■ 金一南

國外軍民融合發(fā)展情況及啟示（二）

■ 金一南

三、區(qū)域整合：英、法、德的一體化嘗試

歐洲是兩次世界大戰(zhàn)的發(fā)源地，軍工生產(chǎn)不乏強勁動力，冷戰(zhàn)時期很多國家不惜以政府接管方式加快軍工發(fā)展。到20世紀80年代初，西歐武器生產(chǎn)能力過剩問題嚴重，英、法、德、意、西班牙等開始出售國營軍工企業(yè)，想通過此舉實現(xiàn)扭虧為盈。

英國是西方陣營的第二軍事強國。其國防工業(yè)體系一大特點，就是直到20世紀60－70年代，多數(shù)軍工企業(yè)都是國有企業(yè)，缺乏市場競爭，技術、財政風險全部由國防部承擔，存在資金浪費、科研低效等一系列弊病。80年代撒切爾夫人上臺后大力推行私有化運動，軍工企業(yè)首當其沖。到90年代初，大部分軍工企業(yè)實行了私有化，僅留下少部分國防科研單位。2001年英國政府又將主要國防科研單位“國防評估與研究局”的多數(shù)研究部門出售給私營企業(yè)，從而連科研帶生產(chǎn)幾乎將所有國防軍工單位都推向了市場，力圖實現(xiàn)投資主體的多元化、實現(xiàn)民間企業(yè)對尖端技術領域的早期介入，以確保英國國防軍工的優(yōu)勢。目前除核武器工業(yè)之外，英國國防工業(yè)已融入航空航天、電子、機器制造、造船等產(chǎn)業(yè)之中，有一萬多家企業(yè)為國防合同工作，構成一個相對完整的軍民融合型國防工業(yè)體系。與此同時，英國也積極推進歐洲國家之間國防科技合作。1985年，英國參加法國提出的“尤里卡”（歐洲研究協(xié)調(diào)機構，European Research Coordination Agency 英文縮寫EURECA）計劃，在尖端科學領域內(nèi)開展跨國聯(lián)合研究與技術開發(fā)，開始嘗試國防軍工的“跨國軍民融合”。

法國與英國最大的不同，即其一度與美國的競爭關系，而英美一直是伙伴關系。法國從戴高樂時期開始，就著手建立獨立于美國的較為完整的國防工業(yè)體系。因為要與美國競爭，所以法國的軍工企業(yè)門類在歐洲國家中最為齊全，軍工企業(yè)的國有比重也較高，一度占到40%。到70年代末期，法國的國防工業(yè)產(chǎn)值和出口在西方國家僅次于美國，居歐洲第一位。但畢竟國力有限，內(nèi)需有限、企業(yè)規(guī)模也有限，與美國競爭的道路走得十分艱難。雖然法國的軍工企業(yè)門類在歐洲國家中最為齊全，但“求全”的追求使資源分散，效益降低，反而導致競爭中的落后。冷戰(zhàn)結(jié)束后，法國放棄了“自給自足”的國防軍工發(fā)展模式，認為在新形勢下，法國既無能力也無必要維持獨立、完整、龐大的國防軍工體系，應該走獨立研制、合作生產(chǎn)和直接引進的道路，爭取技術領先。在歐洲私有化浪潮的推動下，法國開始國防工業(yè)私有化計劃，建立國防工業(yè)私有化委員會，制定國防工業(yè)私有化進程。從90年代開始，法國政府實施包括“航天計劃”、“航空計劃”、“核能計劃”、“電子、信息和通信計劃”在內(nèi)的國家大型技術計劃，發(fā)展軍民兩用高技術，軍民合作推進國防尖端技術發(fā)展。

德國雖然是世界第三經(jīng)濟強國、歐洲第三軍事強國，但因戰(zhàn)敗國身份，德國政府明確規(guī)定：不追求軍備獨立，無意建立獨立的、完全為軍備訂貨服務的企業(yè)。所以德國的國防科研和軍工生產(chǎn)全部由民間企業(yè)、地方科研機構和高等院校承擔，也使“軍民融合”幾乎成為順理成章之事。德國政府十分重視和強調(diào)發(fā)展軍民兩用技術，重視和強調(diào)軍民兩用技術的相互轉(zhuǎn)換和利用，目的是使武器裝備發(fā)展根植于國民經(jīng)濟和科研基礎之中。在這一政策導向下，軍火大王蒂森?克虜伯公司開發(fā)出磁懸浮列車并在上海浦東投入運營也就不足為怪了。

綜上所述，單一歐洲國家人才有限、資源有限、需求有限。也正是這種有限性，極大地推動了歐洲防務一體化進程。目前歐洲以英、法、德、意為主導，國防軍工系統(tǒng)出現(xiàn)不同形式的跨國化，為共同研制復雜裝備組成跨國集團公司，在更大層面上實現(xiàn)歐洲地區(qū)的軍民融合。80年代中期發(fā)展歐洲高技術的尤里卡計劃（EURECA），新世紀歐盟啟動的衛(wèi)星導航定位伽利略計劃（Galileo），總投資預計為36億歐元，由分布在3個軌道上的30顆衛(wèi)星組成全球?qū)Ш蕉ㄎ幌到y(tǒng)。為提高效益，該系統(tǒng)一開始就宣布為開放系統(tǒng)，歡迎和期待更多國家和地區(qū)的加入。就是這些通過整合多國資源實現(xiàn)重大戰(zhàn)略項目的開發(fā)，在整個歐洲甚至更大范圍內(nèi)實現(xiàn)資金、人才、資源、技術、設備的共享。通過一系列跨國聯(lián)合和共同開發(fā)，一個軍民一體、多國一體的軍工生產(chǎn)網(wǎng)絡，正在成為歐洲國防工業(yè)的現(xiàn)實。

四、艱難前行：巴西、印度軍民融合的探索

巴西的國防軍工一度是發(fā)展中國家的典范。其特點一是與大國錯位發(fā)展，大國搞的優(yōu)勢裝備他不搞，重點在拾遺補缺上作文章；二是與發(fā)展中國家合作，解決部分資金和技術問題；三是大力發(fā)展軍品外貿(mào)，彌補內(nèi)部需求不足。冷戰(zhàn)時期是巴西國防軍工發(fā)展的黃金時期，生產(chǎn)的飛機、裝甲車和導彈在世界武器市場上引起重視。1980～1987年，巴西對第三世界國家的武器出口排列到世界第10位。隨著冷戰(zhàn)結(jié)束，巴西國防軍工的黃金時期立即過去，三大軍工集團中的兩家（生產(chǎn)裝甲車的恩杰薩公司和生產(chǎn)火箭和導彈系統(tǒng)阿維布拉斯公司）申請破產(chǎn)。最后一家巴西航空工業(yè)公司通過實行私營化、依托民品項目勉強站住腳，以兩種支線飛機ERJ-145和ERJ－135承接國際定貨，支撐其軍品生產(chǎn)線生產(chǎn)AMX戰(zhàn)斗機和Tucano教練機。巴西國防軍工的發(fā)展在第三世界國家中頗有代表性：經(jīng)營狀況好的時候，想不起來搞軍民融合，經(jīng)營狀況難以為繼了想起軍民融合，卻來不及去實施了。

印度的國防投入長期以來一直保持較高強度。經(jīng)過幾十年建設，已經(jīng)成為第三世界中僅次于中國和巴西的第三大武器生產(chǎn)國，某些領域甚至超過中國和巴西，躋身于世界武器生產(chǎn)大國行列。印度的軍工企業(yè)都是國營企業(yè)，于1964年實行國防科研與生產(chǎn)的計劃管理，建立了內(nèi)閣、國防部以及軍種與國防部各局的三級規(guī)劃計劃體制，內(nèi)閣一級設“國防計劃委員會”，負責向最高當局提出政策建議，審查國防年度計劃執(zhí)行情況和重要方案。三軍和國防部分別設立計劃小組，負責本軍種和各部門計劃的制定和檢查。國防部還設有“國防計劃協(xié)調(diào)執(zhí)行委員會”，具體負責審查和監(jiān)督國防規(guī)劃計劃方案，幫助協(xié)調(diào)落實。

一直到90年代中期，印度政府確立“國防建設與國民經(jīng)濟并重，優(yōu)先考慮國防需求”的方針，開始推行軍民融合，才允許私營企業(yè)參與軍品合同競標，但面臨的問題也很嚴重：第一，其國防軍工長期受國家保護，缺乏競爭，相對封閉且技術陳舊；第二，印度走的是購買引進、特許仿制、改造創(chuàng)新的發(fā)展之路，至今大量先進武器裝備系統(tǒng)需要進口，表現(xiàn)出很大的依賴性。第三，印度雖然是計算機軟件大國，但隨著軍、地科技人員收入差距的拉大，國防軍工招募科技人才十分困難。這三個問題也恰恰成為推動印度實現(xiàn)軍民融合式發(fā)展的強勁動力。

目前印度政府已經(jīng)改變了過去對軍工企業(yè)一包到底的做法，采取計劃與市場并重、突出市場調(diào)節(jié)作用的做法，對經(jīng)營不善的實行股份制改造，對于效益低下、運營狀況不好的實行兼并重組以至拍賣給私人經(jīng)營。國防部明確規(guī)定：如果私營企業(yè)已具備某種軍工生產(chǎn)能力，就不再在國有軍工企業(yè)中重建這種能力。通過這些舉措，節(jié)約了部分國防資源。但從總體看，印度的國防軍工科技創(chuàng)新能力不強，行業(yè)結(jié)構不合理，傳統(tǒng)武器生產(chǎn)嚴重過剩，高技術武器裝備生產(chǎn)薄弱，至今需要大量進口，表現(xiàn)出很大的依賴性。

五、夾縫求生：日本、以色列軍民融合的特色

日本和以色列，是軍民融合進程中頗富特色的兩個國家。

日本是二戰(zhàn)的戰(zhàn)敗國，國防工業(yè)受到嚴格限制。雖然《日美共同防御協(xié)定》準許日本以購買許可證的方式，引進美國武器生產(chǎn)技術，但國際輿論的壓力還是巨大的。為在壓力中找到縫隙，“寓軍于民”、“軍民互換”發(fā)展模式，成為日本規(guī)避國際輿論和法律約束，發(fā)展國防工業(yè)的產(chǎn)物。日本沒有國營軍工企業(yè)，武器裝備生產(chǎn)均以合同方式委托民間企業(yè)完成。美國以軍用技術領先并推動民用技術發(fā)展，日本卻開辟了一條技術倒轉(zhuǎn)型的發(fā)展道路，以高新技術的商業(yè)開發(fā)和應用領先，保證軍事領域取得成就。這一獨特的發(fā)展方略使日本成為舉世矚目的科技大國，國防軍工也在許多領域不聲不響走在了世界前列。80年代轟動一時的“東芝事件”，就是東芝公司違反“巴統(tǒng)”協(xié)定，將九座標工作母機賣給了蘇聯(lián)，加工出來的推進器使蘇聯(lián)潛艇噪音大大下降，讓美國海軍第一次喪失對蘇聯(lián)潛艇的水聲探測優(yōu)勢，日本以科技引領軍工的效能可見一斑。目前以三菱重工為代表的這些企業(yè)門類齊全，技術水平高，生產(chǎn)潛力大，建造的艦艇、飛機、坦克、火炮、導彈以及通信器材等，均居世界領先水平。只要需要，日本完全有能力發(fā)展戰(zhàn)略和戰(zhàn)役導彈，甚至核武器。連美國也需要在一定程度上依靠日本的先進技術。

日本對其“寓軍于民”還附加有一些特殊的措施。一是每年由自衛(wèi)隊退役的上校以上高級軍官，相當一批要安排到相關企業(yè)擔當要職，定貨越多的企業(yè)，接納這些軍官越多。二是成立民間軍工中介組織，如兵器工業(yè)會、經(jīng)團聯(lián)軍工生產(chǎn)委員會等，在政府與企業(yè)之間溝通情況協(xié)調(diào)關系。三是大企業(yè)設有專門的軍工生產(chǎn)機構，如日立公司的“軍事技術推進本部”，住友重工的“軍事工業(yè)綜合室”，日立造船的“艦艇武器本部”等。四是政府補貼，不但對企業(yè)預付訂金，而且將價格提高30%左右，吸引和鼓勵企業(yè)從事軍品生產(chǎn)。

日本在和平時期走出一條技術倒轉(zhuǎn)型“以民促軍”的發(fā)展之路，以色列則在常年戰(zhàn)爭狀態(tài)下走出一條“以軍促民”的超級軍事經(jīng)濟發(fā)展道路。

以色列國土狹小，國土最窄處僅14.5公里，四面受敵。匱乏的資源，嚴重的安全壓力，使以色列軍民融合進行得最為自覺，最為徹底。在民族生存需求和保持競爭優(yōu)勢需求的雙重驅(qū)動之下，以色列走出一條超級軍事經(jīng)濟發(fā)展道路。其國防工業(yè)發(fā)展的強勁動力，一是得益于以美國為首的西方世界大力支持，二是得益于全世界猶太商人、政客、科技工作者的有力支援，三是得益于大量高素質(zhì)移民對先進技術的嫻熟掌握，使以色列較短時間內(nèi)就形成了門類齊全的國防工業(yè)體系，小到頭盔、防護服等后勤物資，大到作戰(zhàn)飛機、主戰(zhàn)坦克等重裝備，只要是戰(zhàn)場上需要的，幾乎都能生產(chǎn)。以色列年度國防經(jīng)費占整個國民生產(chǎn)總值的25%（平均數(shù)），國防工業(yè)投資占工業(yè)投資的50%，國防工業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的40%，比例之高，世界罕見。連續(xù)的沖突與戰(zhàn)爭使國防開銷巨大、外債和通貨膨脹嚴重。

為使國家財政不致破產(chǎn)，同時保持軍事技術領先優(yōu)勢，以色列走出一條“超級軍事經(jīng)濟”發(fā)展的道路：一方面通過“引進－改進－研制－出口”步驟，大量出口從沖鋒槍到無人機、電子戰(zhàn)設備、航空電子設備、近程導彈系統(tǒng)等。既擴大產(chǎn)量、獲得武器裝備性能的可靠性和穩(wěn)定性，又賺取了外匯，緩解了國家財政緊張。另一方面則是以風險投資推動高新技術發(fā)展。蘇聯(lián)解體后，大量猶太裔科學家和研究人員涌入以色列，帶來眾多科研成果。這些新移民缺乏市場開拓經(jīng)驗和資金，難以完成科研成果轉(zhuǎn)化，大量有價值的成果被閑置。針對這一情況，以色列用政府撥款形式與私人投資者共建風險投資基金，由私人投資者運作。風險投資培育出的許多成果，不僅通過“民轉(zhuǎn)軍”提高了軍事技術水平，同時也有力推動了軍工企業(yè)“軍轉(zhuǎn)民”進程。

以色列第一批高科技企業(yè)，就是借助風險投資實現(xiàn)轉(zhuǎn)軌的軍工企業(yè)。1997年22個以色列企業(yè)在美國納斯達克上市。2000年上市企業(yè)達100家以上。1998年－2003年，以色列從國外引進風險投資82億美元，全部投入高新技術產(chǎn)業(yè)，為其科技發(fā)展做出重大貢獻。2005年底以色列在納斯達克上市的公司達130余家，數(shù)量僅次于美國和加拿大，居世界第三，人均風險企業(yè)數(shù)量居世界第一?，F(xiàn)在以色列的每所大學和研究所內(nèi)，都設有為學者和研究人員建立商業(yè)關系提供幫助的專門部門，負責代理學者和研究人員與投資者進行商業(yè)談判，保障高質(zhì)量的軍民融合、保障國防軍工的高效率。

以色列全民皆兵的國防體制，是其高效軍民融合的另一個亮點。在以色列，年滿18歲的猶太青年男女必須服兵役，男性服役36個月，女性21個月，服完兵役上大學，同時轉(zhuǎn)入預備役，男性至51歲，未婚女性到24歲。預備役部隊編制、訓練與現(xiàn)役部隊相差無幾，預備役人員在24—48個小時就可投入戰(zhàn)斗。靠這一制度，十幾萬人的現(xiàn)役部隊戰(zhàn)時可迅速擴大到六十萬以上。求生存、求發(fā)展的意志，使以色列的軍民融合進行得最為自覺和徹底。

六、國外軍民融合發(fā)展的幾個特點

（一）科技力量蓬勃發(fā)展，是決定軍民融合質(zhì)量的關鍵環(huán)節(jié)

分工是工業(yè)社會的特點，融合是信息社會的特點。任何發(fā)展模式和思路都離不開一定的科學技術發(fā)展水平。正是從這個意義上說，信息化時代軍民融合與工業(yè)化時代的軍民合作、軍民結(jié)合、軍轉(zhuǎn)民等等，已經(jīng)具有完全不同的技術意義和社會意義。工業(yè)化進程中相互配合、相互照應的彌補關系，進入信息化進程后，開始被相互促進、相互依存的共生關系所取代。各國經(jīng)驗證明，信息化進程發(fā)展較快的國家，軍民融合開展得也較為成功，較容易通過這一融合實現(xiàn)雙贏。反之，欠缺了融合的條件，不但難以實現(xiàn)互相促進，反而容易相互牽制、互扯后腿。

（二）市場的推動、調(diào)節(jié)和檢驗，是軍民融合的體制性基礎

軍民融合既是科技發(fā)展的產(chǎn)物，也是效益的要求。而效益又是市場的產(chǎn)物。市場要求從封閉到開放、從壟斷到競爭的過程，即是提高效益、實現(xiàn)資源最佳配置的過程。在這方面，市場會產(chǎn)生比任何行政指令都大得多的推動力。進入90年代以來，從美國到歐洲開展的以兼并、收購為主要手段的軍工產(chǎn)業(yè)集中化，就是為了通過專業(yè)的市場化整合、資本的市場化運作、產(chǎn)業(yè)的市場化發(fā)展，實現(xiàn)軍工與民企的深度融合，降低成本，提高效益，保持新一輪競爭優(yōu)勢。各國經(jīng)驗證明，市場發(fā)育不完全，轉(zhuǎn)型難以成功。不破除壁壘就沒有市場，就難以通過開放、競爭、實現(xiàn)效益和資源的最優(yōu)配置。

（三）政府的權威主導，是軍民融合程度和范圍的強力監(jiān)管

軍民融合進程中政府的權威作用，一是打破重重壁壘，主導形成完善的體制機制，保障軍民融合發(fā)展的戰(zhàn)略方向。二是克服市場存在的短視，推動和組織多種資源和多方力量開展重大戰(zhàn)略項目的開發(fā)，推動融合的深入發(fā)展。三是通過設置適當壁壘，保護國防軍工的關鍵技術與核心專利。從世界各國的實踐看，并非一談融合，就什么資源都可以利用，什么企業(yè)都能夠參與。美國國會1988年通過《?？松桓チ_里奧修正案》，授權總統(tǒng)可以中止或禁止“威脅美國國家安全的外國收購”。1992年通過《伯德修正案》，則要阻止“由外國政府控制或者代表外國政府”的收購行為。中國海洋石油有限公司收購美國優(yōu)尼科石油公司失敗，就是被這一修正案阻止。隨后美國又發(fā)布《2007年外國投資與國家安全法》、《關于外國法人收購、兼并和接管的條例建議稿》（2008年）等法律文件，阻止中國的華為公司對美國網(wǎng)絡設備制造商3Com公司的聯(lián)合收購。由財政部長擔任主席、幾乎囊括所有政府高官的“外國投資委員會”（成員包括國務卿、國防部長、商務部長、司法部長、國土安全部長、管理和預算辦公室主任、美國貿(mào)易代表、經(jīng)濟顧問委員會主席、科技政策辦公室主任、總統(tǒng)國家安全事務顧問、總統(tǒng)經(jīng)濟政策顧問）所起作用更為重要。外資通過并購進行的“融合”，只要被認為涉及軍事安全或經(jīng)濟安全，“外國投資委員會”的調(diào)查就使這些并購無法通過。歐洲同樣如此。歐盟雖然在軍工產(chǎn)業(yè)的國際化方面開世界先河，但當中國參加歐盟的“伽利略計劃”后，雖然注入大筆資金，卻不能進入“伽利略計劃”的決策機構，歐盟還以“全面加強知識產(chǎn)權保護”為由，在技術合作開發(fā)上把中國排除在外?？梢娝麄兊摹叭诤稀眱H就內(nèi)部而言、僅就盟友而言，對其他國家則完全是另外一副面孔。

（四）高層決策機構整合，是軍民融合進程的必然產(chǎn)物

任何力量的重新組合都會涉及范圍的重新劃分，利益的重新分配，矛盾糾紛難以避免。處理矛盾糾紛需要統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、決斷。第二次世界大戰(zhàn)中，美 國在政府組織、軍地合作、資源配置、決策程序方面都暴露出不少問題。軍種之間缺乏協(xié)調(diào)，軍事與經(jīng)濟缺乏協(xié)調(diào)，軍事部門和政府其他部門之間也缺乏協(xié)調(diào)，軍民一體的國內(nèi)資源動員機制呈現(xiàn)空白，不得不通過一些臨時性安排，如“國務院、陸軍和海軍協(xié)調(diào)委員會”（SWNCC）來填補。戰(zhàn)爭結(jié)束，政府內(nèi)一批精英認為應對軍隊和政府組織體制進行全面改組，建立適應未來需要的國家決策機制。戰(zhàn)時擔任陸海軍裝備委員會主席、戰(zhàn)爭生產(chǎn)委員會副主席的埃伯斯塔特提出一份報告，認為目前體制的最大問題在于缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，軍種之間，軍事和經(jīng)濟之間，外交政策和軍事政策之間，戰(zhàn)略、政策規(guī)劃和執(zhí)行之間，都存在妨礙決策和執(zhí)行的鴻溝。由此建議：超越和消除外交與國防、對內(nèi)政策與對外政策、政府和企業(yè)的傳統(tǒng)區(qū)隔，構建綜合性統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的頂層決策和執(zhí)行的鴻溝。由此建議：超越和消除外交與國防、對內(nèi)政策與對外政策、政府和企業(yè)的傳統(tǒng)區(qū)隔，構建綜合性統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的頂層決策機構。這就是后來著名的《埃伯斯塔特報告》。1947年美國國會通過的《國家安全法》，即以該報告為藍本而制訂。報告中倡議的國家安全委員會、國防部、國家安全資源委員會等這些頂層協(xié)調(diào)決策機構，都被《國家安全法》所確認。《埃伯斯塔特報告》力圖從更宏觀層面完成軍民一體化整合，最終成為奠定美國國家安全體制的基石。（未完待續(xù)）

金一南教授，國防大學戰(zhàn)略研究所所長。2001年3月代表中國人民解放軍國防大學赴美國國防大學講學。系解放軍報特約撰稿人，中央電視臺特約軍事評論員，中國軍事統(tǒng)籌學會戰(zhàn)略研究中心特邀研究員。其學術成果曾獲中宣部“五個一工程”獎、軍隊科技進步獎、國務院新聞辦“中國國際新聞獎”、解放軍報“金長城國際觀察優(yōu)秀獎”，國防大學“優(yōu)秀科研成果獎”。2003年被評為國防大學首屆“杰出教授”。2006年11月，金一南榮立二等功。）