎn)移，給農(nóng)民工退休后正常、公平地享受養(yǎng)老保險待遇帶來很多麻煩，并間接地剝奪了他們的養(yǎng)老權(quán)益［7］。因此，戶籍制度的存在成為農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)過程中無法逾越的壁壘。

（四）缺乏統(tǒng)一的制度以及信息管理平臺，阻礙了轉(zhuǎn)移接續(xù)工作的順利進(jìn)行

近年來，民生問題備受關(guān)注。作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化與加快建立城鄉(xiāng)社會保障一體化的重要內(nèi)容——農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，也引起了從中央到地方的廣泛關(guān)注。對此，中央政府和地方政府相繼出臺了一些規(guī)章制度。但是，從制度本身來看，亟待完善的地方還很多。如對各級政府給予農(nóng)民工養(yǎng)老保險財政支持的方式、項目、標(biāo)準(zhǔn)和原則等尚無明確規(guī)定［8］；中央政府和地方政府相關(guān)制度并不統(tǒng)一，甚至相互抵牾；各地政府出臺的有關(guān)政策呈現(xiàn)“碎片化”格局；責(zé)任主體認(rèn)定存在難度，等等⑦。此外，在具體運(yùn)作層面上，全國各個統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)參保信息管理系統(tǒng)都不盡相同，導(dǎo)致在實際工作中經(jīng)常出現(xiàn)由于兩地規(guī)定不一致而讓參保人放棄轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。而且全國各統(tǒng)籌地區(qū)之間參保信息沒有相互聯(lián)網(wǎng)，養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)過程中的多個環(huán)節(jié)只能通過人工辦理，加大了轉(zhuǎn)續(xù)成本。因此，健全的制度及統(tǒng)一的信息管理平臺是促進(jìn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)的重要保障。

三、進(jìn)一步完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)的對策

農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)工作是政府主導(dǎo)下的民生工程之一，是政府不可推卸的責(zé)任。因此，應(yīng)從政府的角度出發(fā)，進(jìn)一步改進(jìn)與完善相關(guān)政策，實現(xiàn)更高層次、更高水平的農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的順利實現(xiàn)。

（一）加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，提高養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次，最終實現(xiàn)全國統(tǒng)籌

我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險實行的是市、縣級統(tǒng)籌，養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低是制約農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的根本原因。因此，必須從頂層設(shè)計開始，對現(xiàn)行的制度設(shè)計進(jìn)行完善，以省級統(tǒng)籌為重點逐步在省內(nèi)試行養(yǎng)老保險關(guān)系的無障礙轉(zhuǎn)移，同時以省級統(tǒng)籌作為過渡，進(jìn)而再推進(jìn)養(yǎng)老保險在全國范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)移接續(xù)。具體來說，省級統(tǒng)籌需要以省政府為核心，在全省范圍內(nèi)制定統(tǒng)一的政策，指導(dǎo)各統(tǒng)籌地區(qū)在政策制定上相互協(xié)調(diào)，如養(yǎng)老保險的繳費水平要一致、繳費年限要統(tǒng)一、待遇享受條件及水平要一致、人員流動時統(tǒng)籌賬戶的轉(zhuǎn)移比例要合理等［9］。此外，實現(xiàn)養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌還要建立完善的養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)配套服務(wù)體系，比如建立以個人身份證號碼為基礎(chǔ)的社會保障卡［10］、加大財政投入、放松戶籍管制等，以使農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)更加簡便可行。

（二）設(shè)立省級調(diào)劑基金，協(xié)調(diào)地方利益不均衡問題

農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)過程中地方政府的種種“利益博弈”行為⑧，不僅嚴(yán)重阻礙了養(yǎng)老保險關(guān)系的順利轉(zhuǎn)續(xù)，而且也帶來了一系列的負(fù)面影響。基于這種情況，目前協(xié)調(diào)地方利益的最好辦法是設(shè)立省級調(diào)劑基金。具體做法：從省級政府出發(fā)，多方征集意見，制定統(tǒng)一而完善的政策，建立省級調(diào)劑基金，由各地以自身的財政力量為基礎(chǔ)，每年在預(yù)算中列支，定期提取，上交至省，由省級政府統(tǒng)一調(diào)劑使用。同時，省級調(diào)劑金應(yīng)實行收支兩條線管理，做到制度統(tǒng)一、目的明確、運(yùn)行透明，并主動接受社會的監(jiān)督，防止調(diào)劑基金被挪作他用。省級調(diào)劑金不僅用于彌補(bǔ)各地區(qū)統(tǒng)籌基金的缺口，緩解各地養(yǎng)老保險基金的支付壓力，而且可以協(xié)調(diào)地方政府間的利益不平衡問題，同時也能夠間接性地減少基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的難度［11］，實現(xiàn)勞動力資源的自由流動與優(yōu)化配置。

（三）推進(jìn)戶籍制度改革，促進(jìn)轉(zhuǎn)移接續(xù)順利進(jìn)行

目前，我國的戶籍制度仍然具有分割城鄉(xiāng)居民的負(fù)面作用，成為勞動力流動的制度性障礙，同時也使勞動者在獲取社會保障、就業(yè)機(jī)會等公共服務(wù)時經(jīng)常受到不公正的待遇，為此戶籍制度改革就顯得尤為迫切。正如前述，農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢的一個重要原因就是各統(tǒng)籌地區(qū)以戶籍為限制，將非本地戶籍的流動勞動者拒之門外。目前，戶籍制度已經(jīng)在很多方面制約了我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，它的不科學(xué)性加劇了我國養(yǎng)老保險事業(yè)發(fā)展的二元化傾向，因此需要盡快改革，破除因戶籍帶來的轉(zhuǎn)續(xù)難題［12］。對此，一方面，可以讓進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民逐步市民化，使農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間可以自由流動；另一方面，可以放松對戶籍的管制，使戶籍不再是一道制度性的障礙，使農(nóng)民工可以在不同的統(tǒng)籌地區(qū)間自由流動。通過這些改革措施逐步消除戶籍制度的阻礙作用，使養(yǎng)老保險關(guān)系實現(xiàn)順利的轉(zhuǎn)移接續(xù)。

（四）加強(qiáng)全國性的信息平臺建設(shè)，促進(jìn)轉(zhuǎn)移接續(xù)工作順利進(jìn)行

發(fā)達(dá)國家在社會保障信息化建設(shè)方面積累了許多成功的經(jīng)驗，比如建立標(biāo)準(zhǔn)化的社會保障資源數(shù)據(jù)庫和統(tǒng)一的信息服務(wù)系統(tǒng)，并實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)。如在美國，社會保障號碼就是勞動者的身份標(biāo)識，勞動者跨地區(qū)流動工作時，只要到當(dāng)?shù)厣绫＝?jīng)辦機(jī)構(gòu)出示社會保障號碼并進(jìn)行登記，就可以順利地轉(zhuǎn)入該地區(qū)并享受轉(zhuǎn)入地提供的保險待遇和各種補(bǔ)貼而不受各種限制［13］。對于我國而言，目前農(nóng)民工群體的規(guī)模日益龐大，流動性日益頻繁，社會保險關(guān)系管理復(fù)雜，因此迫切需要加快建立社會保險信息數(shù)據(jù)庫，并逐步實現(xiàn)社會保險信息在地市間、省市間，乃至全國范圍的共享。此外，還要將各統(tǒng)籌地區(qū)的信息管理系統(tǒng)通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行連接，形成一個覆蓋不同統(tǒng)籌地區(qū)的公共信息網(wǎng)絡(luò)，從而實現(xiàn)農(nóng)民工的養(yǎng)老保險關(guān)系在不同統(tǒng)籌區(qū)之間的無障礙流動。通過統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)化信息管理系統(tǒng)，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險關(guān)系就可以做到隨轉(zhuǎn)移，隨接續(xù)。這樣一來，農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系在轉(zhuǎn)續(xù)過程中所面臨的技術(shù)障礙就將逐步得到解決。

實現(xiàn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系順利轉(zhuǎn)移接續(xù)對于加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程具有重要的意義?，F(xiàn)行政策在一定程度上保障了農(nóng)民工流動就業(yè)時的養(yǎng)老權(quán)益，但從長期來看，轉(zhuǎn)移接續(xù)仍然存在很多需要改革和完善的地方，一定程度上而言，運(yùn)行中的困境以及潛在的問題仍然是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的絆腳石。通過對目前轉(zhuǎn)移接續(xù)政策運(yùn)行現(xiàn)狀的深層次分析，本文認(rèn)為，逐步提高統(tǒng)籌層次才是破解農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)難題的根本之路，而當(dāng)前應(yīng)通過政策協(xié)調(diào)盡快實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，同時包括戶籍改革、轉(zhuǎn)續(xù)信息系統(tǒng)建設(shè)等在內(nèi)的配套改革也要同步進(jìn)行，最終實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國一盤棋，讓農(nóng)民工在全國范圍內(nèi)可以自由流動，養(yǎng)老保險關(guān)系順利、無障礙的轉(zhuǎn)移和接續(xù)。

注釋：

① 據(jù)國家統(tǒng)計局第六次全國人口普查的公報顯示，全國的農(nóng)民工總量已達(dá)到2．6億人［14］。

② 所謂“有保險而無保障”是指這樣一個現(xiàn)象，即我國現(xiàn)行政策規(guī)定，農(nóng)民工養(yǎng)老保險跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)移只能轉(zhuǎn)移個人賬戶資金，統(tǒng)籌部分資金（只有12%的單位繳費隨個人賬戶轉(zhuǎn)移）則要留在原工作地。在這種情況下，勞動者的養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)出簡單，但到了轉(zhuǎn)入地，由于轉(zhuǎn)入地要負(fù)擔(dān)一定的資金，從而使接續(xù)就變得非常困難，并導(dǎo)致農(nóng)民工在長期生活、工作的區(qū)域養(yǎng)老權(quán)益得不到有效保障。

③ 該辦法規(guī)定：“養(yǎng)老保險在轉(zhuǎn)移過程中應(yīng)轉(zhuǎn)移12%的統(tǒng)籌基金，即單位繳費部分?！?/p>

④ 我國現(xiàn)行的社會保險采取的是個人賬戶加社會統(tǒng)籌賬戶相結(jié)合的模式，即通常所說的“統(tǒng)賬結(jié)合”。

⑤ 唐斯在他著名的《官僚制內(nèi)幕》中認(rèn)為，官員就其本質(zhì)而言是自利的，其主要的行動邏輯是基于自我理性原則下的利益最大化。他認(rèn)為官員的動機(jī)主要有：權(quán)力、金錢收入、聲望等。這些自利的動機(jī)決定了官員將會對那些有利于自身政績和權(quán)力擴(kuò)大的領(lǐng)域進(jìn)行重點關(guān)注［15］。

⑥ 西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家指出的“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，是對在經(jīng)濟(jì)社會中從事經(jīng)濟(jì)活動的所有人基本特征的一般性抽象。它的基本特征是：每一個從事經(jīng)濟(jì)活動的人所采取的經(jīng)濟(jì)行為都是力圖以自己的最小經(jīng)濟(jì)代價去獲取最大的經(jīng)濟(jì)利益。

⑦ 責(zé)任主體認(rèn)定是指在農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)過程中中央政府與地方政府、轉(zhuǎn)入地政府與轉(zhuǎn)出地政府的責(zé)任并無制度上的界定，產(chǎn)生了部分政府的權(quán)責(zé)不對等，影響了各級政府解決該問題的主動性與創(chuàng)造性。⑧ 事實上，在一些地方政府工作人員的理念中，這種博弈是零和的，而非共贏的。

［1］郭席四，杜瀟．不同地區(qū)農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策的比較評析［J］．現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2005（10）：28－32．

［2］陳云．養(yǎng)老保險制度“碎片化”的出路［J］．中國勞動，2011（4）：1．

［3］張梅．養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)困難的原因及對策探析［J］．中國科技信息，2012（16）：166－167．

［4］崔仕臣．農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險便攜性研究－僅以溫州市為例［J］．勞動保障世界，2011（12）：56－60．

［5］章書平，黃健元，劉洋．基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)困難的對策研究［J］．理論與改革，2009（5）：47－49．

［6］劉雅．勞動力流動就業(yè)背景下的養(yǎng)老保險關(guān)系接續(xù)辦法研究［D］．上海：華東政法大學(xué)社會發(fā)展學(xué)院，2011．

［7］張帆．中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題研究［D］．北京：中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，2011．

［8］方強(qiáng)．養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移難引發(fā)思考［J］．中國工會財會，2005（11）：12－13．

［9］徐阿瑩．農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的出路［J］．合作經(jīng)濟(jì)與科技，2010（8）：104－105．

［10］褚福靈．一卡通之當(dāng)下思考［J］．中國人力資源社會保障，2012（9）：15－16．

［11］趙曼，劉鑫紅．中國農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移的制度安排［J］．經(jīng)濟(jì)管理，2009（8）：163－168．

［12］楊靜．中國基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題研究［D］．南昌：南昌大學(xué)公共管理學(xué)院，2012．

［13］楊宜勇，譚永生．全國統(tǒng)一社會保險關(guān)系接續(xù)研究［J］．宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2008（4）：11－13．

［14］國家統(tǒng)計局．第六次全國人口普查的公報［EB／OL］．［2011－04－29］http：／／www．stats．gov．cn／tjsj／pcsj／rkpc／6rp／indexch．htm．

［15］［美］唐斯．官僚制內(nèi)幕［M］．郭小聰，等，譯．北京：中國人民大學(xué)出版社，2006．

The Migrant Workers’Endowment Insurance Transferring and Renewing under the Background of Urbanization：An Analysis of the Influencing Factors and Countermeasures

WU Bin1，2，WANG Song－xing1
（1．School of Law and Politics，Ocean University of China，Qingdao 266100，China；2．School of Humanity and Law，Dongbei University，Shenyang 110004，China）

The realizing of the migrant workers’endowment insurance transferring and renewing is an important measure which can not only safeguard their old－age rights and interests，but can prompt the migrant workers to flow freely，as well as speeding up the construction of urbanization．At present，the interregional transferring and renewing work of migrant workers’endowment insurance still has plenty of problems on the policy，as well as the practical operation．The low overall level，the interest game by local governments，the barriers of household registration system and the different information technology platform can be summarized as the main reasons for the block of the transferring and renewing work．Therefore，to improve the overall level through the system supply，and to coordinate local interests，promote the reform of household registration system，and strengthen the construction of information platform through the regulating fund will become effective means to propel the migrant workers’endowment insurance to transfer and renew smoothly．

urbanization；migrant workers；endowment insurance；transferring and renewing

C913．7

A

1009－2463（2014）02－0094－06

2013－10－01

高等學(xué)校青年教師科研專項基金（201013073：《中國住房保障制度的實證研究》）

吳 賓（1974－），男，陜西洛南人，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院副教授；東北大學(xué)公共管理博士后流動站博士后。

王松興（1989－），男，山東臨沂人，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院碩士研究生。