周賢日

(華南師范大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州 510006)

珠三角地區(qū)勞動者社會保險權(quán)的現(xiàn)狀、困境與對策

周賢日

(華南師范大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州 510006)

《社會保險法》實施后，社會保險權(quán)在珠三角地區(qū)的保障情況并沒有預(yù)期理想，在一線勞動者群體中，特別是在勞務(wù)派遣勞動者群體中，社會保險制度仍然沒有得到全面覆蓋。社會保險實施存在不少現(xiàn)實障礙，究其原因主要有：配套管理技術(shù)手段落后；社會保險轉(zhuǎn)移接續(xù)難；相關(guān)主體的不同利益導(dǎo)向?qū)е律鐣ｋU權(quán)難以實現(xiàn)；對《社會保險法》宣傳不足，勞動者在認識上出現(xiàn)偏差；等等。針對以上情況，應(yīng)當(dāng)完善社會保險方面的立法、行政與司法體制，加強社會監(jiān)督并引入工會為代表的訴訟，構(gòu)建暢通的社保轉(zhuǎn)移接續(xù)機制，嚴(yán)格控制勞務(wù)派遣單位的市場準(zhǔn)入和保障勞務(wù)派遣勞動者的社會保險權(quán)益。

勞動者；社會保險權(quán)；勞務(wù)派遣

為促進落實社會保險制度，推進平等社會保險權(quán)利的實現(xiàn)，促進城鄉(xiāng)社會保險體制一體化，構(gòu)建更有效的維護社會安全與和諧的機制，筆者在2011年11月期間針對珠江三角洲地區(qū)圍繞外來人口合法權(quán)益，戶籍和非戶籍就業(yè)人口的社會保險權(quán)等問題進行了實地調(diào)研①下文中的數(shù)據(jù)除了有特別說明或者注釋外，均來自本次調(diào)研.。近幾年，從珠三角地區(qū)的區(qū)域性視角研究勞動法、勞動關(guān)系的論文、調(diào)研報告很多，但從珠三角地區(qū)視角研究社會保險法律問題的論文、調(diào)研很少，有些論文也是側(cè)重非法學(xué)角度研究問題，如較早的華康的《珠江三角洲社會保險制度的過去、現(xiàn)狀及其未來》[1]，李永杰的《制度創(chuàng)新目標(biāo)：高度社會化——珠江三角洲經(jīng)濟區(qū)社會保險發(fā)展研究》[2]，以及近年張國英、吳少龍的《流動人口醫(yī)療保障參保條件研究——廣州市的案例分析》[3]、《珠三角外來工的社會保險：非正規(guī)就業(yè)的視角》[4]、李繼霞《轉(zhuǎn)型期廣東勞動關(guān)系調(diào)整機制研究》[5]等，多從經(jīng)濟學(xué)或者社會學(xué)等角度分析了珠三角社會保險或者勞動關(guān)系問題，本文側(cè)重從社會保險權(quán)、法律制度方面調(diào)研和提出一些思考。

一、勞動者社會保險權(quán)的現(xiàn)狀

改革開放以來，廣東省經(jīng)濟發(fā)展迅速。以2005-2009這五年廣東省國內(nèi)生產(chǎn)總值為例，除了2009年增長率為9.5%，其他年份均以超過10%以上的速度增長①廣東省統(tǒng)計局. 廣東省統(tǒng)計局2005-2009年廣東國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL]. [2013-10-08]. http:// www.gdstats.gov.cn.。在經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，作為市場經(jīng)濟主體的企業(yè)，用工形式也發(fā)生變化，多樣化的用工形式一定程度滿足企業(yè)用工需求，但也給企業(yè)管理帶來了不少困惑。社會保險制度是社會保障制度的核心，而勞動關(guān)系中關(guān)于社會保險的問題特別復(fù)雜敏感，事關(guān)勞動者基本權(quán)益、企業(yè)競爭發(fā)展、國家政策抉擇、社會長治久安等幾個層面問題。社會保險是國家通過立法，強制建立基金，使勞動者在年老、失業(yè)、患病、工傷以及生育等情況下，從國家、社會得到幫助的一種社會救濟制度。這種制度的建立，是保持社會穩(wěn)定、保證政治經(jīng)濟體制改革不斷深化、促進國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展的必要條件。在社會保險立法過程中，除了應(yīng)當(dāng)研究各種社會保險制度本身的內(nèi)容和規(guī)范的設(shè)計以外，還應(yīng)當(dāng)重視通過立法強化社會保險制度的強制性問題。

（一）勞動者對《社會保險法》的了解程度

調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，在接受調(diào)研的勞動者中，占80%左右的勞動者對于社會保險法的問題是了解的，其中約23%的受訪勞動者對社會保險法是非常了解的。但不能忽視還有13%左右的受訪勞動者對于社會保險法是一點都不了解或者從沒聽說過。對于外來務(wù)工人員占比重較大的廣東省珠三角地區(qū)來說，這是一個不小的數(shù)字，到底是什么原因?qū)е逻@樣呢？社保信息制度不完善還是法律宣傳不到位呢？值得深思。從調(diào)研數(shù)據(jù)看，對于社會保險的基本種類，約80%的受訪勞動者是知道有不同類別社會保險項目，但還存在一些問題，如勞動者偏重于養(yǎng)老保險、工傷保險和醫(yī)療保險的認識，而欠缺有關(guān)生育保險和失業(yè)保險的認識。

（二）用人單位履行社會保險費繳納義務(wù)的情況

過去的社會保險立法滯后以及立法層次偏低，尤其是在參加社會保險和依法按時足額繳納社會保險費的法律責(zé)任的設(shè)定方面疲軟，使實施社會保險制度的強制力度不足，在調(diào)查問卷中反映出以下四個方面的問題：

一、相當(dāng)部分應(yīng)該參加社會保險的用人單位不參保。調(diào)查結(jié)果顯示參加社會保險的僅占總數(shù)的47%，沒有按照規(guī)定參加社會保險的占53%。沒有依法替勞動者參保的單位以中小型企業(yè)居多。

二、用人單位不如實申報繳費基數(shù)和職工人數(shù)。部分企業(yè)，采取少報工資基數(shù)、少報職工人數(shù)，達到少繳社會保險費之目的。此類現(xiàn)象在各地已經(jīng)引發(fā)大量的社會保險權(quán)爭議，為將來的這部分人群的社會保障權(quán)實現(xiàn)帶來隱患。

三、用人單位不足額繳費。一些經(jīng)營正常，有能力繳費的單位，尋找種種理由和借口，規(guī)避按時足額繳納社會保險費義務(wù)，造成長期拖欠的現(xiàn)象。

四、用人單位故意間斷繳費。部分企業(yè)有意識中斷社會保險費的繳納，對相當(dāng)一部分自由職業(yè)人員和在職業(yè)介紹中心、人才中心的存檔人員，自認為其繳費年限已經(jīng)達到按月領(lǐng)取退休金條件，不再繳費。

（三）社會保險權(quán)爭議的處理現(xiàn)狀

一、調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，勞動者在遭遇單位未辦理或者未按時足額繳納社會保險費時，22.4%的勞動者選擇要求單位為自己辦理，單位實在不辦理就算了；有34.7%的勞動者表示要求單位為自己辦理，單位不辦理就去有關(guān)部門投訴；41.1%的勞動者表示要申請勞動仲裁，提起訴訟。其他的表示不知道怎么處理。以上數(shù)據(jù)表明，勞動者的維權(quán)意識相較以前已得到很大的提高，但勞動者維權(quán)受阻也是現(xiàn)實的困境，例如申請仲裁和民事訴訟的路徑就存在各種分歧。這必定會弱化法律的強制性和權(quán)威性。

二、勞動者認為我國目前社會保險救濟途徑有很多不足，不少勞動者認為社保部門辦事效率低下。其中，認為投訴無法及時得到處理的占受調(diào)查勞動者總數(shù)的49.7%；認為勞動仲裁委、法院不會受理社保案件的占26.9%；另外認為勞動爭議仲裁部門、法院不能依法裁判的占24.2%。50.8%的勞動者深深體會到救濟途徑太少而無法維權(quán)，導(dǎo)致勞動者的權(quán)利遭到損害。勞動者希望我國加快完善社會保險制度的具體技術(shù)規(guī)則，從規(guī)范上明確責(zé)任與后果，為勞動者提供更暢通的途徑維護自身權(quán)益。

（四）社會保險轉(zhuǎn)移接續(xù)的問題

珠三角地區(qū)勞動者來自全國各地，勞動者的來源較復(fù)雜，而且相對其他地方來說，珠三角地區(qū)勞動者流動的頻率也相對較大，所以需要轉(zhuǎn)移接續(xù)社會保險關(guān)系的勞動者數(shù)量較多，《社會保險法》雖在法律層面上給予了轉(zhuǎn)移接續(xù)的保障，但是在調(diào)研的過程，勞動者對社會保險接續(xù)難的問題反映相當(dāng)大。

1．部分外來勞動者對社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移問題不了解

《社會保險法》的頒行，標(biāo)志著我國社會保障法律制度的進一步完善，人們對社會保險的重視程度也在加強。像廣東省珠三角地區(qū)外來人口占大部分的城市，常伴隨著大量的人口流動。人口的流動，將發(fā)生社會保險跨地區(qū)轉(zhuǎn)移的問題。根據(jù)《社會保險法》的規(guī)定，個人跨地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和失業(yè)保險均可隨本人轉(zhuǎn)移，繳費年限累計計算?？梢姡覈鐣ｋU關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)有了法律層面上的保障。

但是，現(xiàn)實中社會保險接續(xù)轉(zhuǎn)移的具體規(guī)則暢通了嗎？勞動者對我國社會保險跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)的問題又了解多少？是否真正確知具體的轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)呢？為了解這些問題，調(diào)研顯示，在珠三角地區(qū)59%的勞動者認為自己從一個地方轉(zhuǎn)到另一個地方就業(yè)時，自己的社會保險應(yīng)該可以轉(zhuǎn)移，但對于具體的實踐操作手續(xù)卻不清楚。

2．社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移的一系列障礙

超過一半的勞動者認為，社會保險基金區(qū)域統(tǒng)籌與農(nóng)民工跨省區(qū)流動間是存在矛盾的，并且認為當(dāng)前不同地區(qū)的社會保險制度無法實現(xiàn)有效的對接，這兩個是最突出的問題。除此以外，認為“信息服務(wù)及管理軟硬平臺不到位”也占到了接近一半的比例，以及認為社保基金壓力促使一些地方設(shè)置社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移障礙也是一個不容忽視的問題。有了法律的保障，還不夠，我們真正要追求的是如何能讓勞動者實現(xiàn)社會保險關(guān)系的完全、真正轉(zhuǎn)移。提高統(tǒng)籌層次，加快制定全國性的社會保險轉(zhuǎn)移接續(xù)的技術(shù)規(guī)則，推進各地方社會保險接續(xù)轉(zhuǎn)移的銜接，非常緊迫，不然就又要耽擱不少人的社會保險權(quán)利的落實。

（五）勞務(wù)派遣工的社會保險問題

在調(diào)研的過程中，我們發(fā)現(xiàn)勞務(wù)派遣在當(dāng)前的用工模式中是相當(dāng)普遍的。在與珠三角幾大企業(yè)的訪談中，我們了解到廣州地區(qū)的某麗電子廠勞務(wù)工占該公司員工的25%-30%，某尼電子公司正式員工僅為20%，而勞務(wù)工則占了80%。在東莞、佛山地區(qū)勞務(wù)派遣用工的情況也相當(dāng)普遍。勞務(wù)工是一個龐大的隊伍，抓好勞務(wù)工的社會保險問題，對于我國社會保險工作的開展意義重大。

1．派遣地與用工地購買社保差異所引起的問題

在廣州以及東莞地區(qū)的座談會中，均提到有關(guān)勞務(wù)派遣工的社會保險問題，由于派遣地和用工地繳納社會保險的標(biāo)準(zhǔn)以及享受的待遇存在差異，以工傷保險索賠為例，因為珠三角地區(qū)在廣東省來說經(jīng)濟相對發(fā)達，很多勞務(wù)派遣工是從清遠、梅州或者韶關(guān)等相對不發(fā)達的地區(qū)派遣過來的。當(dāng)勞務(wù)派遣工發(fā)生工傷時，經(jīng)常會發(fā)生派遣地的標(biāo)準(zhǔn)明顯低于用工地。但工傷保險事故的發(fā)生地通常在用工地，即珠三角地區(qū)。應(yīng)當(dāng)如何平衡派遣地和用工地的利益，從而更好地保障勞務(wù)派遣工的社會保險利益，這是需要我們關(guān)注的問題，否則就會制度性地制造社會保險權(quán)益不均衡。

2．勞務(wù)派遣機構(gòu)數(shù)量激增，社會保險覆蓋率低引發(fā)的隱患

當(dāng)前，珠三角地區(qū)勞務(wù)派遣機構(gòu)如雨后春筍，蓬勃發(fā)展。以東莞市為例，2008年以前，東莞的勞務(wù)派遣機構(gòu)每月注冊登記的只有3至5家。近年來，東莞市的勞務(wù)派遣機構(gòu)每月新增10-20家，目前勞務(wù)派遣機構(gòu)達到了836家（截止2011年11月筆者訪談中，東莞有關(guān)部門提供的數(shù)據(jù)）。勞務(wù)派遣公司除了來源于本地外，還有來自省內(nèi)其他地方的派遣公司。在《勞動合同法》修正前，勞務(wù)派遣機構(gòu)不需要到勞動部門進行行政許可申請，只需進行工商登記即可。對于勞務(wù)派遣具體的用工數(shù)據(jù)，勞動部門還不能準(zhǔn)確獲知具體的用工數(shù)據(jù)。勞務(wù)派遣機構(gòu)增長快速，勞動部門對其的監(jiān)督管理跟不上，勞務(wù)派遣單位以及用人單位為了獲得更大的利益，往往損害勞務(wù)派遣員工的利益，勞務(wù)派遣員工的社會保險利益存在較大的隱患。

3．存在勞務(wù)派遣同工不同酬不同保障的問題

某些企業(yè)即使是同一崗位，因為身份的不同，用人單位為勞務(wù)派遣工和正式工繳納的社會保險的標(biāo)準(zhǔn)是不同的，當(dāng)然他們的工資待遇也是有所區(qū)別的，勞務(wù)派遣工的晉升往往受到很大的限制。2001年開始，我國國有企業(yè)就出現(xiàn)了勞務(wù)派遣工的現(xiàn)象，勞務(wù)派遣工通常享受不到與正式工同等的待遇，導(dǎo)致他們心理的不平衡，這對于他們的勞動積極性打擊是很大的。更甚的是，用人單位使用勞務(wù)派遣工，更容易規(guī)避為勞動者購買社會保險的法律風(fēng)險，推卸責(zé)任，從而損害了勞務(wù)派遣工的利益。這與我國《勞動合同法》第46條及其立法宗旨是相背的，與國際勞工立法和歐美勞工立法強調(diào)的同值同酬（包括工資、待遇和社會保障）的趨勢相逆[6]。

二、社會保險權(quán)實現(xiàn)狀況不理想的主要原因

（一）配套管理技術(shù)手段落后

社會保險管理體制不完善，管理手段落后。費率差別較大，統(tǒng)籌層次參差不齊；基金運營渠道單一，調(diào)撥、劃轉(zhuǎn)不順暢；不同統(tǒng)籌地區(qū)待遇標(biāo)準(zhǔn)差別較大。社會保險業(yè)務(wù)量大，要求準(zhǔn)確性、及時性，管理手段的落后直接造成工作效率低，工作質(zhì)量不理想；以養(yǎng)老保險為例，我國還未實現(xiàn)養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌，養(yǎng)老保險信息管理系統(tǒng)也尚未實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)。各地養(yǎng)老保險信息化建設(shè)水平參差不齊，很多地方仍舊通過人工操作為職工辦理轉(zhuǎn)移手續(xù)。人工操作就會導(dǎo)致各地都有自己的養(yǎng)老保險政策和操作辦法，各地在執(zhí)行中使用不同的信息表格，流程也不盡相同，保值增值和辦理效能千差萬別。這在無形中為基本養(yǎng)老保險權(quán)的順利實現(xiàn)設(shè)置了障礙，也影響了人們參保的積極性和對社會保險制度的信任。

（二）社會保險跨區(qū)域轉(zhuǎn)移接續(xù)難

社會保險轉(zhuǎn)移接續(xù)問題影響最大的即是外來流動人員（外來戶籍勞動者），而珠三角地區(qū)擁有大量的外來人口，制約外來人口參加社會保險的重要原因之一在于社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)存在制度障礙。區(qū)域、戶籍分割的社會保險制度嚴(yán)重阻礙了勞動力流動就業(yè)?！渡鐣ｋU法》將轉(zhuǎn)移接續(xù)問題初步上升為法律規(guī)范，規(guī)定了基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險關(guān)系的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)制度。社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)有兩個前提，一是統(tǒng)一各地不同的社會保險制度，另一個重大問題則是提高保險基金的統(tǒng)籌層次問題。中國原有的社保體系設(shè)計之初，采取的是縣級統(tǒng)籌的模式，后來逐步發(fā)展到地級市統(tǒng)籌。這種區(qū)域分割式的立法及低層次管理，造成我國各地養(yǎng)老保險基金尚未全部實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，其他四項保險基金的統(tǒng)籌層次很多還處于縣市一級或者地級市，有的甚至處于更低層次。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國共有兩千多個社保統(tǒng)籌區(qū)域，養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的試點，也僅實現(xiàn)建立省內(nèi)轉(zhuǎn)移的調(diào)節(jié)基金，離真正的省級統(tǒng)籌相差甚遠。統(tǒng)籌意味著在一定區(qū)域內(nèi)征繳和支付的社保作為一個整體核算，不足部分由統(tǒng)籌區(qū)域的財政負責(zé)補貼。外來戶籍人口社會保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)直接影響著輸入地和輸出地政府的財政責(zé)任大小。過去外來戶籍人口流動就業(yè)或返鄉(xiāng)生活，外來戶籍人口帶不走其已積累的社會保險利益，實際上造成了用外來戶籍人口的錢為勞動力聚集地的城里人、本地人增加了福利基金，緩解了政府社會保障的財政負擔(dān)，外來人口流入地政府也樂見其成，但這就為整個國家和社會的社會保障均衡化造成了麻煩。可以說，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)已經(jīng)累積的這種既得利益是阻礙社會保險基金層次的提高和轉(zhuǎn)移接續(xù)制度建立的巨大阻礙，應(yīng)當(dāng)從國家層面解決這些制度障礙和歷史矛盾。

（三）相關(guān)主體的不同利益導(dǎo)向?qū)е律鐣ｋU權(quán)難以實現(xiàn)

我國社會保險制度的相關(guān)利益主體主要有:政府（中央政府和地方政府）、企業(yè)、個人，他們并不就是“地道的規(guī)則遵循者”，非但如此，相關(guān)利益主體的行為還會偏離制度規(guī)定，策略性地進行行為決策[7]，使得我國勞動者的社會保險權(quán)沒有得到真正的落實。

1．政府利益導(dǎo)向下的行為分析

從1978年以后，中央政府吸取過去由于統(tǒng)得過死而導(dǎo)致的地方積極性低的教訓(xùn)，實行了一系列的“放權(quán)讓利”政策，給地方以更多的自主權(quán)，以圖調(diào)動地方政府在管理、建設(shè)各方面的積極性。在經(jīng)濟上，中央與地方“分灶吃飯”，地方政府的運作經(jīng)費，如行政經(jīng)費及工作人員的工資福利等中央政府不再直接負擔(dān)，而由地方財政直接支付；在政治上，地方政府的領(lǐng)導(dǎo)人充當(dāng)“雙重角色”，一方政府的權(quán)威地位，貫徹執(zhí)行中央政府的各項方針政策，是中央的“代理人”；另一方面，他們必須對本地區(qū)經(jīng)濟、社會和文化的發(fā)展負責(zé)，是地方經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展的“經(jīng)紀(jì)人”。這樣中央政府和地方政府的利益行為都相對獨立起來，中央政府成為了一個有別于各級地方政府的利益主體，追求目標(biāo)是使全社會的福利效用實現(xiàn)最大化；而地方政府往往僅追求本地區(qū)經(jīng)濟、社會發(fā)展和本地戶籍或者常住居民生活福利的改善。因此，中央政府與地方政府在勞動者社會保險權(quán)方面一直處于動態(tài)的利益博弈過程，它是建立在地方政府利益雙重性的基礎(chǔ)上的。

2．企業(yè)利益導(dǎo)向下的行為分析

出于企業(yè)利益的考慮，很多企業(yè)不僅不規(guī)范用工，還不落實為勞動者購買社會保險的責(zé)任。例如，一些非國有企業(yè)雖然產(chǎn)品結(jié)構(gòu)合理、適應(yīng)市場要求、經(jīng)濟效益好，但職工平均年齡偏小，沒有相應(yīng)的退休金支出需求，對于參加社會保險制度的熱情不高。由于現(xiàn)有的一些社會保險法律制度不完善，保險信息披露不完備，管理透明度不高，一些企業(yè)出于投機性和資本收益最大化目的，可能會產(chǎn)生逆向選擇行為，會想方設(shè)法逃避繳納保險費，隨意壓低、隱瞞職工工資等。還有一些中小型企業(yè)、個體工商戶為了減少用工成本，通過各種手段規(guī)避為勞動者購買社保的責(zé)任。

3．個人利益導(dǎo)向下的行為分析

個人也有自身的策略和偏好?，F(xiàn)實中，個人往往并不是充分理性的，他通常是短視的，預(yù)見不到自己在未來的境況，或是即使預(yù)見到了，也不愿意以犧牲當(dāng)前的消費為代價而為以后做出事先適當(dāng)?shù)陌才?。以養(yǎng)老保險為例，有的個人對基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌缺乏信心，擔(dān)心資金不足，自己的個人賬戶不能得到兌現(xiàn)，還擔(dān)心國家政策會變化，基本養(yǎng)老保險會半路轉(zhuǎn)向，管理基金者會存在道德風(fēng)險；對于發(fā)達地區(qū)或收入高的勞動者參加基本養(yǎng)老保險可能認為，基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌是自己吃虧，是用自己的錢養(yǎng)活別人、用當(dāng)代勞動者的錢養(yǎng)活因國家對養(yǎng)老欠賬而需要養(yǎng)老的前幾代人，其中有一部分將基本養(yǎng)老保險比作“劫富濟貧”，視為“吃大戶”。大部分勞動者主要是依附于所在企業(yè)繳費，容易和企業(yè)產(chǎn)生“合謀”行為，向社會轉(zhuǎn)嫁基本養(yǎng)老保險財政責(zé)任，出現(xiàn)提前退休和冒領(lǐng)基本養(yǎng)老保險待遇的可能性，減少了基本養(yǎng)老保險基金來源，增加了基本養(yǎng)老保險制度的負擔(dān)。如果這些個人的短視行為不能得到有效制止，那么勞動者社會保險的真正實現(xiàn)就會大打折扣，困難重重。

（四）對《社會保險法》宣傳不足，勞動者在認識上出現(xiàn)偏差

在本次調(diào)研中，大部分勞動者都認為《社會保險法》及配套規(guī)章宣傳不足，對相關(guān)的規(guī)定不了解，因此在實施上有所欠缺。

自2011年7月1日起實施的《社會保險法》關(guān)系到廣大的人民，但是對法律出臺以后，對其的相關(guān)宣傳卻較少，特別是在一線勞動者群體中，他們并不了解社會保險的相關(guān)規(guī)定，以致于他們對社會保險存在認識上的偏差，對目前現(xiàn)行社會保險制度存在的問題產(chǎn)生的危害缺乏深刻認識。特別是在勞務(wù)派遣群體中，珠三角地區(qū)的企業(yè)大部分使用相對落后地區(qū)的勞務(wù)派遣公司，例如清遠等落后地區(qū)。而且，勞務(wù)派遣人員的流動性比較大，大部分人僅僅關(guān)注工資高低、單位性質(zhì)、勞動強度等，而對于關(guān)乎自己長遠利益的社會保障卻了解甚少，不少人表示找工作時工資是最重要的，如果工資高了，自己交保險也行。

三、促進社會保險權(quán)實現(xiàn)的對策與建議

調(diào)查顯示，78.7%的勞動者表示參加社會保險能為其帶來好處，39.9%的勞動者表示“非常有用”，38.8%的勞動者表示“有用”；80.9%的勞動者表示了解《社會保險法》，22.9%的勞動者表示“非常了解”，58.0%的勞動者表示“了解但不是很清楚”。但實踐中的參保率依然不高，仍有40%的勞動者表示“從未購買部分社會保險”。該如何走出這種“知利而不為”的怪象呢？筆者認為，應(yīng)從國家、社會、工會、用人單位和勞動者等多個層面去尋找合力。

（一）實現(xiàn)全體勞動者不分身份一體參加社會保險

我們現(xiàn)在的社會保險制度是碎片化的社會保險制度，一方面我們高調(diào)宣揚社會保險制度對社會安全、發(fā)展的莫大價值，另一方面我們的公務(wù)人員、事業(yè)單位和社會團體的編制內(nèi)人員卻不愿意變單位人為社會人，固守財政兜底的舊社會保障體制，不愿意納入社會化的社會保險體制。這就導(dǎo)致了社會其他人群認為，制定社會保險立法和政策、掌握資源分配的人都不參加社會保險，這樣的社會保險制度是值得懷疑的，這會導(dǎo)致人民對國家大力推進的社會保險制度從內(nèi)心上產(chǎn)生抵觸。事實上，公務(wù)員社會保險法律制度的建構(gòu)在產(chǎn)業(yè)發(fā)達、經(jīng)濟自由與管制適度、政治民主之經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)早已成為現(xiàn)實[8]。從體制內(nèi)的人員轉(zhuǎn)為非體制人員、以及從就業(yè)者轉(zhuǎn)為非就業(yè)者以后，這兩類轉(zhuǎn)化后的人員的社會保險接續(xù)規(guī)則沒有理順。因此，構(gòu)建公務(wù)員、編制內(nèi)人員在內(nèi)全體勞動者統(tǒng)一的社會化社會保險制度，真正使社會保險制度得到全體公民高度認同，積累更多的社會保險資金抵御更大風(fēng)險，實現(xiàn)更強的調(diào)劑和保障能力，更有效地遏止挪用、占用、貪污、浪費社會保險基金的行為。這一整體性全民性社會保險體系的構(gòu)建，有利于實現(xiàn)平等的社會權(quán)，削弱“官本位”弊病。

（二）明確社會保險爭議的司法救濟

從實踐看，社會保險爭議救濟渠道的焦點在于：用人單位沒有為勞動者辦理社會保險與沒有按時足額為勞動者繳納社會保險費的救濟渠道是否一致。從目前的司法態(tài)度及最高人民法院《關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋（三）》（以下簡稱“司法解釋三”）第1條的規(guī)定來看，這兩種情況的司法救濟渠道是不一致的。不辦理且無法補辦致使勞動者損失的，屬于民事訴訟的范疇，辦理后拒繳、少繳、不按時繳的屬于行政訴訟的范疇。

在實踐中，有用人單位中斷繳納或不按時足額繳納社會保險費，如果按照行政訴訟的救濟模式，勞動者提起行政復(fù)議或行政訴訟后，用人單位無論如何都要提起上訴，這些程序一般耗時長達5個月。而如果按照民事訴訟的救濟模式，根據(jù)《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第四十七條的規(guī)定，因執(zhí)行國家的勞動標(biāo)準(zhǔn)在工作時間、休息休假、社會保險等方面發(fā)生的爭議屬于終局裁決，除存在用人單位申請撤銷終局裁決法定情形和勞動者不服裁決外，該裁決是終局的，此程序最長耗時為60日。在“強資本弱勞方”的格局下，勞動法律法規(guī)救濟模式應(yīng)向弱勢方傾斜，認為對于已經(jīng)由用人單位辦理了社會保險手續(xù)，但因用人單位欠繳、拒繳社會保險費或者因繳費年限、繳費基數(shù)等發(fā)生的爭議，應(yīng)屬于行政管理的范疇，應(yīng)由社會保險管理部門解決處理，不應(yīng)納入人民法院受案范圍[9]。這種觀點值得商榷，所以筆者建議將用人單位拒繳、少繳、不按時繳的爭議也納入到勞動爭議中來，這不僅符合訴權(quán)的法理，而且也符合廣大勞動者的愿望。

勞動者通過司法或者準(zhǔn)司法（勞動爭議仲裁）途徑訴求社會保險權(quán)益，還可以同時訴求用人單位沒有依法為勞動者繳納、辦理社會保險而導(dǎo)致勞動關(guān)系解除的補償、賠償，這是通過行政救濟無法實現(xiàn)的勞動者權(quán)益。通過勞動者拿起社會保險法律的武器維護自身權(quán)益，必然推動用人單位重視勞動者的社會保險權(quán)，從而推動我國社會保險制度的構(gòu)建。

（三）構(gòu)建暢通的社保轉(zhuǎn)移接續(xù)機制

“社保轉(zhuǎn)移接續(xù)難”是課題組在實踐調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的主要問題之一。正是因為社保難以轉(zhuǎn)移接續(xù)，使部分勞動者不愿意辦理社保，或者選擇“退?！?，2009年席卷廣東、江蘇、上海、浙江等農(nóng)民工輸入集中的地區(qū)的“退保潮”便是明證。

所以，為了保證社保覆蓋面，政府應(yīng)通過制度安排暢通社保的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題。就實踐來看，個人賬戶的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題關(guān)鍵在于統(tǒng)籌部分。2009年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的人力資源社會保障和財政部的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法的通知》是我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險法規(guī)體系關(guān)于社保轉(zhuǎn)移接續(xù)的初步規(guī)定，該通知第四條也只是規(guī)定了基本養(yǎng)老保險的跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)，即統(tǒng)籌基金部分以本人1998年1月1日后各年度實際繳費工資為基數(shù)，按12%的總和轉(zhuǎn)移，參保繳費不足1年的，按實際繳費月數(shù)計算轉(zhuǎn)移①參見: 國務(wù)院辦公廳. 國辦發(fā)[2009]66號. 關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)人力資源社會保障部、財政部城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法的通知.。由于地方利益各不相同，在短期內(nèi)難以通過立法將醫(yī)療和失業(yè)參照養(yǎng)老保險的做法進行轉(zhuǎn)移接續(xù)，比較可行的做法是，由社保經(jīng)辦機構(gòu)為主體，選擇勞動力流動性大的省市之間建立省際社保轉(zhuǎn)移接續(xù)的合作委員會，進行社保轉(zhuǎn)移接續(xù)的試點，并在實踐中不斷修正和推廣。

要加快打破城鄉(xiāng)、地區(qū)、人群分割[10]，完善體制內(nèi)人員轉(zhuǎn)型為非體制內(nèi)人員、以及就業(yè)人員轉(zhuǎn)變?yōu)榉蔷蜆I(yè)人員后的社會保險接續(xù)規(guī)則，使得所有的公民都能為社會保險所覆蓋，使社會保險法得到貫徹。

（四）加強社會監(jiān)督并引入工會為代表的訴訟

《社會保險法》第82條規(guī)定，任何組織或者個人有權(quán)對違反社會保險法律、法規(guī)的行為進行舉報、投訴。社會保險行政部門、衛(wèi)生行政部門、社會保險經(jīng)辦機構(gòu)、社會保險費征收機構(gòu)和財政部門、審計機關(guān)對屬于本部門、本機構(gòu)職責(zé)范圍的舉報、投訴，應(yīng)當(dāng)依法處理；對不屬于本部門、本機構(gòu)職責(zé)范圍的，應(yīng)當(dāng)書面通知并移交有權(quán)處理的部門、機構(gòu)處理。有權(quán)處理的部門、機構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時處理，不得推諉。隨著網(wǎng)絡(luò)的普及和發(fā)展，微博等即時傳播工具的興起，社會監(jiān)督力度進而加大，這對于《社會保險法》的有效實施無疑是一種積極的助力。

然而，監(jiān)督手段的多樣化與即時化，并不完全等同于執(zhí)行的有效化。事實上，缺乏剛性的監(jiān)督往往是收效甚微甚至是無效的。我們的調(diào)查表明，50.8%的勞動者表示“救濟途徑太少”是我國目前社會保險救濟途徑的不足之一。那么，如何形成剛性的監(jiān)督并實現(xiàn)勞動者的社會保險權(quán)訴求呢？筆者認為，引入工會為代表的訴訟不失為較好的制度選擇。

工會是勞動者自愿結(jié)合的工人階級的群眾組織，它是勞動者的代言人，代表著勞動者的根本利益，應(yīng)當(dāng)挺起腰板，就涉及到勞動者切身利益的事項積極履行監(jiān)督職責(zé)，并對侵害勞動者權(quán)益的行為據(jù)理力爭。就目前的法律規(guī)定而言，《勞動合同法》第56條規(guī)定[11]，因履行集體合同發(fā)生爭議，經(jīng)協(xié)商解決不成的，工會可以依法申請仲裁、提起訴訟?？梢?，工會僅在集體合同中才能代為訴訟。而在社會保險權(quán)的實現(xiàn)上，《社會保險法》第9條規(guī)定[12]:“工會依法維護職工的合法權(quán)益，有權(quán)參與社會保險重大事項的研究”。各級工會應(yīng)該依據(jù)《社會保險法》的規(guī)定，代表勞動者發(fā)出他們的聲音，從源頭上維護職工的合法權(quán)益[13]。當(dāng)勞動者社會保險權(quán)益受到侵犯而主張維權(quán)時，工會組織理應(yīng)提供法律幫助。因此，引入工會為代表的訴訟，對用人單位可以產(chǎn)生一定的約束作用，有利于勞動者社會保險權(quán)的實現(xiàn)。

（五）嚴(yán)格控制勞務(wù)派遣單位的市場準(zhǔn)入

調(diào)研顯示，《勞動合同法》對勞務(wù)派遣機構(gòu)不需要到勞動部門進行備案、或者行政許可，只需進行工商登記即可。由于準(zhǔn)入門檻低，為了節(jié)約用工成本，則用人單位與用工單位非法用工的可能性增大，社會保險權(quán)也就得不到相應(yīng)的保障。修改后的《勞動合同法》采取了嚴(yán)格控制勞務(wù)派遣單位的市場準(zhǔn)入，實行行政許可制度，對采取勞務(wù)派遣的工作性質(zhì)和人數(shù)比例進行嚴(yán)格明確的限制等措施，對促進實現(xiàn)不同用工類型勞動者的平等社會保險權(quán)有一定的法律規(guī)范意義。但修正后的《勞動合同法》并沒有真正明確規(guī)定勞務(wù)派遣勞動者的平等社會保險權(quán)，這與平等保障社會保險權(quán)利的要求尚有一定差距。

四、結(jié) 語

中國有句古話，叫“不謀全局者不足以謀一域，不謀萬世者不足以謀一時?！盵14]對于事關(guān)國家長治久安與人民切身利益的社會保險，是社會經(jīng)濟發(fā)展的助推器，是社會和諧穩(wěn)定的“安全閥”，也是完善我國社會保障制度的題中之義。

我們的調(diào)查表明，社會保險的覆蓋面依然有限，實現(xiàn)勞動者的社會保險權(quán)依然存在用人單位不遵守、勞動者短視、被派遣勞動者同工不同保障、轉(zhuǎn)移接續(xù)難等現(xiàn)實困境，這些困境的走出，需要國家層面、社會層面、用人單位層面和勞動者層面共同努力形成合力。為了實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，構(gòu)建和諧安寧的家園，每一個地區(qū)都應(yīng)當(dāng)配合中央社會保險制度，推進社會保險均衡化，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、戶籍人口和非戶籍人口社會保險待遇均衡化發(fā)展，取消社會保險政策上的戶籍歧視。

[1] 華康. 珠江三角洲社會保險制度的過去、現(xiàn)狀及其未來[J]. 南方經(jīng)濟, 1993, (6): 31-36.

[2] 李永杰. 制度創(chuàng)新目標(biāo): 高度社會化: 珠江三角洲經(jīng)濟區(qū)社會保險發(fā)展研究[J]. 廣東經(jīng)濟, 1996, (5): 15-17.

[3] 張國英, 吳少龍. 流動人口醫(yī)療保障參保條件研究: 廣州市的案例分析[J]. 華南師范大學(xué): 社會科學(xué)版, 2011, (3): 138-141.

[4] 張國英, 吳少龍. 珠三角外來工的社會保險: 非正規(guī)就業(yè)的視角[J]. 中國人口科學(xué), 2012, (4): 88-94.

[5] 李繼霞. 轉(zhuǎn)型期廣東勞動關(guān)系調(diào)整機制研究[M]. 銀川: 陽光出版社, 2013.

[6] 李坤剛. 英國的同酬法及其啟示[J]. 溫州大學(xué)學(xué)報: 社會科學(xué)版, 2011, (5): 13-20.

[7] 李雪. 我國基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的障礙與對策研究[D]. 重慶理工大學(xué)圖書館: 重慶理工大學(xué), 2010:32-33.

[8] 鄭尚元. 公務(wù)員社保保險制度建立之考量與立法進路分析[J]. 溫州大學(xué)學(xué)報: 社會科學(xué)版, 2011, (5): 2-12.

[9] 李康. 勞動爭議案件疑難問題研究[J]. 法律適用, 2012, (1): 77-80.

[10] Du Y, Qu X B. Retirement System for Migrant Workers: Mode and Theories [C] // Cai F. The China Population and Labor Year Book: The Sustainability of Economic Growth from the Perspective of Human Resources: Volume 2. Leiden Boston: Brill, 2009: 205.

[11] 中華人民共和國第十屆全國人民代表大會. 中華人民共和國勞動合同法[M]. 北京: 中國民主法治出版社, 2007.

[12] 中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會. 中華人民共和國社會保險法[M]. 北京: 中國法制出版社, 2010.

[13] 楊思斌. 中國工會參與社會保障制度建設(shè)所面臨的挑戰(zhàn)及應(yīng)對[J]. 廣東社會科學(xué), 2011, (6): 202-208.

[14] 鄭功成. 當(dāng)代社會保障發(fā)展的歷史觀與全球視野[J]. 經(jīng)濟學(xué)動態(tài), 2011, (12): 71-74.

The Social Insurance Rights Present Situation, Predicament and Counter Measures of the Labor in the Pearl River Delta Area

ZHOU Xianri
(Law School, South China Normal University, Guangzhou, China 510006)

Prospective effect was not attained after implementing the Social Insurance Law in the Pearl River Delta Area. The front-line workers, especially the Labor Services Dispatching, don’t aware of its harmfulness and the implementation of social insurance. The main reasons are: the backward of supporting management technologies; the difficulty in transferring social insurance records; the hardness in achieving rights of social insurance caused by different subjects’ interest-orientation; workers’ misunderstanding caused by lacking of publicity on the Social Insurance Law, and so on. In view of the above mentioned situations, we should perfect social insurance’s legislation, administration and judicial system, strengthen social supervision and acknowledge Trade Unions representing the workers in relative lawsuits, construct a reasonable transferring mechanism of social insurance, strictly control market access right among the labor dispatching and service providers, and protect the social insurance rights and interests of workers indeed.

Labor; Social Insurance Rights; Labor Dispatching

D9

A

1674-3555(2014)05-0003-09

10.3875/j.issn.1674-3555.2014.05.002 本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

(編輯：周斌)

2013-10-21

國家社科基金十一五規(guī)劃研究項目（CIA100151）；2012年度廣州市社會科學(xué)規(guī)劃課題（2012YB23）；廣東省高校優(yōu)秀青年創(chuàng)新人才培育項目（WYM10029）

周賢日(1972-)，男，廣東陸豐人，教授，博士，研究方向：勞動法與社會保障法，商法，高等教育法