嚴飛飛

摘 要：經(jīng)過30多年的探索和實踐，以村民自治為核心的我國農(nóng)村基層民主自治制度得到了快速發(fā)展。作為推進和實現(xiàn)村民自治新范式的協(xié)商民主在村民自治實踐中存在著政府主導(dǎo)與村民主體性矛盾、協(xié)商民主形式化和村民民主參與意識單薄等問題，文章通過分析提出從民主法治教育和制度構(gòu)建兩個方面加強和完善，促進村民自治的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：村民自治；協(xié)商民主；村民委員會；村黨支部；村民代表大會

“村民自治制度是我國農(nóng)民在實踐中創(chuàng)造的農(nóng)村基層群眾自治制度，是我國農(nóng)村基層民主建設(shè)的核心內(nèi)容。”^[1]十八報告指出，“人民民主是我們黨始終高揚的光輝旗幟”，“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式”。^[2]但由于制度的缺陷，在廣大農(nóng)村依然存在許多問題需要解決，加強和完善協(xié)商民主制度有助于彌補選舉民主的不足，完善基層民主政治制度。

一、村民自治中推行協(xié)商民主的意義

1.村民自治的含義

村民自治，簡而言之就是廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項基本社會政治制度。^[3]但行政村不屬于一級政府，而是一種小范圍的以自然村落為基礎(chǔ)的自治組織，它的主體是全體農(nóng)村村民，而非限定于某一行業(yè)或階層的成員；自治的區(qū)域是與村民長期生活的自然村；自治的內(nèi)容是村里的公共事務(wù)和公益事業(yè)，即村務(wù)；自治的目的是使廣大村民在本村范圍內(nèi)實現(xiàn)“自我管理、自我教育和自我服務(wù)”，處理好與村民利益密切相關(guān)的公共事務(wù)，促進本村政治經(jīng)濟文化等的健康發(fā)展。

2.協(xié)商民主的含義

“協(xié)商民主”這一概念是約瑟夫畢塞特20世紀80年代首先使用的，其含義是主張公民參與、反對精英主義憲政。經(jīng)過二十年的發(fā)展，協(xié)商民主理論不僅已經(jīng)成為西方學(xué)術(shù)界的一種新的民主理論范式，而且在我國學(xué)術(shù)界也出現(xiàn)了協(xié)商民主探討熱潮。協(xié)商民主是一種民主形式，它是指不同的利益主體在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，平等、自由的參加村民會議或村民代表大會，按照一定的規(guī)則制度，通過自由平等的對話、討論、協(xié)商、妥協(xié)等方式，在公共利益的基礎(chǔ)上，制定村規(guī)民約、管理和決策鄉(xiāng)村內(nèi)部事務(wù)。

協(xié)商民主的主體是全體村民、村民委員會和村黨支部，其協(xié)商的主要內(nèi)容是村內(nèi)的選舉、重大決策和議案；協(xié)商形式是村小組會議、村民會議或村民代表大會發(fā)表意見、討論、辯論等；協(xié)商的目的是就關(guān)于設(shè)計村民利益的村內(nèi)事務(wù)的處理達成共識，形成議案或做出決策。

3.村民自治中推行協(xié)商民主制度的意義

社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。在村民自治中，就鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的問題和涉及村民切身利益的實際問題進行廣泛協(xié)商對于村民、村組織和整個社會具有重大意義。

第一、村民利益的多元化需要協(xié)商民主來統(tǒng)籌。隨著改革開放的不斷深化和工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的推進，國家對農(nóng)村的公共財政支出逐年增加，農(nóng)村公共利益不斷增加。隨著城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)村出現(xiàn)諸如征地拆遷、村落布局規(guī)劃和道路等公共設(shè)施建設(shè)與維護等涉及村民公共利益的問題，如何分配和使用公共利益，保證村民的個人權(quán)益和促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展成為許多鄉(xiāng)村面臨的共同問題。但是在公共利益不斷發(fā)展的今天，如何使用和分配公共收益，如何實現(xiàn)公共投入，已經(jīng)變成許多村莊最具挑戰(zhàn)性的問題。馬克思指出：“人們所奮斗的一切都同他們的利益相關(guān)”。^[4]只有通過協(xié)商民主才能避免票決民主出現(xiàn)“多數(shù)人暴政”和“少數(shù)人暴政”導(dǎo)致的多數(shù)人的民主，統(tǒng)籌各個不同利益主體以公共利益為基礎(chǔ)做出最優(yōu)化的決策。

第二、協(xié)商民主能夠培育公民的社會責(zé)任感。相對于以投票多少決定人選和事務(wù)的選舉民主而言，協(xié)商民主強調(diào)村民參與集體事務(wù)形成公共利益的責(zé)任。村民在參與討論、協(xié)商的過程中，不僅要考慮個人的利益，而且還要對不同意見和觀點進行思考，考慮他人和集體的利益。只有在此過程中，所有人相互陳述和彼此傾聽，才能達到相互溝通交流、理解和妥協(xié)，最終達成共識。最終的決策是集體反思的結(jié)果而不是某個人的觀點，這不僅考慮到了各方利益在執(zhí)行上取得最廣泛支持，而且通過協(xié)商討論使村民認識到只有理解、尊重和包容不同的利益，才能實現(xiàn)個人利益和共同利益，因此在協(xié)商過程中也培育了村民對共同體的社會責(zé)任感。

第三、協(xié)商民主有助于提升管理決策水平。喬治·瓦拉德茲曾說過：“協(xié)商民主是一種具有巨大潛能的民主治理形式。它能夠有效回應(yīng)文化間對話和多元文化社會認知的某些核心問題。它尤其強調(diào)對于公共利益的責(zé)任、促進政治話語的相互理解、辨別所有政治意愿，以及支持那些重視所有人需求與利益的政策?！?sup>[5]對一個具體的鄉(xiāng)村而言，關(guān)于村內(nèi)部事務(wù)通過村民個人意見建議的陳述和討論，最終達成的共識（即使不能達成共識，也消除了大部分意見分歧，做到了思想交流），不僅可以做到公共利益基礎(chǔ)上個人利益的最大化，而且提升了村民和自治組織對于村子內(nèi)部事務(wù)的管理決策水平。

二、 村民自治下的協(xié)商民主過程中存在的問題及原因探析

協(xié)商民主是民主的重要形式，是對于選舉民主的補充和完善，但在村民自治的實踐過程中，協(xié)商民主還存在一些問題需要解決。

1.政府主導(dǎo)與村民主體性存在矛盾

在“強政府、弱社會”的我國，幾乎所有的制度設(shè)計、實施都是由當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)的，協(xié)商民主也不例外。無可置疑的是，村民自治、協(xié)商民主與政府有著共同的目標取向，但是當(dāng)面對經(jīng)濟發(fā)展，政績考核等涉及個人利益時，在政府主導(dǎo)下多元主體的協(xié)商民主也就變成了犧牲品。比如高速路建設(shè)、工廠企業(yè)選址等可以促進局部和短期經(jīng)濟快速發(fā)展的項目的啟動，基本上都是縣鄉(xiāng)政府與村委會和村黨支部協(xié)商，村委會和村黨支部對于縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)達成的決策不予執(zhí)行或不予配合時，縣鄉(xiāng)政府直接下達行政命令，甚至撤銷其職務(wù)。另外，當(dāng)政者的變更給協(xié)商民主的實踐存續(xù)和功效留下不確定性，協(xié)商民主難以很好的發(fā)展和完善。

這些問題的出現(xiàn)主要原因是：第一，基層的協(xié)商民主還處于發(fā)展初期，制度設(shè)計仍在探索中；第二，基層政府追求經(jīng)濟利益的發(fā)展忽視民生；第三，當(dāng)?shù)卣P(guān)于經(jīng)濟發(fā)展和村民自治與協(xié)商民主的發(fā)展沒有形成長遠規(guī)劃，存在領(lǐng)導(dǎo)人的更換導(dǎo)致施政方略的改變。

2.村民自治中的協(xié)商民主形式化

村民自治權(quán)的異化，造成協(xié)商民主變成一個增加決策合法性的外衣。主要表現(xiàn)是在鄉(xiāng)村由村黨支部書記或村委會主任主持會召開村民會議和村民代表大會等，村主任或村黨支部書記引導(dǎo)村民按照會議既定程序通過已經(jīng)形成的決策。村民協(xié)商過程的重要性被忽略，民主管理與決策變?yōu)榭赵挕?/p>

分析這種現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因有幾點：一是村黨支部（書記）和村委會（主任）等對村民自治與協(xié)商民主等這方面的知識欠缺，也沒有實踐經(jīng)驗，導(dǎo)致存在一定的誤解；二是村黨支部書記和村委會主任等追逐個人或小集體利益，對村民會議和村民代表大會進行操控；三是村委會和村黨支部追求村務(wù)治理的速度和效果，以及縣鄉(xiāng)級政府的壓力，忽視了村民不同利益的表達和討論。

3.村民民主參與意識淡薄

村民的民主法治意識欠缺，對村民自治和協(xié)商民主存在誤區(qū)。村民認為村民自己的權(quán)利就是投票選舉村委會成員，選舉結(jié)束后村內(nèi)事務(wù)的管理和決策是由村委會和村黨支部討論決定的與自己無關(guān)。

出現(xiàn)這種現(xiàn)象有以下幾種原因：一是受幾千年來傳統(tǒng)“君臣”思想的束縛，村民自認為自己只有照章行事的權(quán)利；二是鄉(xiāng)村事務(wù)的管理仍沒有擺脫由村委會和村黨支部把持的現(xiàn)狀，村民只能漠視；三是村民自身民主權(quán)利意識淡薄，沒有真正意識到鄉(xiāng)村事務(wù)的管理與每個村民密切相關(guān)。

上述幾個問題是現(xiàn)階段我國廣大農(nóng)村中存在的主要問題，雖然不能涵蓋基層民主建設(shè)中的所有問題，但又由于我國基層民主政治建設(shè)還不成熟、不完善，要克服這些問題，必須把農(nóng)民的熱情和積極性、國家政府的引導(dǎo)、推動和協(xié)商民主制度建設(shè)結(jié)合起來。

三、 加強和完善村民自治條件下的協(xié)商民主制度的途徑

1.加強村民自治和協(xié)商民主教育和宣傳，提高村民民主參與意識和能力。

農(nóng)民自古就是弱勢群體，因為分散和沒有接受多少教育而沒有參與、影響公共政策的意識和能力。要推進協(xié)商民主的發(fā)展，必須實現(xiàn)村民主體性的確立，這就要做到以下三點：

第一是政府和村委通過電視媒體、報紙網(wǎng)絡(luò)、宣傳單發(fā)放、村宣傳欄、村民會議等方式進行通識性的民主法治教育，使村民認識到自己的權(quán)利和義務(wù)，提高村民參與村務(wù)管理的決策的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

第二是宣傳鼓勵村民參加村小組會議、村民會議和村民代表大會，在不斷的實踐中培養(yǎng)和提升村民“參政議政”的能力。

第三是當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該組織各村委會和村黨支部與村民自治和協(xié)商民主發(fā)展較好的村子進行定期的學(xué)習(xí)交流，提升村“兩委”在村集體事務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)和處理能力。

2.加強制度建構(gòu)，促進協(xié)商民主的順利發(fā)展

第一、各地方政府根據(jù)憲法和法律制定大政方針和基本原則，放寬發(fā)展路子，從村民自治和協(xié)商民主的實踐中總結(jié)形成制度，不斷發(fā)掘現(xiàn)有的制度資源，并逐漸將其創(chuàng)新形式納入到國家權(quán)利結(jié)構(gòu)體系，實現(xiàn)協(xié)商民主從體制外向體制內(nèi)的轉(zhuǎn)變。

第二、加強制度構(gòu)建，明確縣鄉(xiāng)政府和村級領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)限，做到協(xié)商民主是村內(nèi)事務(wù)的必經(jīng)程序，未經(jīng)村民大會或村民代表會議的討論、審議的決定是無效的，并且制定相應(yīng)的懲治處罰措施。

3. 完善村民自治過程中的制度建設(shè)和機構(gòu)建設(shè)

第一、村民自治和協(xié)商民主的進行和發(fā)展必須依賴于健全有效的制度。因此，首先村委會成員候選人協(xié)商確定制度。在候選人資格的確定上必須采取自下而上的提名、討論、協(xié)商方式進行，這樣可以為候選人和選民提供更多的發(fā)表意見、協(xié)商討論的機會，其民主性可謂毋庸置疑。其次，建立健全村民會議和村民代表大會的議事制度。規(guī)定定期召開或由一定數(shù)量的村民（代表）倡議召開村民會議和村民代表大會。再次，建立健全的監(jiān)督審核和罷免制度。對于村公共財產(chǎn)與財政分配支出和收入必須進行定期的審核機制并如期公布，確保各項事務(wù)都按照程序公正進行。如果發(fā)現(xiàn)村民委員會和村黨支部書記，以及村民代表有違反規(guī)章制度，即可罷免其職務(wù)，嚴重的移交司法機關(guān)處理。

第二、村級治理必須要有健全的組織，才能領(lǐng)導(dǎo)村民進行自治。首先，必須完善村黨支部、村民委員會和村民代表大會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)府之間關(guān)于重大決策和重大事務(wù)等方面的協(xié)商機制。通過對三者的權(quán)利的基本界定，明確各自的責(zé)任和共同的職責(zé)，在協(xié)商中體現(xiàn)民主，以協(xié)商促進民主。其次，組建獨立于村黨支部、村委會和村民代表之外的監(jiān)督審核機構(gòu)，對村黨支部和村民委員會的行為進行監(jiān)督檢查，為村民自治和協(xié)商民主的順利開展創(chuàng)造良好環(huán)境。

村民自治的發(fā)展已經(jīng)進行了30年的實踐，而協(xié)商民主理論雖然有所發(fā)展，但在基層村民自治中的實踐還處于初步的不成熟階段，存在諸多問題在所難免。因此，在實際的運行和操作中還需要發(fā)揮群眾的積極性和創(chuàng)造性，不斷地發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)形成規(guī)章制度體系，進而完善基層民主政治制度。

[參考文獻]

[1]葉戰(zhàn)備，程廣利.村民自治下發(fā)展協(xié)商民主的可行性研究[J] 皖西學(xué)院學(xué)報，2010（1）.

[2]十八大報告輔導(dǎo)讀本.人民出版社，2012. 第25-26頁.

[3]殷滬.關(guān)于如何消解村民自治建設(shè)中宗族勢力負面影響的研究[D]上海：復(fù)旦大學(xué)，2009（11）.

[4]馬克思，恩格斷.馬克思恩格斯選集[M]北京：人民出版社，1995.197.

[5]陳家剛.協(xié)商民主[D] 上海：三聯(lián)書店，2004. 27.

[6]顏勇.協(xié)商民主：鄉(xiāng)村治理模式的改革與發(fā)展[J]前沿，2012（6）.

（作者單位：貴州大學(xué)，貴州 貴陽 550025）