王繼遠(yuǎn)

(五邑大學(xué)政法學(xué)院，廣東江門 529020)

失業(yè)保險制度發(fā)展的國際經(jīng)驗及對我國立法的啟示

王繼遠(yuǎn)

(五邑大學(xué)政法學(xué)院，廣東江門 529020)

世界失業(yè)保險經(jīng)歷了從自愿保險到強(qiáng)制保險、從失業(yè)保險到就業(yè)保險、從就業(yè)保險到社會救濟(jì)體系的發(fā)展過程，總的趨勢是兼顧失業(yè)保障和就業(yè)促進(jìn)。我國的失業(yè)保險制度所存在的現(xiàn)實困境是強(qiáng)化“身份差別”下的“貧困救濟(jì)”，目前，失業(yè)保險制度在預(yù)防失業(yè)與促進(jìn)就業(yè)功能仍顯不足。有必要借鑒發(fā)達(dá)國家的立法經(jīng)驗，加強(qiáng)我國失業(yè)保險制度的立法構(gòu)建，健全失業(yè)保險法律制度體系，以“人類需求”為標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大失業(yè)保險的覆蓋范圍，完善失業(yè)保險給付期限、方式與標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)失業(yè)保險對促進(jìn)就業(yè)的作用。

失業(yè)保險；就業(yè)保險；失業(yè)救濟(jì)；就業(yè)促進(jìn)

胡錦濤同志在2012年11月8日所作的中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會報告中明確提出“完善就業(yè)服務(wù)體系，增強(qiáng)失業(yè)保險對促進(jìn)就業(yè)的作用”[1]。在2012年12月18日召開的全國人力資源和社會保障工作會議上，人力資源和社會保障部部長尹蔚民再次強(qiáng)調(diào)，“2013年工作目標(biāo)是城鎮(zhèn)新增就業(yè)900萬人以上，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在4.6%以內(nèi)。實現(xiàn)這一目標(biāo)，必須把促進(jìn)就業(yè)放在更加優(yōu)先的位置?！盵2]由此可知，失業(yè)保障與就業(yè)促進(jìn)業(yè)已成為黨和政府亟需解決的重大民生工程。甚至失業(yè)問題與通貨膨脹、資源匱乏、環(huán)境惡化一樣，也日益成為一個嚴(yán)重的全球性問題。因此，包括中國在內(nèi)的越來越多國家開始改革單一的只保障生活的失業(yè)保險制度，使其在確保失業(yè)人員基本生活的前提下發(fā)揮其促進(jìn)就業(yè)的功能。然而，失業(yè)保障與勞動就業(yè)與始終是一枚硬幣的二個方面，如何平衡發(fā)展？為此，筆者擬就失業(yè)保險發(fā)展的國際趨勢，談?wù)剬ξ覈I(yè)保險立法的啟示。

一、世界失業(yè)保險制度兼顧失業(yè)保障與就業(yè)促進(jìn)的發(fā)展趨勢

失業(yè)保險是一種為了紓緩勞動者于失業(yè)期間，面臨經(jīng)濟(jì)困境所采取的由國家通過立法強(qiáng)制實施，由政府負(fù)責(zé)建立失業(yè)保險基金，對于非自愿失業(yè)而失去工資收入的勞動者提供一定時期的物質(zhì)協(xié)助，或是部分薪資的補(bǔ)償，進(jìn)而提供職業(yè)訓(xùn)練、就業(yè)服務(wù)，協(xié)助勞動者再次就業(yè)的社會保險制度。失業(yè)保險制度首創(chuàng)于歐洲，自1905年法國率先制定失業(yè)保險法至今，全世界已有72個國家建立了失業(yè)保險制度。在上百年的歷史中，世界失業(yè)保險制度的發(fā)展也經(jīng)歷了由單純保障失業(yè)者及其家庭的生活，到既保障基本生活、促進(jìn)就業(yè)，又預(yù)防失業(yè)的發(fā)展演變趨勢。

（一）從自愿失業(yè)保險到強(qiáng)制失業(yè)保險

早期，緩解社會沖突，解決失業(yè)問題主要方式是通過社會救助為無法生活的失業(yè)者提供社會救濟(jì)，如1824年英國《蒸汽機(jī)制造工人產(chǎn)業(yè)公會》就規(guī)定對失業(yè)工人提供失業(yè)補(bǔ)助[3]。但當(dāng)時的失業(yè)補(bǔ)助并不具有國家強(qiáng)制，最初是由工會自辦，后來由雇主自辦，最后是由政府給予自辦計劃內(nèi)的財政資助。

然而，失業(yè)保險制度真正建立要追索到1905年的法國。之后，挪威（1906年）、丹麥（1907年）、荷蘭（1916年）、芬蘭（1917年）、比利時（1920年）、瑞士（1924年）、瑞典（1934年）跟進(jìn)效仿之①參見: 郭振昌. 90年代失業(yè)保險政策的新潮流: 韓國、加拿大及英國的經(jīng)驗與啟示[J]. 國立中空大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報, 1998, (6): 145-159.。但是，這些國家當(dāng)時均實行的是勞動者自愿參加的失業(yè)保險制度，即除工會會員需要參加在政府輔導(dǎo)支持下的工會失業(yè)基金外，其他勞動者是否參保具有選擇權(quán)。直到1911年英國頒布《國民保險法》，第一個強(qiáng)制性失業(yè)保險制度才真正建立起來，起初其適用對象也僅限用于部分失業(yè)率較高的行業(yè)，隨著1920年英國《失業(yè)保險法》的制定，才將適用的對象擴(kuò)及所有行業(yè)，并為其他國家所效仿。1927年德國頒布《職業(yè)介紹與失業(yè)保險法》，最終使強(qiáng)制性社會保險開始成為失業(yè)保險的世界主流。于今，除了緊急失業(yè)救助和增加公共工程以外，英國、法國、德國等先進(jìn)發(fā)達(dá)國家均建立起強(qiáng)制性失業(yè)保險制度，以強(qiáng)制保險方式由社會共同承擔(dān)可能的失業(yè)風(fēng)險，保障國民就業(yè)安全。

（二）從失業(yè)保險轉(zhuǎn)化為就業(yè)保險

國際失業(yè)保險立法的最新趨勢表明，失業(yè)保險制度的立法價值在于強(qiáng)化工作的地位和資格，目的是將窮人和失業(yè)者推向勞動力市場。為此，各國根據(jù)不同失業(yè)類型、不同失業(yè)勞動者與區(qū)域性企業(yè)用人特質(zhì)，輔以雇用獎助制度，完善其失業(yè)保險給付制度。同時，為彌補(bǔ)不足，降低失業(yè)率，還通過職業(yè)訓(xùn)練提升勞動素質(zhì)，通過創(chuàng)造工作機(jī)會提升勞動需求，通過就業(yè)服務(wù)，提升勞動者與職位之間的對接②參見: Betcherman G, Olivas K, Dar A. Impacts of Active Labor Market Programs: New Evidence from Evaluations with Particular Attention to Developing and Transition Countries [EB/OL]. [2013-10-11]. http://www.ilo.org/integration/ resources/pubs/WCMS_079155/lang--en/index.htm.，等等。其中，加拿大、韓國等國家還直接頒布《就業(yè)保險法》，以就業(yè)保險取代失業(yè)保險概念，將失業(yè)保險制度慢慢地轉(zhuǎn)化為就業(yè)保險制度，通過給無法避免失業(yè)者以失業(yè)給付，確保其生活安定與促進(jìn)再就業(yè)。例如，1996年加拿大《就業(yè)保險法》為配合快速變動的就業(yè)市場的挑戰(zhàn)，不僅為失業(yè)者提供基本所得援助，也協(xié)助失業(yè)者有更好的機(jī)會重回就業(yè)市場與工作場所，從而為其失業(yè)保險政策奠定了就業(yè)保障和失業(yè)保險雙重取向的框架[4]。而1995年7月1日開始實施的韓國《就業(yè)保險法》中包括失業(yè)保險制度、穩(wěn)定就業(yè)計劃、職業(yè)技能發(fā)展計劃等三個方面的內(nèi)容[5]，其就業(yè)保險制度并非只集中于給予失業(yè)者現(xiàn)金援助，而是設(shè)計多種計劃，揉合積極與被動的勞動政策措施,體現(xiàn)出制度的靈活性，對雇主的激勵和促進(jìn)失業(yè)者再就業(yè)管理。

（三）從就業(yè)保險給付到社會救濟(jì)體系

失業(yè)保險制度以失業(yè)者“權(quán)利義務(wù)對等下繳費互助”為原則，其實施效果取決于國家財政實力。因此，在此架構(gòu)下，國家往往會慢慢地緊縮失業(yè)保險給付資金，將失業(yè)保險轉(zhuǎn)為社會濟(jì)助體系，使社會救濟(jì)體系成為失業(yè)保險給付的一種補(bǔ)充。但是，社會救濟(jì)與失業(yè)保險的對象是不同的，社會救濟(jì)的對象主要是老、弱、病、殘及沒有固定收入而無法維持最低生活的城鄉(xiāng)居民，這些人大部分是喪失了勞動能力或者是尚無勞動能力的；而失業(yè)保險的對象則是由于種種原因暫時脫離工作崗位的失業(yè)職工，他們中基本上是具有勞動能力的。盡管如此，但是對于社會救濟(jì)對象為那些有勞動能力的長期失業(yè)者來說，當(dāng)失業(yè)給付具有時限時，社會救濟(jì)便扮演十分重要的角色，一旦保險的給付被排除時，生活困頓失業(yè)者將有資格得到社會濟(jì)助金。也就是說，該項制度的好處在于不僅可降低貧困，而且在勞動力市場調(diào)整上起到非常重要的作用。因為在某些程度上，它有助于為那些在找到新工作之前已經(jīng)失業(yè)，并且已經(jīng)無法獲得其它資格的工作者，在尋職過程和未來就業(yè)出現(xiàn)障礙時提供協(xié)助保護(hù)。如北歐的芬蘭、瑞典等福利國家崇尚“性別平等”與“充分就業(yè)”信念，一方面“對育兒家庭提供慷慨的支持措施”①參見: Haub C. Tracking Trends in Low Fertility Countries: An Uptick in Europe? [EB/OL]. [2013-12-17]. http:// www.prb.org /Articles/2008/tfrtrendsept08.aspx.，這些措施針對育兒和家庭扶養(yǎng)為失業(yè)者提供兒童和父母津貼，以此來保障失業(yè)者基本的家庭生活；另一方面，通過提早將就業(yè)獎助津貼列為重要給付項目，通過足夠的獎勵救助，促使非自愿失業(yè)者及早回到工作崗位，以減少社會閑散人員的比例。而社會救濟(jì)與支持的給付計算通常是參考最低生活標(biāo)準(zhǔn)（MLS），或是設(shè)計保障最低收入（guaranteed minimum income，GMI）方案②Ringold D, Kasek, L. Social assistance in the new EU member states: strengthening performance and labor market incentives [EB/OL]. [2013-12-26]. http://econ.worldbank.org/external/ default/main?pagePK=64165259&theSitePK= 475520&piPK=64165421&menuPK=64166093&entityID=000020953_20070828145422.，其中，最低生活標(biāo)準(zhǔn)則依據(jù)個人的年齡與家庭的情況來做修訂，而此標(biāo)準(zhǔn)也非常接近最低工資。此外，許多國家針對失業(yè)年資較久的高齡中高齡者（通常為年滿58歲以上），已經(jīng)可以在多年失業(yè)給付之后，獲得老年年金中的減額老年提前給付，而此也意味著失業(yè)保險制度除與醫(yī)療保障制度有保費補(bǔ)助上之關(guān)聯(lián)外，與早期退休體系與失能年金制度亦有相互銜接與整合之趨勢[6]。

二、我國失業(yè)保險制度存在強(qiáng)化“身份差別”的“貧困救濟(jì)”問題

我國憲法明確規(guī)定，國家國家通過各種途徑，創(chuàng)造勞動就業(yè)條件，加強(qiáng)勞動保護(hù)，改善勞動條件，并在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，提高勞動報酬和福利待遇，對年老、疾病或者喪失勞動能力的公民，國家通過發(fā)展社會保險、社會救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)予以保護(hù)③參見: 《中華人民共和國憲法》第42條: “中華人民共和國公民有勞動的權(quán)利和義務(wù). 國家通過各種途徑,創(chuàng)造勞動就業(yè)條件, 加強(qiáng)勞動保護(hù), 改善勞動條件, 并在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上, 提高勞動報酬和福利待遇.”《中華人民共和國憲法》第45條: “中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下, 有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利. 國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè).”。為履行上述憲法義務(wù)，減少高失業(yè)率的社會風(fēng)險危機(jī)，我國自2008年以來，已經(jīng)先后出臺了《勞動合同法》、《就業(yè)促進(jìn)法》、《社會保險法》、《軍人保險法》等社會保障法，而《社會救助法》、《慈善事業(yè)法》等草案也正在征求意見，并有望近年內(nèi)出臺，由此可見，國家通過立法正逐步構(gòu)建起失業(yè)保險體系。

我國失業(yè)保險制度的發(fā)展大致經(jīng)過二次變革：1993年國務(wù)院發(fā)布的《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》和1999年國務(wù)院頒布的《失業(yè)保險條例》，直到2010年和2012年分別頒布《中華人民共和國社會保險法》和《中華人民共和國軍人保險法》時才正式上升為國家法律，但現(xiàn)行的失業(yè)保險法在立法價值上過分強(qiáng)化“身份差別”與“貧困救濟(jì)”，預(yù)防失業(yè)與促進(jìn)就業(yè)功能仍顯不足。

（一）我國失業(yè)保險制度強(qiáng)化“身份差別”

1．失業(yè)保險覆蓋范圍不全

一方面，從我國《社會保險法》第45條和《社會保險法實施條例》第13條的立法來看，只有“在職工作者在被解雇后成為非自愿性失業(yè)者”①參見: 全國人大法制委員會常務(wù)委員會. 中華人民共和國社會保險法釋義[M]. 北京: 法律出版社, 2010.時，才可得到由國家所提供的失業(yè)給付。也就是將遭到解雇成為“非自愿性失業(yè)者”的原“具有雇用關(guān)系的受雇勞工”作為失業(yè)保險優(yōu)先保護(hù)對象，從而將自愿性失業(yè)勞動者、無固定雇主的失業(yè)勞動者、退伍軍人、公務(wù)員和農(nóng)民排除在立法之外。這不僅范圍過窄，也有失公允。因為，在某種意義上這部分人都是“具體人格”，其失業(yè)后只能得到國家提供的其他方面的社會保障。另一方面，實踐中，政府部門在進(jìn)行官方失業(yè)率統(tǒng)計時，常常只統(tǒng)計包括城鎮(zhèn)本地戶籍的失業(yè)人員在內(nèi)的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率，而遺漏了下崗失業(yè)人口、未就業(yè)的大學(xué)生以及外來城鎮(zhèn)人口等等，而且登記失業(yè)率將統(tǒng)計的年齡上限界定為男50歲、女45歲，這也將漏掉一部分人口[7]。這些被統(tǒng)計漏掉的人中包含農(nóng)民和進(jìn)城農(nóng)民工、年老長期性失業(yè)者和自主創(chuàng)業(yè)失業(yè)者。

2．失業(yè)保險制度實行身份類別立法

我國《社會保險法》第四十五條只規(guī)定了三種失業(yè)類別，以配合勞動法和勞動合同法為在職工作者面臨解雇時提供就業(yè)保護(hù)。這一立法模式?jīng)]有將“農(nóng)民”、“公務(wù)員”其他“特定對象失業(yè)者”等特殊群體納入失業(yè)保險制度體系，人為造成立法上的身份類別：

一是關(guān)于農(nóng)民的失業(yè)保險主要還停留在地方立法和政策層面。原因在于：一方面，農(nóng)業(yè)不具備現(xiàn)代勞動市場之企業(yè)組織型態(tài)，其失業(yè)之認(rèn)定、保費之征收、給付之發(fā)給等工作十分困難，因而除了英國、法國以外，大部分國家失業(yè)保險計劃將其排除在外。另一方面，在我國，政府曾一度將農(nóng)民當(dāng)作“自然就業(yè)”人口。但是，實際情況是農(nóng)村的自然資源有限，農(nóng)民的開發(fā)能力低下，無法吸納大量的農(nóng)村勞動力，因此，農(nóng)村可能有一批因失去土地而沒有失業(yè)保障的失業(yè)勞動者。

二是社會保險法將公務(wù)員的失業(yè)保險排除在外。例如，2010年《社會保險法》）第十條第三款規(guī)定：“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險的辦法由國務(wù)院規(guī)定?！逼鋵?，公務(wù)員也有失業(yè)的職業(yè)風(fēng)險，如公務(wù)員因為主動辭職、被辭退，或因“問責(zé)”等其他原因而丟掉工作，其本人曾經(jīng)工作的年資（工齡積累）如何落實，幾無下文[8]。而基于社會正義的事實，每項危險應(yīng)由整個社會來共同負(fù)擔(dān)，個人不應(yīng)因危險而以自己的財力來對付收入中斷所造成的困境。

三是還有一些“特定對象失業(yè)者”，如自主創(chuàng)業(yè)失業(yè)者、生活困難戶失業(yè)者、家庭婦女失業(yè)者、身心障礙者失業(yè)者、中高齡失業(yè)者等五類，以及授權(quán)由主管機(jī)關(guān)依法指定的特定對象，這些失業(yè)者往往也是社會的弱勢群體，其失業(yè)保險等則往往由就業(yè)促進(jìn)法或社會救助法來調(diào)整。

（二）我國失業(yè)保險制度偏重對失業(yè)人員的“貧困救濟(jì)”

1．失業(yè)保險曾一度傾向保護(hù)待業(yè)職工

我國失業(yè)保險立法主要經(jīng)過了三個發(fā)展階段：

一是計劃經(jīng)濟(jì)階段（1949-1986）。這一階段的顯著特點是我國開始建立社會保障制度。如1951年政務(wù)院公布實施了《中華人民共和國勞動保險條例（試行）》，1953年政務(wù)院對條例作了修正。保障的內(nèi)容盡管包括了疾病、工傷、生育、醫(yī)療、退休及死亡等項目，但并非真正意義上的失業(yè)保險制度，原因在于計劃經(jīng)濟(jì)時期，幾乎不存在失業(yè)問題。

二是有計劃的市場經(jīng)濟(jì)階段（1986-1993）。這一階段的顯著特點是國家根據(jù)職業(yè)類別逐步建立待業(yè)保險制度。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，國有企業(yè)大批下崗職工仍然未能立即就業(yè)，國家開始考慮建立待業(yè)保險制度，如在1986年，國務(wù)院頒布《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》（下稱“《待業(yè)保險暫行規(guī)定》”），其覆蓋范圍只局限于國營企業(yè)中的四類職工：（1）破產(chǎn)企業(yè)的職工；（2）企業(yè)瀕臨破產(chǎn)而被精減的職工；（3）終止或被解除勞動合同的職工；（4）遭企業(yè)辭退的職工。1993年國務(wù)院發(fā)布了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》(下稱“《待業(yè)保險規(guī)定》”)，將待業(yè)保險的覆蓋范圍，由過去的四種職工擴(kuò)大至七種職工，增加了按照國家有關(guān)規(guī)定被撤銷及解散的企業(yè)職工、按照國家有關(guān)規(guī)定面臨停業(yè)整頓的企業(yè)而被精減的職工及被終止或解除勞動合同的職工。

三是市場經(jīng)濟(jì)階段（1993-2010）。這一階段的主要特點是國家按照國際上通行的模式建立失業(yè)保險制度。1998年前后，國家進(jìn)一步深化國有企業(yè)，職工下崗問題凸現(xiàn)，國務(wù)院對待業(yè)保險政策作出較大調(diào)整，進(jìn)而按照國際上通行的模式建立失業(yè)保險制度，如先后于1999年、2010年頒布《失業(yè)保險條例》、《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》），最終將失業(yè)保險上升為國家基本立法。概言之，從我國失業(yè)保險制度的發(fā)展來看，在政策導(dǎo)向上更多的體現(xiàn)為保護(hù)待業(yè)職工。

2．失業(yè)保險具有明顯的貧困救濟(jì)功能

上個世紀(jì)90年代以前，無論是1986年國務(wù)院制定的《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》還是1993年國務(wù)院制定的《國營企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》規(guī)定，宣告破產(chǎn)國有企業(yè)工人、瀕臨破企業(yè)法人整頓期被精簡的工人及企業(yè)終止勞動合同或被辭退的工人等均可領(lǐng)取待業(yè)保險金，同時調(diào)整了待遇標(biāo)準(zhǔn)，增加了救濟(jì)內(nèi)容。其對待業(yè)的勞動者具有明顯的貧困救濟(jì)的意味。90年代末期，特別是我國為加入WTO，積極推進(jìn)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，企業(yè)實行市場化運作和破產(chǎn)退出機(jī)制，一些經(jīng)營不善的企業(yè)往往出現(xiàn)兼并、破產(chǎn)或關(guān)閉等問題，導(dǎo)致出現(xiàn)大批失業(yè)職工。國家為了控制失業(yè)率，通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革勞動方式，提高勞動者素質(zhì)和推行下崗再就業(yè)工程努力減少失業(yè)，催生了1999年國務(wù)院令第258號發(fā)布的《失業(yè)保險條例》，使失業(yè)保險與下崗職工基本生活保障、城市居民最低生活保障一起成為我國特色的社會保障制度。但是，從根本上說，我國對失業(yè)和下崗勞動者提供的社會保障的首要功能仍然在于保證下崗人員的生計，避免其落入貧困。

（三）失業(yè)保險制度的預(yù)防失業(yè)與就業(yè)促進(jìn)功能不足

盡管我國失業(yè)保險制度曾經(jīng)對于解決我國國有企業(yè)改革、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型和勞動力轉(zhuǎn)移和為失業(yè)者提供基本生活保障起到積極作用。但是，整個制度僅是對失業(yè)金的來源，領(lǐng)取失業(yè)金的資格認(rèn)定、待遇標(biāo)準(zhǔn)、給付期限等作了較為詳細(xì)的規(guī)定；而對如何促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)則既無具體的指導(dǎo)意見，又無相關(guān)的政策和措施保證，更無固定的、促進(jìn)再就業(yè)方面的資金投入，完全由各地失業(yè)保險經(jīng)辦機(jī)制相機(jī)決策，自主安排，表現(xiàn)出極大的隨意性和地區(qū)差異性，影響了失業(yè)保險制度在實踐中運作的效果，特別是在預(yù)防失業(yè)、抑制解雇、促進(jìn)再就業(yè)和支持新增就業(yè)方面不足[9]，尤其是促進(jìn)再就業(yè)的功能幾乎未得到體現(xiàn)或保證。也就是說，我國《社會保險法》“失業(yè)保險”部分更多的是失業(yè)保險給付條款，在促進(jìn)就業(yè)方面缺乏系統(tǒng)的制度設(shè)計，主要體現(xiàn)在失業(yè)保險給付期限長、容易滋生失業(yè)者惰性、失業(yè)保險基金支出規(guī)模重保障輕預(yù)防等，“缺乏職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)獎勵津貼等就業(yè)激勵機(jī)制”[10]。

三、我國失業(yè)保險的立法構(gòu)建——全民納保與功能定位

我國已經(jīng)度過了國有企業(yè)職工下崗（失業(yè)）的高峰期，失業(yè)保險制度經(jīng)過多年的發(fā)展也有了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)，因而現(xiàn)行的失業(yè)保險制度不能再只充當(dāng)著事后消極救助的角色，而應(yīng)當(dāng)扮演保障生活和促進(jìn)就業(yè)的雙重角色。從先進(jìn)國家的立法例來看，除了失業(yè)保險制度需要進(jìn)一步完善外，在我國還必須響應(yīng)黨中央的號召貫徹積極就業(yè)促進(jìn)政策，構(gòu)建失業(yè)保險制度體系，將失業(yè)保險制度與職業(yè)訓(xùn)練制度、就業(yè)服務(wù)制度和社會救濟(jì)制度整合。為此，失業(yè)保險立法，其覆蓋范圍應(yīng)擴(kuò)大到全體公民，同時，在功能定位上需要實現(xiàn)二個轉(zhuǎn)變：（1）從過去單純協(xié)助失業(yè)者渡過經(jīng)濟(jì)困境的經(jīng)濟(jì)性功能轉(zhuǎn)向社會與經(jīng)濟(jì)功能并存；（2）從消極地只發(fā)放失業(yè)給付轉(zhuǎn)向促進(jìn)就業(yè)。具體來說，需要借鑒失業(yè)保險立法的國際經(jīng)驗，從以下幾個方面加強(qiáng)我國我國失業(yè)保險制度的立法構(gòu)建。

（一）從預(yù)防失業(yè)到就業(yè)安全：健全失業(yè)保險制度體系

社會安全制度可總體分為關(guān)懷性、防備性和發(fā)展性社會保障制度。其中，關(guān)懷性社會保障有社會救助、社會補(bǔ)償、就業(yè)促進(jìn)與待業(yè)扶助等制度；防備性社會保障制度有年金、醫(yī)保、職業(yè)災(zāi)害與失業(yè)保險等制度；發(fā)展性社會保障制度主要有教育福利、住房保障、勞動促進(jìn)等制度：但從失業(yè)保險制度的發(fā)展來看，早期傾向關(guān)懷性社會保障，主要采取社會救助等方式對失業(yè)者提供適當(dāng)?shù)木葷?jì)，以預(yù)防失業(yè)，現(xiàn)在則是加強(qiáng)求職者、在職者與待業(yè)者的工作權(quán)保障，關(guān)注就業(yè)安全，促進(jìn)就業(yè)。為此，需要加強(qiáng)失業(yè)保險、就業(yè)促進(jìn)和勞動政策制度的銜接，完善失業(yè)保險制度體系。

1．建立就業(yè)援助制度，增強(qiáng)失業(yè)保險對促進(jìn)就業(yè)的作用

近年來，世界各國和地區(qū)十分重視失業(yè)保險制度改革，加強(qiáng)了與就業(yè)促進(jìn)的對接，做到“人人愿工作，人人有工作”，以避免過度依賴社會救助。如英國就業(yè)政策就強(qiáng)調(diào)失業(yè)者的自身責(zé)任，雇主的配合參與及政府政策的整合理念；法國則加強(qiáng)失業(yè)保障、就業(yè)媒合與職業(yè)訓(xùn)練；我國臺灣地區(qū)《就業(yè)保險法》規(guī)定在職工作者在被解雇后成為非自愿性失業(yè)者時，可得到國家所提供的失業(yè)給付、職訓(xùn)生活津貼、提早再就業(yè)津貼、就業(yè)媒合服務(wù)等多項優(yōu)厚的協(xié)助資源。而我國《就業(yè)促進(jìn)法》缺乏具體的就業(yè)促進(jìn)開支項目①參見: 《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》第15條規(guī)定“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)就業(yè)狀況和就業(yè)工作目標(biāo), 在財政預(yù)算中安排就業(yè)專項資金用于促進(jìn)就業(yè)工作.” 第16條規(guī)定“國家建立健全失業(yè)保險制度, 依法確保失業(yè)人員的基本生活, 并促進(jìn)其實現(xiàn)就業(yè).”。為此，我們建議：一是我國失業(yè)保險制度立法應(yīng)借鑒我國臺灣地區(qū)做法，增設(shè)“再就業(yè)津貼”、“跨地區(qū)求職活動費”和“跨地區(qū)就業(yè)搬遷費”等支持再就業(yè)的開支項目，協(xié)助失業(yè)者尋找工作，輔導(dǎo)失業(yè)者重新進(jìn)入就業(yè)市場②參見: 李健鴻. 身份政治下的財務(wù)不公平: 就業(yè)保險制度變革之評析[EB/OL]. [2013-05-17]. http://www.Taiwan sig.tw/index.php?option=com_content&task=view&id=1016&Itemid=122.。二是實施積極勞動政策，鼓勵失業(yè)者能回歸勞動力市場，即分別通過職業(yè)訓(xùn)練，提升勞動素質(zhì)，通過創(chuàng)造工作機(jī)會提升勞動需求，通過就業(yè)服務(wù)改善勞動者與所需崗位之間的結(jié)合等方式，讓失業(yè)者經(jīng)過訓(xùn)練之后能在勞動市場更具競爭力和吸引力，最終找到適合的工作。

2．選擇合理的失業(yè)保險模式，加強(qiáng)失業(yè)保險與失業(yè)救濟(jì)的銜接

失業(yè)保險的基本理念是“權(quán)利義務(wù)對等下納費互助”，也就是被保險人勞動者在就業(yè)期間必須繳納一定期間的保險費用，始能在失業(yè)期間享有失業(yè)保險給付的相對權(quán)益，以達(dá)到“社會風(fēng)險管理”的社會互助目標(biāo)。在此基本理念中，各國失業(yè)保險制度所普遍秉持的首要原則是被保險人勞動者必須先“繳納貢獻(xiàn)”一定期間的保險費用后，才可獲得給付，而不是如同社會救助般只要是經(jīng)過資產(chǎn)調(diào)查合格者，無須繳費貢獻(xiàn)即可獲得給付。這就需要將長期失業(yè)者與中高齡失業(yè)者等特定弱勢失業(yè)者轉(zhuǎn)至社會救助體系，由后者發(fā)放失業(yè)救助金來處理。而在我國，經(jīng)過多年的改革探索和發(fā)展，以城鄉(xiāng)最低生活保障制度為主體，初步形成了包括長期生活類救助、臨時應(yīng)急類救助和分類專項救助等多項具體救助項目在內(nèi)的貧困救助體系框架。特別是，隨著社會的發(fā)展，貧困救助制度的目的越來越超越個人生存范圍，而趨向于向受助人提供就業(yè)機(jī)會和有效就業(yè)條件，以促進(jìn)其自救、自立。因此，這一貧困救助體系對那些有勞動能力，陷入生存型貧困的長期失業(yè)者、中高齡失業(yè)者等弱勢失業(yè)者的救濟(jì)能發(fā)揮作用，促進(jìn)其就業(yè)自救。為此，需要選擇合理的失業(yè)保險模式，加強(qiáng)失業(yè)保險與失業(yè)救濟(jì)的銜接，具體的銜接方式主要有“失業(yè)保險+失業(yè)救濟(jì)”的銜接型、“失業(yè)保險+企業(yè)補(bǔ)充失業(yè)津貼”的補(bǔ)充型和“失業(yè)保險+特殊失業(yè)補(bǔ)助”的授助型三種[11]。結(jié)合我國國情，建議采用“失業(yè)保險+失業(yè)救濟(jì)”模式，對于不適用就業(yè)保險及長期性的失業(yè)者，通過國內(nèi)失業(yè)救助制度作最后的補(bǔ)充，以建立完整的失業(yè)勞動者就業(yè)安全網(wǎng)。

（二）從社會身份到人類需求：擴(kuò)大失業(yè)保險覆蓋范圍

失業(yè)保險制度首要任務(wù)是向誰提供保障，提供何種保障。從目前實施強(qiáng)制性失業(yè)保險制度的國家來看，一般將受雇者納入保險適用范圍。這樣一來，有必要明確失業(yè)保險的被保險人覆蓋范圍及被保險人的界定，其中常見的界定標(biāo)準(zhǔn)有二種：（1）社會身份類別，即依照“特定職業(yè)身份與失業(yè)類別對象”來加以區(qū)分。根據(jù)此種劃分，失業(yè)前“具有雇用關(guān)系的受雇勞工”，遭到解雇成為“非自愿性失業(yè)者”成為失業(yè)保險法優(yōu)先保障對象，而家庭保姆等非典型工作者、長期未就業(yè)的待業(yè)者、自愿性失業(yè)者、自由職業(yè)之失業(yè)者或雇主非“用人單位”的就業(yè)者等均則無法納入失業(yè)保險調(diào)整對象。因為盡管新西蘭已將季節(jié)工，奧地利和法國則將家務(wù)工作者納入保險的范圍，但是，在我國，季節(jié)工、臨時工與家務(wù)工作者均有其行政管理之困難。（2）人類需求類別。認(rèn)為盡管社會保險存在差別待遇，但是隨著公務(wù)員、企業(yè)受雇者、自營作業(yè)者等傳統(tǒng)職業(yè)身份差別逐漸消失，社會平衡原則色彩增強(qiáng)，應(yīng)以社會需求為標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大社會保險范圍。因為，從平等原則的觀點，職業(yè)分立制之正當(dāng)性并非無疑義，“受雇“或”自營作業(yè)“只是個別被保險人就業(yè)形態(tài)的差別而已，與預(yù)期預(yù)防風(fēng)險的能力并無直接聯(lián)系。故基于社會保險制度風(fēng)險分?jǐn)偟哪康?，差別待遇是否合理應(yīng)該以“保護(hù)需求性”為準(zhǔn)，無論是受雇者還是自營作業(yè)者，都無法以承擔(dān)疾病帶來的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，都有參加社會保險保護(hù)的需求性，那么制度上自應(yīng)給予相同對待，將其納入同一體系中①參見: 孫乃翊. 體系內(nèi)與體系間平等: 以我國社會保險被保險人之分類及其權(quán)利內(nèi)涵之差異為例[C] // 黃舒芃.憲法解釋之理論與實務(wù): 第七輯. 臺北: 中央研究院法律學(xué)研究所籌備處, 2010: 114-115.。如拿大就業(yè)保險法之適用對象為受雇于加拿大境內(nèi)，從事給薪工作之勞工，包括軍警、國家公務(wù)員及其它特別規(guī)定同意其加入保險者，與自營作業(yè)者之漁民[12]。

我們認(rèn)為，隨著職業(yè)身份差別日趨淡化，對被保險人的界定應(yīng)該從社會身份轉(zhuǎn)變到人類需求，以擴(kuò)大失業(yè)保險覆蓋范圍②參見:《廣東省失業(yè)保險條例》(征求意見稿)[粵常法函〔2013〕146號]在“第三章失業(yè)保險待遇”中第十四條“在法定勞動年齡內(nèi)、有勞動能力、有就業(yè)意愿、處于無業(yè)狀態(tài)的人員, 依法到公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)辦理失業(yè)登記”、第十五條“失業(yè)人員同時符合下列條件的, 可以領(lǐng)取失業(yè)保險金, 并按照規(guī)定享受其他失業(yè)保險待遇: (三)已經(jīng)辦理失業(yè)登記, 并有求職要求的”正好彌補(bǔ)了《社會保險法》第45條和《社會保險法實施條例》第13條之不足, 將已經(jīng)辦理失業(yè)登記, 并有求職要求的無業(yè)狀態(tài)的人員納入失業(yè)保險范圍, 從而達(dá)到失業(yè)保險全覆蓋的目的.。為此，建議我國建立“全覆蓋－分類保障”的失業(yè)保障體系，保障群體應(yīng)該包括三類就業(yè)群體：正規(guī)就業(yè)群體（主要是單位就業(yè)，包括公務(wù)員）、非正規(guī)就業(yè)群體（包括正規(guī)部門的非正規(guī)就業(yè)和非正規(guī)部門就業(yè)）和初次就業(yè)者（無資格享受失業(yè)保險者）[13]。但前提是，失業(yè)保險的給付對象必然以被保險者為限，對于甫步出校園的年輕勞動者、部分工時勞動者、間歇性或季節(jié)性勞動者，雖因不符合給付資格及條件而無法獲取保險給付，然失業(yè)保險須與社會救助制度相配合，使上述勞動人口與保險給付權(quán)利耗盡者亦得以獲取失業(yè)給付[14]。

（三）從單一功能到多元功能：完善失業(yè)保險給付制度

從理論上講，失業(yè)保險制度應(yīng)具備預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)再就業(yè)和保障失業(yè)者基本生活等三大功能，這些功能需要通過合理設(shè)置失業(yè)保險基金給付結(jié)構(gòu)來實現(xiàn)。

1．合理設(shè)置失業(yè)保險給付期限

失業(yè)保險給付期限的變化，對于再就業(yè)有兩種相反的效應(yīng)：抑制效應(yīng)和促進(jìn)效應(yīng)。給付期限延長之后，抑制效應(yīng)降低了失業(yè)早期的再就業(yè)率，但是當(dāng)接近最后期限時，資格效應(yīng)就會導(dǎo)致較高的再就業(yè)率。研究結(jié)果顯示，失業(yè)保險替代率每上升10%，將會導(dǎo)致失業(yè)時間增加1周；而每增加失業(yè)保險金的潛在期限1周，則會導(dǎo)致失業(yè)期延長1天的時間①參見: Woodbury S A., Murray R. The Duration of Benefits [EB/OL]. [2013-10-02]. http://research.upjohn.org/up_book chapters/534.。實踐表明，享受失業(yè)保險者的失業(yè)持續(xù)時間要長于不享受失業(yè)保險者，享受24個月失業(yè)保險者的失業(yè)持續(xù)時間要長于享受12個月失業(yè)保險者[15]，為此，世界各國均規(guī)定了失業(yè)保險給付期限為90天至1年之間，并對連續(xù)的時間作了限制，以此方式迫使失業(yè)者積極地想辦法就業(yè)。在具體操作上主要有二種模式：（1）統(tǒng)一期限，即凡具有給付資格者，其給付期間（例如埃及為16周，加拿大為25周等）都是相同，不論其過去的職業(yè)與保費多少；（2）變動式期限，即在規(guī)定的最高期限內(nèi)，隨保險年資、就業(yè)期間，以及投保薪資總額而有所不同。因此，從促進(jìn)就業(yè)來看，我國應(yīng)該適當(dāng)縮短失業(yè)保險給付期限，建議我國采變動式期限，通過授權(quán)立法方式，在最高期限內(nèi)，由行政主管機(jī)關(guān)視失業(yè)情勢的嚴(yán)重程度與財源許可情況，延長失業(yè)給付的一定期限，使全體非自愿失業(yè)的被保險人最長均可獲得一年的失業(yè)給付。

2．提高失業(yè)保險給付水準(zhǔn)

關(guān)于失業(yè)保險給付水準(zhǔn)，各國均有差異。除了部分國家根據(jù)有無工作配偶和未成年子女等具體情況，調(diào)整給付水準(zhǔn)以外，目前世界上最通行的計算基準(zhǔn)有四種[16]：（1）按近期社會平均工資的一定比例，如加拿大是60%，美國是50%；（2）按本人失業(yè)前工資的一定比例，如德國是53%；（3）按本人失業(yè)前工資的一定比例+定額給付，如法國是40%比例+定額46.32法郎／月，合算約為本人失業(yè)前工資收入的58%；（4）按最低工資標(biāo)準(zhǔn)的一定比例，如波蘭是最低工資標(biāo)準(zhǔn)的95%。而我國在失業(yè)保險給付標(biāo)準(zhǔn)上，正式出臺的《社會保險法》和出臺前的草案采用了不同的標(biāo)準(zhǔn)②參見: 《社會保險法》(草案)第43條規(guī)定: “失業(yè)保險金的標(biāo)準(zhǔn), 由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)個人失業(yè)前十二個月的月平均繳費工資和贍養(yǎng)系數(shù)確定”, 《社會保險法》第47條規(guī)定: “失業(yè)保險金的標(biāo)準(zhǔn), 由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定, 不得低于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)”.。其中，《社會保險法》（草案)以“個人失業(yè)前十二個月的月平均繳費工資和贍養(yǎng)系數(shù)確定”就體現(xiàn)了薪資比例制的設(shè)計理念，但以個人失業(yè)前十二個月的月平均繳費工資為基準(zhǔn)確定失業(yè)保險金，有可能導(dǎo)致失業(yè)保險金高低懸殊過大的情況，這與失業(yè)保險保障失業(yè)人員基本生活的制度設(shè)計目標(biāo)不符，也不利于失業(yè)人員積極求職。同時，贍養(yǎng)系數(shù)是屬于社會救濟(jì)范疇的問題，贍養(yǎng)系數(shù)的確定缺乏可操作性，因此，不應(yīng)納入在失業(yè)保險的范疇之內(nèi)。于是正式出臺的《社會保險法》保險將失業(yè)保險給付標(biāo)準(zhǔn)的決定權(quán)留給了省、自治區(qū)、直轄市人民政府。這種規(guī)定是否合理，有學(xué)者認(rèn)為可以通過“需求原則”、“激勵原則”和“權(quán)利義務(wù)對等原則”來判斷[17]。我們認(rèn)為，失業(yè)保險給付之目的在于幫助勞動者在失業(yè)后仍能保障其基本生活水平的同時能夠促進(jìn)就業(yè)，但有時候也會事與愿違，它有時會產(chǎn)生具有延長勞動者失業(yè)時間的負(fù)效應(yīng)。有鑒于此，有必要將失業(yè)保險金給付標(biāo)準(zhǔn)與勞動者失業(yè)前的工資水平聯(lián)系起來，提高失業(yè)保險金的給付標(biāo)準(zhǔn)，即提高居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。

四、結(jié) 語

失業(yè)保險制度其實是個系統(tǒng)工程，盡管《社會保險法》第16條規(guī)定“國家建立健全失業(yè)保險制度，依法確保失業(yè)人員的基本生活，并促進(jìn)其實現(xiàn)就業(yè)”為失業(yè)保險制度就業(yè)保障目標(biāo)的擴(kuò)展提供了法律依據(jù)，但是，失業(yè)保險制度能否真正促進(jìn)就業(yè)，還在一定程度上取決于國家就業(yè)促進(jìn)政策、勞動市場政策和慈善與社會救助制度的完善。特別是失業(yè)保險制度要真正實現(xiàn)“預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)再就業(yè)和保障失業(yè)者基本生活”的立法價值，促進(jìn)失業(yè)者的再就業(yè)與完善失業(yè)保險給付將成為建立失業(yè)保險制度體系的主要課題，為此，未來需要出臺專門的《失業(yè)保險法》、《社會救助法》、《慈善事業(yè)法》，完善《就業(yè)促進(jìn)法》、《勞動合同法》和《勞動法》等相關(guān)法律制度，并與上述法律有效銜接。

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The International Trend of The Development of Unemployment Insurance and The Enlightenment to Unemployment Insurance Legislation

WANG Jiyuan
(Institute of Politics and Law, Wuyi University, Jiangmen, China 529020)

The unemployment insurance has experienced the developing process from the voluntary insurance to compulsory insurance, from unemployment insurance to employment insurance, from the employment insurance to the social relief system. The general trend of it could be concluded as taking both unemployment insurance and employment promotion into consideration. And the current predicament existed in the practicing unemployment insurance system in China is to intensify the “poverty relief” under the “identities difference”. And now, there still is insufficiency of the unemployment insurance system in preventing unemployment and promoting employment. So it is necessary to learn from developed countries’ legislative experiences to strengthen Chinese legislation construction of the unemployment insurance system, perfect the legal system of unemployment insurance, and expand the coverage of unemployment insurance, perfect the term, mode and standard of the unemployment insurance payment, increase the role of the unemployment insurance in promoting employment with the standard of “human orientation”.

Unemployment Insurance; Employment Insurance; Unemployment Relief; Employment Promotion

D90

A

1674-3555(2014)05-0012-10

10.3875/j.issn.1674-3555.2014.05.003 本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

(編輯：周斌)

2013-10-21

教育部人文社科青年基金項目(11YJC820116)；廣東省教育廳人文社科一般項目（11WYXM050）

王繼遠(yuǎn)(1974-)，男，湖北漢川人，副教授，博士，研究方向：社會法，商事法