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晚清紳辦警察治安管理多元化模式研究

2014-03-11 09:24:27王儷樺
關(guān)鍵詞:治安保安公安機(jī)關(guān)

王儷樺

(中國(guó)人民公安大學(xué),北京 100038)

一、紳辦警察的由來(lái)

紳士是中國(guó)封建社會(huì)專制皇權(quán)確立以來(lái)的歷史發(fā)展中所特有的一種人物。*費(fèi)孝通,吳晗.皇權(quán)與紳?rùn)?quán).湖南:岳麓書社,2012.在中國(guó)歷史上,紳士集團(tuán)具有特定的社會(huì)地位,有著共同的價(jià)值觀和行為方式,在一定程度上他們是儒家倫理思想的忠實(shí)繼承者和維護(hù)者,也是官僚階層身后強(qiáng)大的同盟者。晚清時(shí)期,由紳士、官僚及商人形成的“紳商”漸漸嶄露頭角,他們集錢權(quán)于一身,對(duì)地方事務(wù)有較強(qiáng)的社會(huì)影響力和發(fā)言權(quán)。

晚清年代,中國(guó)近代史的警察制度誕生,1898年陳寶箴等人成立的湖南保衛(wèi)局是我國(guó)最早建立的專職警察組織,隨后專職警察組織在各地建立。1905年,清政府創(chuàng)建巡警部,統(tǒng)一管理警察事務(wù)。這些組織基本存在于大城市和一些省會(huì)城市中,它對(duì)基層政權(quán)組織和鄉(xiāng)村的影響較小,又加上晚清戰(zhàn)亂頻繁,中央職權(quán)職能弱化,官辦警察數(shù)量有限,經(jīng)費(fèi)籌措非常不易,所以基本無(wú)暇顧及基層社會(huì)的社會(huì)秩序。面對(duì)基層社會(huì)秩序混亂,清政府又無(wú)暇管理的狀況,許多有識(shí)之士如袁世凱、增韞等提出了讓紳商參與到警政建設(shè)當(dāng)中來(lái),地方紳士有辦理本地社會(huì)治安秩序的經(jīng)驗(yàn)又在基層行政機(jī)構(gòu)和普通群眾中具有一定身份,文化,資本和權(quán)力,加之地方紳商也有通過(guò)與國(guó)家警政的聯(lián)合提高自己威望的意愿,實(shí)現(xiàn)利益最大化,于是在晚清政府與紳商的共同意愿下,紳辦警察誕生了。紳辦警察的誕生順應(yīng)了歷史發(fā)展的潮流,它有效的維護(hù)了各地社會(huì)治安,同時(shí)也對(duì)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)的發(fā)展也帶來(lái)了積極的作用。同時(shí)它也客觀的彌補(bǔ)了國(guó)家職能的不足,減輕了中央政府的負(fù)擔(dān),是整個(gè)治安秩序大局的基礎(chǔ)和重要組成部分。

二、當(dāng)今社會(huì)治安主體多元化的必要性

晚清紳辦警察的存在,是一種治安模式的探索,對(duì)我國(guó)當(dāng)今社會(huì)的治安模式創(chuàng)新有一定的啟發(fā)作用。當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期,社會(huì)轉(zhuǎn)型的獨(dú)特性影響了整個(gè)社會(huì)控制機(jī)制,導(dǎo)致大量社會(huì)失序現(xiàn)象出現(xiàn),治安形勢(shì)比較嚴(yán)峻,這對(duì)于我國(guó)的社會(huì)的治安模式和警務(wù)模式提出了很大的挑戰(zhàn)和要求,在警務(wù)工作中,我們可以以古鑒今,追溯近代警察制度中優(yōu)秀的辦警經(jīng)驗(yàn),如從紳辦警察這一得到歷史認(rèn)同的社會(huì)治安自治模式中汲取經(jīng)驗(yàn),以更好開(kāi)展治安工作。

黨的十七大將“基層群眾自治制度”正式寫入黨章,公安社會(huì)管理創(chuàng)新的方向和方式應(yīng)當(dāng)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì),把握時(shí)代的脈搏。一方面,舊有的社會(huì)治安管理體制漸漸跟不上當(dāng)今社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的腳步,1978年改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸走向分化,社會(huì)資源配置呈現(xiàn)多種形式并存的現(xiàn)象,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和利益分配不均等使社會(huì)矛盾逐漸增多,另外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使流動(dòng)人口也日漸增多,城市中外來(lái)人口大幅度增長(zhǎng),在這種社會(huì)背景下,社會(huì)治安形勢(shì)日益嚴(yán)峻,人們對(duì)治安的需求也日益強(qiáng)烈和多樣化。傳統(tǒng)的公安機(jī)關(guān)包攬式化解矛盾的做法越來(lái)越無(wú)法適應(yīng)社會(huì)矛盾。另一方面,市場(chǎng)的興起與民主組織的大量出現(xiàn)客觀提供了多元主體治安管理模式的條件和推力。

近代也有學(xué)者提出了多中心治理理論,漸漸成為當(dāng)今公共管理的重要觀點(diǎn)和思想。多元治理理論認(rèn)為社會(huì)治理的主體應(yīng)該呈現(xiàn)多元化,既包括政府,也包括非營(yíng)利性組織、市場(chǎng)化的組織等。社會(huì)治理手段既可以由政府提供,也可以由市場(chǎng)化組織或一些非營(yíng)利性組織來(lái)提供。*風(fēng)笑天,張小山,周清平.社會(huì)管理學(xué)概論.北京:華中理工大學(xué)出版社,2000.隨著社會(huì)管理體制的改革,我國(guó)由統(tǒng)治型政府逐漸向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變,提高社會(huì)管理的能力已成為我國(guó)在21世紀(jì)面臨的重要任務(wù)。在新公共管理理論的大背景下,公安機(jī)關(guān)也要轉(zhuǎn)變思維,尋求和探索治安的多元化主體,而近代紳辦警察制度恰好也為我們提供了一個(gè)歷史借鑒。因此,我們可以追溯到近代警察制度,并且從中汲取經(jīng)驗(yàn)、吸收紳辦警察中的精華所在,創(chuàng)新思維,創(chuàng)新治安工作探索與建立治安主體多元化的模式是適應(yīng)當(dāng)今復(fù)雜的治安狀況的趨勢(shì)所在。

三、關(guān)于治安主體多元化的探索

在社會(huì)轉(zhuǎn)型期,社會(huì)矛盾急劇增加、警力資源嚴(yán)重缺乏的情況下,國(guó)家政府和公安機(jī)關(guān)也在嘗試著關(guān)于治安主體多元化的新探索,試圖通過(guò)創(chuàng)新工作管理方法,依靠多種力量維護(hù)社會(huì)治安,以適應(yīng)復(fù)雜的治安形勢(shì),與多種社會(huì)力量一起打擊犯罪、維護(hù)好社會(huì)治安秩序。治安主體多元化的探索也從側(cè)面提高了全民維護(hù)良好治安狀況的積極性,創(chuàng)造了“良好治安靠大家”的氛圍。肇始于山東泰安,隨后在多個(gè)省份相繼出現(xiàn)的治安責(zé)任承包制就體現(xiàn)了公安機(jī)關(guān)關(guān)于治安主體多元化的新探索。公安機(jī)關(guān)將經(jīng)濟(jì)體制中的承包形式靈活運(yùn)用到公安工作當(dāng)中來(lái),把治安管理工作的成效與單位或者個(gè)人的利益相掛鉤,以此來(lái)調(diào)動(dòng)承包人的積極性,實(shí)現(xiàn)治安防范的結(jié)果。

隨著暴力恐怖事件發(fā)生的越來(lái)越頻繁、暴力恐怖分子作案的社會(huì)影響越來(lái)越惡劣,公安機(jī)關(guān)除了加強(qiáng)自身的本職工作、開(kāi)展多項(xiàng)反恐行動(dòng)以外,還積極號(hào)召和動(dòng)員全社會(huì)參與反恐,共同維護(hù)治安與和平。2014年5月起,北京開(kāi)始有八十多萬(wàn)治安志愿者開(kāi)始巡邏;城市交通系統(tǒng)如地鐵、公交車上專門配備了安全員;10萬(wàn)余人收集有關(guān)涉恐涉暴的信息……有關(guān)專家稱:“中國(guó)進(jìn)入了全民反恐時(shí)代”。國(guó)家和公安機(jī)關(guān)鼓勵(lì)全民參與反恐的行為收到了很大的成效,不僅提高了全民的防范意識(shí),并且有效對(duì)恐怖分子起到了震懾作用。而本質(zhì)上來(lái)說(shuō)全民反恐就是一次關(guān)于治安主體多元化的新思路和新探索,在反恐行動(dòng)中人人都是治安主體,人人都有責(zé)任來(lái)反對(duì)恐怖事件的發(fā)生,并且與公安機(jī)關(guān)共同構(gòu)建反恐怖防控體系,維護(hù)良好的治安環(huán)境。在治安管理工作中,還有很多類似有關(guān)治安主體多元化的探索和嘗試,這些嘗試將為治安工作注入新的血液和活力。

四、治安主體多元化面臨的困境

(一)治安主體多元化的意識(shí)淡薄

治安主體多元化意識(shí)淡薄主要表現(xiàn)在兩點(diǎn),第一點(diǎn)是在長(zhǎng)期以來(lái)的治安工作中,人們習(xí)慣以公安機(jī)關(guān)為維護(hù)社會(huì)治安秩序的主體,忽略了治保會(huì)、保安公司、單位內(nèi)部保衛(wèi)組織、治安志愿者等多種自治性組織參與社會(huì)治安、維護(hù)社會(huì)秩序的作用。

而公安機(jī)關(guān)在日常工作中也存在管理范圍過(guò)大的問(wèn)題,認(rèn)為像大型演唱會(huì)、大型體育活動(dòng)、村委會(huì)選舉等工作都需要去做保衛(wèi)工作,以至于基層民警的工作量很大,十分辛苦。而對(duì)照美國(guó)警察來(lái)說(shuō),而他們的大量時(shí)間基本都用于處理違法犯罪的事情,像與犯罪無(wú)關(guān)的保衛(wèi)活動(dòng)都以市場(chǎng)承包等形式承包給保安公司等組織。第二點(diǎn)是很多自治性組織自身認(rèn)識(shí)有誤,認(rèn)為自己是公安機(jī)關(guān)、政府部門的延伸力量,而不具有社會(huì)力量的代表性。這種意識(shí)導(dǎo)致這些自治性組織忽略了自身的發(fā)展,也無(wú)法激勵(lì)組織本身所具有的創(chuàng)造力,造成組織工作積極性不高,工作效率低下等問(wèn)題。

(二)自治性治安組織發(fā)展有缺陷

自治性治安組織管理制度不完善,造成在平時(shí)的工作中出現(xiàn)種種問(wèn)題,如自治性治安組織中人員的交換比較頻繁,造成負(fù)責(zé)人員責(zé)任不清,職能不清的情況時(shí)有發(fā)生;群防群治工作中人員的文化程度不是很高,在調(diào)解、管理的工作過(guò)程中,因?yàn)楣ぷ鞣椒ú徽_,往往起到事與愿違的作用,阻礙了治安工作的開(kāi)展;組織管理制度存在缺陷,導(dǎo)致自治性治安組織工作缺乏主動(dòng)性與創(chuàng)新性,處于被動(dòng)工作狀態(tài),工作效率極低。

(三)有償性治安主體不受重視

有償性治安主體即保安服務(wù)公司,是改革開(kāi)放與經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢(shì)下的產(chǎn)物,最早在1984年出現(xiàn)在深圳,1988年公安部開(kāi)始正式管理保安服務(wù)業(yè)。在《關(guān)于加強(qiáng)保安服務(wù)公司的管理的通知》中,公安部明確規(guī)定保安服務(wù)公司是在公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下為社會(huì)提供有償性安全防范服務(wù)內(nèi)容的職業(yè)安全防范組織。隨著社會(huì)的發(fā)展,保安服務(wù)公司在其運(yùn)行發(fā)展中也存在不少問(wèn)題,如保安人員技單一、缺乏專業(yè)化知識(shí)無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)在的層出不窮的高科技設(shè)備、保安人員來(lái)源結(jié)構(gòu)復(fù)雜,缺乏處置能力,加之近年來(lái)保安被媒體異化,種種原因造成這種有償性治安主體不受重視,而社會(huì)中普遍認(rèn)為警察才是治安工作的主體更是讓保安服務(wù)公司地位處于尷尬之地。

五、建立主體多元化的治安模式

我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期,社會(huì)利益矛盾凸顯,各類治安案件層出不窮,加之我國(guó)警力嚴(yán)重不足的狀況,更使得公安工作應(yīng)該不斷創(chuàng)新思維,利用一切治安資源,創(chuàng)新治安主體多元化工作模式,建立多中心治理的合作式治安,汲取古代優(yōu)秀警務(wù)工作經(jīng)驗(yàn),利用先人的智慧,運(yùn)用到現(xiàn)在的警務(wù)工作中,為治安的發(fā)展出謀劃策,共創(chuàng)平安中國(guó)。

(一)樹立“全民治安”的意識(shí)

在社會(huì)管理創(chuàng)新工作中應(yīng)該注意大量培育民間治安組織等社會(huì)力量,形成多中心治理的社會(huì)管理模式。近代紳辦警察的存在使我們意識(shí)到基層的治安防范力量不可忽視,它不僅彌補(bǔ)了當(dāng)今我國(guó)警力嚴(yán)重不足的狀況,而且更重用的一點(diǎn)就是激發(fā)了公眾的自發(fā)參與社會(huì)治安的意識(shí),挖掘了一切可以利用的治安資源,同時(shí)有利于公安機(jī)關(guān)與民間治安組織之間取長(zhǎng)補(bǔ)短,相互促進(jìn),共同營(yíng)造一個(gè)良好的治安環(huán)境。

全社會(huì)應(yīng)當(dāng)樹立全民參與社會(huì)治安的意識(shí),共同維護(hù)治安秩序,維護(hù)社會(huì)平安的大環(huán)境。全社會(huì)共同參與治安不僅可以集結(jié)公民的力量和智慧,還可以減少公安民警的工作量,緩解目前我國(guó)目前警力緊缺的情況?!熬τ邢?,民力無(wú)窮”,公安機(jī)關(guān)應(yīng)該逐步放棄全能政府的思維和工作模式,在依法履行社會(huì)管理職能的同時(shí),推進(jìn)多方共同參與的治安工作模式。社會(huì)治安是公眾的治安,只有動(dòng)員和組織公眾參與才能取得成功。

(二)完善自治性治安組織

政府和公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)大力扶持和引導(dǎo),使這些民間自治組織在制度上盡快完善起來(lái),能夠正常發(fā)展運(yùn)行,發(fā)揮其組織最大的作用,貢獻(xiàn)自己的社會(huì)治安力量;同時(shí)政府應(yīng)注意提高群防群治中的人們的基本素質(zhì),不定期開(kāi)展一些培訓(xùn),增強(qiáng)人們的治安防范意識(shí)和治安防范能力,調(diào)動(dòng)自治性治安組織的積極性和主動(dòng)性,主動(dòng)維護(hù)社會(huì)治安。自組織性治安組織的完善不僅降低了治安管理運(yùn)行的成本,為多元化治安模式的探索和創(chuàng)新打下良好的實(shí)踐基礎(chǔ)。

(三)改變有償性治安主體“尷尬”的社會(huì)地位

政府應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)當(dāng)今社會(huì)民間組織的管理法律法規(guī)體系,以法律來(lái)明確民間治安組織的地位、作用和權(quán)力與義務(wù),保障其合法權(quán)益,規(guī)范其行為。另外也要采取必要的措施,如考試、定期培訓(xùn)等全面提高保安人員的職業(yè)素養(yǎng)和個(gè)人素質(zhì),使保安從業(yè)人員適應(yīng)不斷更新的科學(xué)技術(shù)與日新月異的社會(huì)發(fā)展,走向更加專業(yè)化的職業(yè)道路。此外,應(yīng)當(dāng)加大對(duì)有償性保安服務(wù)行業(yè)的宣傳,使全社會(huì)正確認(rèn)識(shí)這個(gè)行業(yè)。保安服務(wù)行業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)的必然產(chǎn)物,它不僅彌補(bǔ)了公安工作中所涉及不到空白之處,更是滿足了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代消費(fèi)者不同的安全需求,同時(shí)一定程度上推動(dòng)了“合作式”治安的發(fā)展,在未來(lái)的社會(huì)中將成為維護(hù)社會(huì)治安的重要力量。

六、結(jié)語(yǔ)

晚清的紳警制度對(duì)維護(hù)當(dāng)時(shí)的基層社會(huì)秩序起了很大作用,解決了當(dāng)時(shí)清政府無(wú)力管理基層社會(huì)的困境,盡管后來(lái)警政建設(shè)漸漸步入正軌,紳警制度逐漸取消,但對(duì)現(xiàn)在的治安多元化模式的探索有一定的啟發(fā)作用,在當(dāng)今社會(huì)里,公安機(jī)關(guān)應(yīng)該充分挖掘和利用一切能夠利用的治安資源,創(chuàng)新治安主體多元化模式,創(chuàng)造全民積極參與社會(huì)治安的大環(huán)境,共同維護(hù)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

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