劉小魏 姚德超

新公民參與運(yùn)動(dòng)背景下地方政府公共決策的困境與挑戰(zhàn)
——兼論“鄰避”情緒及其治理

劉小魏 姚德超

在地方政府公共管理與決策領(lǐng)域中廣泛存在且影響不斷增強(qiáng)的公民決策參與現(xiàn)象，形成了媒體社會(huì)化時(shí)代我國(guó)的新公民參與運(yùn)動(dòng)。城市政府公共管理中“鄰避”情緒的顯性化則是我國(guó)新公民參與運(yùn)動(dòng)的集中體現(xiàn)，它既深刻反映出公民參與的不完善性，也凸顯優(yōu)化地方政府公共決策機(jī)制和程序的必要性。當(dāng)前，各級(jí)地方政府的首要任務(wù)是要樹(shù)立與公民分享決策權(quán)力的理念并合理把握公民參與的限度，將有效的公民參與融入到公共決策過(guò)程中；同時(shí)，要圍繞發(fā)展有效公民參與的要求，進(jìn)一步優(yōu)化公共決策機(jī)制和程序。

新公民參與運(yùn)動(dòng)； 地方政府； 公共決策； 鄰避情緒

一、 我國(guó)新公民參與運(yùn)動(dòng)及其特點(diǎn)

新公民參與運(yùn)動(dòng)(new public involvement)，又稱為市民參與(citizen participation)，是指20世紀(jì)60年代以后公民參與在西方國(guó)家公共管理實(shí)踐中的地位與作用不斷增強(qiáng)的現(xiàn)象，即公眾參與公共事務(wù)管理的要求不斷高漲，公民在公共組織和公共事務(wù)管理中的作用不斷增強(qiáng)，公民在許多重要領(lǐng)域的公共政策制定與執(zhí)行中的參與行動(dòng)日益合法化。托馬斯認(rèn)為，與傳統(tǒng)的公共參與相比，新公民參與運(yùn)動(dòng)具有兩方面的特點(diǎn)：一是更加強(qiáng)調(diào)公民對(duì)政策執(zhí)行的參與，即公民不僅參與政策的制定，而且一旦政策被采納，公民也參與政策的實(shí)際操作，進(jìn)入公共項(xiàng)目的實(shí)際管理過(guò)程，即政策執(zhí)行；二是大大擴(kuò)展了相關(guān)參與的公民的范圍，包括那些低收入階層的公民。新公民參與一反傳統(tǒng)公民參與的精英主義傾向而轉(zhuǎn)向大眾化參與(托馬斯，2010：3)。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政治體制改革不斷深化，各級(jí)政府公共決策科學(xué)化民主化水平不斷提高，公民參與取得了重大進(jìn)展。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，新媒體的快速普及化與社會(huì)化，在某種程度上則是我國(guó)公民參與迅速發(fā)展的催化劑。盡管當(dāng)前我國(guó)的公民參與實(shí)踐與西方“新公民參與運(yùn)動(dòng)”在內(nèi)涵與外延上并不能完全等同，但毋庸置疑，我國(guó)公民參與從形式到內(nèi)容都發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化。特別是較之于傳統(tǒng)的公民參與而言，媒體社會(huì)化背景下我國(guó)的公民參與顯然是一種全新的政治生活實(shí)踐，而近年來(lái)在全國(guó)各大城市迅速蔓延的“鄰避”運(yùn)動(dòng)，本質(zhì)上即是一種新公民參與運(yùn)動(dòng)?？梢哉f(shuō)，我國(guó)公民參與已進(jìn)入一個(gè)新階段，新的公民參與時(shí)代已悄然來(lái)臨。當(dāng)前，我國(guó)公民參與的新發(fā)展與新特點(diǎn)，主要表現(xiàn)在以下兩方面：

一是公民參與新媒介化特征日漸突出。一方面，新媒體社會(huì)化發(fā)展大大拓展了公民參與的主體范圍。由于公民主體意識(shí)不斷覺(jué)醒，參與的自覺(jué)性也不斷增強(qiáng)，而新媒體的自主性特點(diǎn)，使得公民參與更加便捷。只要具備一定的條件，比如擁有一臺(tái)聯(lián)網(wǎng)電腦，不論是傳統(tǒng)意義上的政治精英還是普通民眾，都可以就某些公共問(wèn)題自主表達(dá)意見(jiàn)或者參與公共討論。另一方面，新媒體普及化發(fā)展進(jìn)一步強(qiáng)化了公民在公共事務(wù)管理中的參與作用。如今，博客、維基、播客、論壇、社交網(wǎng)絡(luò)、視頻聊天工具等新媒體快速發(fā)展及其廣泛應(yīng)用，不僅拓寬了公民參與的渠道和公共空間，而且使得公民參與在公共事務(wù)管理中發(fā)揮了極大的影響力。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在1998-2010年期間發(fā)生的210起重大公共輿論事件中，網(wǎng)絡(luò)媒體主導(dǎo)事件發(fā)展的案例有105起，占總數(shù)的50%，傳統(tǒng)媒體起主導(dǎo)作用的僅14起，占7% (鐘瑛、余秀才，2011：49)。如今，網(wǎng)絡(luò)表達(dá)、網(wǎng)絡(luò)議政、微博問(wèn)政已成為公民參與政治生活的新潮流，新媒介化公民參與已成為我國(guó)政治生活中的一大亮點(diǎn)。

二是公民參與地方公共事務(wù)管理向縱深發(fā)展。一方面，公民參與的領(lǐng)域不斷拓展。新媒體傳播擁有海量信息內(nèi)容，這種特性可以幫助公民隨時(shí)了解社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的事物或現(xiàn)象，并且針對(duì)自己感興趣的部分參與公共討論，發(fā)表意見(jiàn)或主張。比如，上述210起重大網(wǎng)絡(luò)輿論事件涉及了包括官員腐敗、政府管理、城市拆遷、生產(chǎn)事故、環(huán)境污染在內(nèi)的13個(gè)領(lǐng)域，而政府管理、房屋拆遷、警民對(duì)抗事件所占比例呈擴(kuò)大趨勢(shì)(鐘瑛、余秀才，2011：45)。另一方面，公民參與已滲透到地方政府公共決策領(lǐng)域。新媒體傳播方式的即時(shí)性與互動(dòng)性特點(diǎn)，不僅可以幫助公民提高信息獲取的時(shí)效，隨時(shí)了解政府公共決策情況，而且使公民不論個(gè)體或群體都可以從一定的目標(biāo)出發(fā)，就某項(xiàng)公共政策的制定或?qū)嵤┌l(fā)表觀點(diǎn)與見(jiàn)解，并在公共討論基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí)，最終影響政府公共決策。2007年廈門(mén)“PX事件”就是公民參與地方政府公共決策的典型案例。在這起事件中，廈門(mén)市民的參與不僅對(duì)地方政府公共政策的執(zhí)行，而且對(duì)地方政府公共政策議程的變更都產(chǎn)生了深刻影響。

二、 我國(guó)地方政府公共決策的困境及其成因

在地方政府治理變革進(jìn)程中，公民參與公共事務(wù)管理是政府和公共管理者無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)情形。不過(guò)，與采取適當(dāng)措施積極回應(yīng)公民參與的要求和吸納公民參與相比，維持公民參與和公共管理效率之間的有機(jī)平衡顯得更為關(guān)鍵。我國(guó)公民參與的新發(fā)展與新特點(diǎn)，從實(shí)現(xiàn)民主價(jià)值的角度來(lái)看，無(wú)疑是值得肯定的。從效能角度來(lái)看，我國(guó)公民參與的強(qiáng)勢(shì)狀態(tài)已經(jīng)在某種程度上損害了公共管理的效率。在一些地方，新公民參與運(yùn)動(dòng)已給政府公共決策帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，特別是涉及“鄰避”公共設(shè)施設(shè)置的地方政府公共決策，由于公民參與的強(qiáng)勢(shì)狀態(tài)已幾乎陷入困境。究其原因，新媒體快速發(fā)展引發(fā)的環(huán)境變化是導(dǎo)致這種困境的外部因素，而地方政府決策系統(tǒng)自適應(yīng)與自更新能力不足則是導(dǎo)致這種困境的根本原因。

(一) 新公民參與運(yùn)動(dòng)考驗(yàn)地方政府約束性決策能力

美國(guó)學(xué)者伊斯頓指出，“政治系統(tǒng)受到的壓力，一方面，是要求的容量和內(nèi)容之間相互關(guān)系的函數(shù)，另一方面，亦是對(duì)于滿足和處理這種要求的系統(tǒng)作出的適當(dāng)反應(yīng)的函數(shù)”(伊斯頓，1999：81)。作為系統(tǒng)輸入的關(guān)鍵變量，要求可以將系統(tǒng)的基本變量逐出系統(tǒng)的臨界線，進(jìn)而對(duì)系統(tǒng)施加壓力。直接由要求產(chǎn)生的壓力包括容量壓力、內(nèi)容壓力與時(shí)間壓力?！叭绻髮?shí)質(zhì)上需要花費(fèi)過(guò)多時(shí)間來(lái)加以處理，或如果它們超過(guò)了某個(gè)經(jīng)驗(yàn)上可以把握的容量，那么，一個(gè)系統(tǒng)作出約束性決策的能力，就會(huì)受到威脅”(伊斯頓，1999：42)。由此看來(lái)，約束性決策能力就是指公共決策系統(tǒng)在相關(guān)約束性條件下輸出決策的能力，而信息容量大小、信息內(nèi)容復(fù)雜程度以及在有限的時(shí)間里處理這些信息就成為公共決策系統(tǒng)的約束性條件。伊斯頓的思想對(duì)分析我國(guó)地方政府公共決策能力所遭受的挑戰(zhàn)極具參考價(jià)值。

在我國(guó)新公民參與運(yùn)動(dòng)中，新媒體成為重要的渠道和方式，極大地改變了地方公共決策系統(tǒng)的“輸入—處理—輸出”結(jié)構(gòu)。一方面，新媒體極具自主性，這種自主性使得新媒體在發(fā)展過(guò)程中又體現(xiàn)出“自媒體”特性。“自媒體的核心是基于普通市民對(duì)于信息的自主提供與分享”(鄧新民，2006：134)。新媒體發(fā)展的這種“自媒體”特性，學(xué)界稱為全民DIY時(shí)代。所謂DIY，是Do It Yourself的英文縮寫(xiě)，就是指自己動(dòng)手制作，沒(méi)有專業(yè)資質(zhì)的限制，想做就做，每個(gè)人都可以利用DIY做出一份表達(dá)自我的產(chǎn)品來(lái)。而所謂基于網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)容生產(chǎn)DIY，其實(shí)就是全民出版、全民傳播的意思。正是由于新媒體時(shí)代的這種全民傳播特點(diǎn)，使得從新媒介傳播環(huán)境中輸入公共決策系統(tǒng)的信息在容量上急劇增加。與此同時(shí)，在內(nèi)容層面，對(duì)新媒介傳播環(huán)境中輸入公共決策系統(tǒng)的大流量信息進(jìn)行區(qū)分、辨識(shí)、提煉，以及進(jìn)行決策處理和轉(zhuǎn)換，需要消耗大量的資源。另一方面，新媒體的即時(shí)性特征，大大提高了“要求”信息從環(huán)境輸入公共決策系統(tǒng)的速度，同時(shí)新媒介傳播環(huán)境對(duì)公共決策系統(tǒng)處理、轉(zhuǎn)換信息并輸出政策或行動(dòng)以回應(yīng)環(huán)境“要求”，提出了更高的時(shí)效要求?？傊鹿駞⑴c運(yùn)動(dòng)在某種程度上已使地方政府公共決策系統(tǒng)發(fā)生了要求輸入超載現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致系統(tǒng)在轉(zhuǎn)換、處理信息以及輸出環(huán)節(jié)也遭受了較大壓力。

(二) “鄰避”情緒致使地方政府公共決策系統(tǒng)處于“高壓”狀態(tài)

所謂“鄰避”情緒,源于英語(yǔ)縮略詞NIMBY，即“Not-In-My-Back-Yard”的縮寫(xiě)，就是“不要建在我家后院”之意。在西方，NIMBY一詞常常用來(lái)描述這樣一種現(xiàn)象，即“我們都認(rèn)為社會(huì)需要這些設(shè)施，但作為個(gè)體，希望這些設(shè)施設(shè)立在別的地方而不是臨近我們的家園”(Brion,1988：438)。該縮略詞流行于20世紀(jì)80年代，但其背后的觀念可以追溯到20世紀(jì)50年代市民對(duì)不合理的土地使用(locally unwanted land uses)的組織化抵制。90年代以后，“鄰避”現(xiàn)象在西方社會(huì)已十分普遍，公民持抵制態(tài)度的公共工程或項(xiàng)目包括高層建筑、化工廠、軍事基地、垃圾填埋、發(fā)電廠、焚燒爐等眾多領(lǐng)域。1991年美國(guó)住房與城市發(fā)展部提交給布什總統(tǒng)的一份名為《不要建在我家后院:消除經(jīng)濟(jì)適用房的障礙》的報(bào)告中更是將發(fā)生在個(gè)人、鄰里與社區(qū)層面的鄰避情緒視為經(jīng)濟(jì)適用房的最大、最強(qiáng)有力、最棘手的管制障礙。如今，基于環(huán)境正義運(yùn)動(dòng)的公民“鄰避”情緒已構(gòu)成了西方發(fā)達(dá)國(guó)家在設(shè)置公共設(shè)施時(shí)面臨的主要“社會(huì)—政治”挑戰(zhàn)。國(guó)內(nèi)學(xué)者將上述現(xiàn)象稱為“鄰避效應(yīng)”，是指“居民或在地單位因擔(dān)心建設(shè)項(xiàng)目對(duì)身體健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價(jià)值等帶來(lái)不利后果，而采取的強(qiáng)烈和堅(jiān)決的，有時(shí)高度情緒化的集體反對(duì)甚至抗?fàn)幮袨椤?湯匯浩，2011：111)。

我國(guó)各級(jí)政府公共事務(wù)管理中公民參與的發(fā)展，一方面主要?dú)w功于改革開(kāi)放以來(lái)政治體制改革的深入與社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重大進(jìn)展；另一方面，新媒體快速發(fā)展與普及也是一個(gè)重要推動(dòng)因素。新媒體的發(fā)展極大地突破了傳統(tǒng)媒體空間有限和管制嚴(yán)格的局限，為普通公民主動(dòng)參與公共事務(wù)管理營(yíng)造了一種全新的、開(kāi)放的媒介與傳播環(huán)境。不僅如此，參與的新媒介化方式還使得公民在某些地方、某些領(lǐng)域的參與活動(dòng)的實(shí)際功效進(jìn)一步被強(qiáng)化，甚至使公民參與處于某種超強(qiáng)勢(shì)狀態(tài)。一些地方公共設(shè)施選址決策過(guò)程中公民參與的“鄰避”情緒大有對(duì)地方政府形成“倒逼”之勢(shì)，就是這種超強(qiáng)勢(shì)狀態(tài)的突出體現(xiàn)。例如，某市擬建的110千伏變電站、垃圾焚燒廠等項(xiàng)目均受到了項(xiàng)目選址附近部分居民的抗議。而以新媒體事件形式出現(xiàn)、集中體現(xiàn)公民“鄰避”情緒的案例，則是2007年廈門(mén)市民反“PX”項(xiàng)目事件與2008年上海市民反“磁懸浮”事件。這兩起公民參與事件均使得地方政府公共決策機(jī)構(gòu)處于嚴(yán)重“高壓”狀態(tài)，其中，廈門(mén)市民反“PX”事件不僅最終導(dǎo)致廈門(mén)市政府不得不做出項(xiàng)目遷址的決定，而且還引發(fā)連鎖反應(yīng)，多個(gè)城市出現(xiàn)市民對(duì)該項(xiàng)目的抵制行為并且多數(shù)都以遷址或撤銷(xiāo)告終。

在一定的條件下，地方政府公共決策系統(tǒng)感受到的壓力或困境是一個(gè)環(huán)境與決策系統(tǒng)之間相互關(guān)系的函數(shù)。環(huán)境變量的變化以及由此導(dǎo)致的決策系統(tǒng)適應(yīng)性下降正是導(dǎo)致當(dāng)前地方政府公共決策困境的根本原因。

1.新媒體改變了地方政府公共決策的環(huán)境

新媒體對(duì)于決策環(huán)境的客觀影響突出表現(xiàn)為信息資源配置方式與權(quán)力配置格局的變化。一方面，新的傳播環(huán)境中媒體使用更加多元化，新媒體傳播方式的直接和交互能力不僅讓公眾能夠繞過(guò)傳統(tǒng)媒體的“過(guò)濾”而接觸到海量的政府信息和政府文件，而且導(dǎo)致“政府最核心的過(guò)程也在公眾面前曝光”，政府公共決策的神秘外殼被揭開(kāi)。處于邊緣的個(gè)人和群體擁有更多機(jī)會(huì)去影響公共話語(yǔ)，甚至改變公共話語(yǔ)的規(guī)則。另一方面，新興的媒體正在突破傳統(tǒng)的以精英為中心的模式，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的重新分配。新的媒體環(huán)境中政府決策機(jī)構(gòu)、權(quán)力精英主導(dǎo)和控制政策議程建構(gòu)與設(shè)置的局面受到?jīng)_擊，公眾可以自主建構(gòu)政治態(tài)度和政治認(rèn)知，參與公共討論，發(fā)表政策主張，借此影響政策問(wèn)題的確認(rèn)與政策議程的設(shè)置，這極大地改變了傳統(tǒng)新聞“看門(mén)人”的傳播格局，而“當(dāng)記者、公共事務(wù)官員和其他政治事務(wù)‘看門(mén)人’等權(quán)威日益受到其他政治意圖和社會(huì)意圖的制造者——包括大眾本身——的挑戰(zhàn)時(shí)，由此產(chǎn)生的媒體環(huán)境正在重新構(gòu)建傳統(tǒng)的權(quán)力關(guān)系”(卡爾皮尼等，2011：121)。

2.地方政府公共決策系統(tǒng)自適應(yīng)與自更新能力不足

這種不適應(yīng)狀態(tài)從主觀方面看主要表現(xiàn)為決策觀念不適應(yīng)，從客觀方面看則主要表現(xiàn)為公共決策機(jī)制和程序不適應(yīng)。在傳統(tǒng)傳播媒介環(huán)境下，公共決策與公眾是一種隔離狀態(tài)。公共決策機(jī)構(gòu)與權(quán)力精英處于公共決策系統(tǒng)的核心位置，獨(dú)占性地掌控了公共決策權(quán)，既在觀念上排斥公眾參與，也習(xí)慣了在有限的公民參與狀態(tài)下進(jìn)行決策。新媒體傳播環(huán)境下，普通公民廣泛介入地方政府公共決策已經(jīng)成為一種常態(tài)，地方政府公共決策機(jī)構(gòu)在封閉的系統(tǒng)中獨(dú)立決策既無(wú)可能也不現(xiàn)實(shí)。與此同時(shí)，地方政府公共決策系統(tǒng)盡管已經(jīng)感知到了公眾參與帶來(lái)的壓力，但由于公共決策系統(tǒng)在長(zhǎng)期運(yùn)行過(guò)程中形成的“路徑依賴”特性，致使地方政府在應(yīng)對(duì)策略或具體操作方式上不能及時(shí)采取措施做出調(diào)整。當(dāng)前，很多地方相關(guān)居民或組織對(duì)“鄰避”公共設(shè)施或項(xiàng)目的抵制情緒，與地方政府公共決策機(jī)制的不透明性、整個(gè)決策過(guò)程缺乏公民的適度參與是密不可分的。

三、 地方政府?dāng)[脫公共決策困境的對(duì)策建議

(一) 恰當(dāng)處理公共決策中有效公民參與的限度

在民主政治領(lǐng)域，公民參與的價(jià)值與效率始終存在無(wú)法回避的悖論，公共政策領(lǐng)域更是如此。一方面，沒(méi)有公民參與的公共決策，根本無(wú)民主化科學(xué)化可言；另一方面，公民參與必然會(huì)損害公共決策的效率。避免公民參與造成的效率損失，正是威爾遜等第一代公共行政學(xué)家與當(dāng)代精英民主理論家極力貶低、排斥公民參與，將公民參與限于“精英”范圍的重要依據(jù)。此外，公民自身的素質(zhì)與能力也是必須要考慮的重要因素?！肮妼?duì)信息的加工處理和對(duì)復(fù)雜問(wèn)題的判斷仍存在嚴(yán)重弱點(diǎn)……即使在理想的傳播條件下，公眾意見(jiàn)的形成也暴露出許多令人不安的特征。”“除非公眾理解政策問(wèn)題的能力有了提高，否則公眾對(duì)政策制定的影響要么將會(huì)受到削弱，要么只會(huì)常?！⒉豢偸恰獙?dǎo)致更壞的結(jié)果”(德羅爾,1996：204-205)。可見(jiàn)，不適當(dāng)?shù)墓駞⑴c還極具危害性，沒(méi)有任何限制的公民參與則最多只是一種美好的民主理想。

所謂限度，從最一般的意義看，就是指一定的范圍或者數(shù)量。從本質(zhì)上講，限度是指范圍的極限，是一定標(biāo)準(zhǔn)(最高或最低)的數(shù)量或程度。地方政府公共決策中公民參與的限度，也就是地方政府公共決策中公民參與必須保持的程度或不能逾越的極限，包括范圍、規(guī)模與水平層次。其中，范圍主要是指公民可以參與哪些層次或類型的公共決策，規(guī)模是指參與公民數(shù)量的大小，參與水平是指公民參與對(duì)公共政策的制定與執(zhí)行產(chǎn)生的作用力大小?？傊駞⑴c應(yīng)該在確保地方政府公共決策質(zhì)量的前提下進(jìn)行，當(dāng)公民參與不能再發(fā)揮其積極作用，甚至反過(guò)來(lái)妨礙公共決策的有效性時(shí)，它就超出了限度。我國(guó)城市化進(jìn)程中城市政府興建垃圾處理廠、核電站、污水處理廠、精神病院等設(shè)施引發(fā)的鄰避群體性事件，顯然已經(jīng)超越了有效公民參與的限度。

在現(xiàn)代政府治理進(jìn)程中，如何才能將有序的公民參與納入到公共管理過(guò)程，在公共決策中融入積極有效的公民參與？托馬斯認(rèn)為，界定公民參與的適宜度主要取決于最終決策中政策質(zhì)量要求和政策可接受性要求之間的相互限制。政策質(zhì)量期望越高的公共問(wèn)題，對(duì)公民參與的需求程度就越??；政策接受性期望越高的公共問(wèn)題，對(duì)吸納公民參與需求的程度和分享決策權(quán)力的需求程度就越大(托馬斯，2010：25)。在政策質(zhì)量的核心需要被鑒定清楚后，政策可接受性問(wèn)題就顯得尤為突出，此時(shí)吸收公民參與決策制定就成為決策成功與否的關(guān)鍵。那么，在可接受性要求高的公共決策中，如何吸收公民參與呢？托馬斯進(jìn)一步討論了以增加政策接受性為目標(biāo)的公民參與問(wèn)題，并重點(diǎn)介紹、評(píng)價(jià)了最常用的三種技術(shù)方法，即公民會(huì)議、咨詢委員會(huì)與斡旋調(diào)解，接著分析了三種公民參與形式的使用方法與技巧。

上述思想對(duì)于地方政府把握公共決策中公民參與的限度、恰當(dāng)處理公民“鄰避”情緒的重要借鑒意義在于：一是根據(jù)政策質(zhì)量要求程度限定公民參與的主體范圍及其方式。盡管政策質(zhì)量與可接受性很難明確區(qū)分，但仍然可以根據(jù)政策的重要性程度來(lái)評(píng)價(jià)政策質(zhì)量要求的高低。比如，一些涉及城市發(fā)展全局、與市民生產(chǎn)生活息息相關(guān)的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目決策，就可以在確保政策質(zhì)量的前提下選擇相應(yīng)的公民參與形式。二是對(duì)于主要依賴公眾執(zhí)行的政策，可以適當(dāng)擴(kuò)寬公民參與的主體范圍，吸收較大范圍的公民特別是利益相關(guān)者參與決策。針對(duì)不同性質(zhì)的政策問(wèn)題，采取不同形式的公民參與，或者廣泛吸收公眾意見(jiàn)以便設(shè)計(jì)和選擇政策問(wèn)題的合理解決方案，或者為贏得公眾理解開(kāi)展廣泛的政策宣傳與溝通，亦或彌合政府與公眾之間的利益分歧，最終為某項(xiàng)公共政策的出臺(tái)與執(zhí)行奠定良好的基礎(chǔ)。

(二) 進(jìn)一步優(yōu)化地方政府公共決策機(jī)制和程序

首先，要完善利益均衡機(jī)制。人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都與他的利益有關(guān)，公民參與行為亦不例外。當(dāng)前地方政府公共決策中異?；钴S的公民參與，在很大程度上正是基于人們的利益意識(shí)的覺(jué)醒。若干地方公民參與中的“鄰避”情緒，從表面上看是由于擔(dān)心居住環(huán)境質(zhì)量下降、身體健康狀況或者資產(chǎn)價(jià)值受損等，但各式各樣的表象背后是極為重要的利益動(dòng)機(jī)。“鄰避”公共設(shè)施所具有的“邊際收益、邊際成本在處理地居民和全社會(huì)之間存在巨大偏離”(金通,2007：79)特性，即社會(huì)上多數(shù)人獲得的利益由設(shè)施附近的少數(shù)人來(lái)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和成本的不對(duì)稱狀況，正是眾多居民或組織采取集體抵制行為的主要原因?！肮舱咴从诶骊P(guān)系的發(fā)展，而且其實(shí)質(zhì)是以政府為代表的公共權(quán)力對(duì)社會(huì)資源和社會(huì)利益進(jìn)行配置的手段”(寧國(guó)良,2005：38)。因此，公共決策系統(tǒng)有義務(wù)在保障公共利益的前提下，通過(guò)建立和健全利益均衡機(jī)制，協(xié)調(diào)公共政策所涉及的廣泛對(duì)象之間的利益關(guān)系。從功能—過(guò)程的角度看，公共政策利益配置功能的發(fā)揮即是一個(gè)利益均衡過(guò)程，包括利益表達(dá)、利益協(xié)商、利益整合、利益分配與落實(shí)等一系列環(huán)節(jié)，均離不開(kāi)有效的公民參與和民主協(xié)商。

其次，要完善重大決策風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)和社會(huì)影響的差異，決策風(fēng)險(xiǎn)主要包括社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)與意識(shí)形態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。在我國(guó)已完成經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、基本建立起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，進(jìn)入以建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)時(shí)期，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的防范與控制自然成為地方政府公共決策風(fēng)險(xiǎn)控制的重中之重。新公民參與運(yùn)動(dòng)背景下，公民普遍的決策參與中夾雜著極為復(fù)雜的利益關(guān)系乃至利益矛盾或沖突，這種狀況本身就意味著極大的決策風(fēng)險(xiǎn)。在新的傳播環(huán)境中，新媒體的廣泛運(yùn)用又極易在不經(jīng)意間向公眾傳達(dá)團(tuán)體行動(dòng)意圖，將公民塑造成潛在的行動(dòng)者，并最終醞釀成群體性參與事件。特別是“高預(yù)期損失—高不確定性”的風(fēng)險(xiǎn)聚集類“鄰避”設(shè)施的設(shè)置尤其如此。此類設(shè)施決策過(guò)程中，人們?nèi)菀资艿街{言、傳聞以及對(duì)相關(guān)資訊曲解的影響，容易引發(fā)集體行動(dòng)(陶鵬、童星,2010：65)。近年來(lái)，眾多凸顯“鄰避”情緒的公民參與事件，實(shí)際上主要是圍繞環(huán)境正義主題所開(kāi)展的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，這些社會(huì)運(yùn)動(dòng)已在一定程度上對(duì)社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成了潛在威脅，不能不引起重視。因此，地方政府一方面要將涉及地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大決策納入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，另一方面要通過(guò)專家評(píng)估、第三方評(píng)估以及公眾評(píng)估等形式加強(qiáng)重大決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估環(huán)節(jié)。在評(píng)估內(nèi)容方面，則應(yīng)以社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為重點(diǎn)。

第三，要完善和優(yōu)化公民參與機(jī)制?！懊裰鬟^(guò)程的本質(zhì)就是參與決策”(科恩,2004：219)。公民參與公共決策既是現(xiàn)代民主政治的重要特征，也是現(xiàn)代政府治理模式的重要組成部分。地方政府公共決策者首先應(yīng)樹(shù)立與公民分享權(quán)力的理念，建立開(kāi)放式參與型公共決策機(jī)制。按照美國(guó)學(xué)者安德森的觀點(diǎn)，除了政黨、政府等官方政策制定者之外，社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體與公民個(gè)人等非官方的參與者都是政策產(chǎn)品的生產(chǎn)者和供給者(安德森,1990：44-58)。要建立開(kāi)放式參與型公共決策機(jī)制，首先要在政府與社會(huì)、公民之間合理分配決策權(quán)力。對(duì)地方公共決策者而言，首要的任務(wù)就是根據(jù)政策問(wèn)題的性質(zhì)，確定公民參與的適宜范圍，并且采取恰當(dāng)?shù)男问轿{公民參與決策。其次，要將公民參與融合到公共政策過(guò)程即議程設(shè)定、政策規(guī)劃、公共政策決策、政策執(zhí)行與政策評(píng)估中的每個(gè)環(huán)節(jié)。從實(shí)際情況來(lái)看，隨著我國(guó)公民民主權(quán)利意識(shí)的不斷提高，公民參與已經(jīng)滲透到上述政策過(guò)程的各個(gè)階段，傳統(tǒng)“政府制定政策—公民按照政策意圖執(zhí)行政策”的公共決策模式也受到了巨大沖擊。公民在公共決策中的角色已經(jīng)不再僅僅是被動(dòng)的政策接受者，這已在多地“鄰避”公共設(shè)施決策中得到了充分體現(xiàn)。地方政府“鄰避”設(shè)施決策在議程設(shè)定階段缺乏市民特別是利益相關(guān)方充分的利益表達(dá)，政策規(guī)劃、政策方案抉擇階段缺乏與市民的民主、友好、平等協(xié)商，政策出臺(tái)之后也沒(méi)有進(jìn)行深入的政策溝通以便贏得公眾的支持與理解，這些都是最終誘發(fā)公民參與“鄰避”群體性事件的重要因素，也是地方政府進(jìn)一步優(yōu)化公共決策機(jī)制和程序的努力方向。

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DifficultiesandChallengesinLocalGovernment’sPublicDecision-makingundertheBackgroundofNewCitizenParticipationMovement——Viewing on “NIMBY” Mood and Its Governance

LiuXiaowei(Doctoral Candidate,Central China Normal University)

YaoDechao(Lecturer,Yunnan Normal University)

The phenomenon of citizen participation remains widespread and significant in local government public management and decision-making field,forming a new citizen participation movement in Social Media Era.Codifying of NIMBY mood in City Public Management is a concentrated reflection of Chinese new citizen participating movement .It not only reflects the imperfection of citizen participation,but also highlights the necessity of optimizing local government public decision-making mechanism and program.Currently,the primary task of local governments at all levels is to build up the idea of a share decision-making power with citizens,grasp the limits of citizen participation reasonably,and bring effective citizen participation into public decision-making;at the same time,further optimize the public decision-making mechanism around effective citizen participation requirements.This is not only the inner requirement to ensure the quality of public decision-making,but also the realistic need of governing “NIMBY” mood.In the final analysis,the governance of NIMBY emotion is adaptive process of city government to improve public decision-making system and the development of citizen participation.

new citizen participation movement; local government; public decision-making; NIMBY mood

■責(zé)任編輯：葉娟麗

■作者簡(jiǎn)介：劉小魏，華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院博士生；湖北 武漢 430079。Email：ellen1185@sohu.com。

姚德超，云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院講師，華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院博士生。

■基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目(11AZD13)