陳 偉

(云南大學(xué)，云南·昆明 650500)

國家西部大開發(fā)以來，我國西部民族地區(qū)社會轉(zhuǎn)型加快，轉(zhuǎn)型社會帶來的貧富差距擴大、社會階層分化等問題與該地區(qū)固有的民族、宗教問題交織并存，引發(fā)的各類公共安全治理難題層出不窮，對社會的和諧穩(wěn)定造成巨大的影響。在這樣的形勢下，梳理出影響我國西部民族地區(qū)公共安全治理的主要因素，并提出適合該地區(qū)的公共安全治理模式顯得尤為重要?；诖?，本文試圖從公共管理角度對西部民族地區(qū)的公共安全治理模式進行一定探討。

一、公共安全治理的概念界定及西部民族地區(qū)公共安全的識別

(一)公共安全治理的概念界定

公共安全概念歷來有廣義和狹義之分，廣義的公共安全包括自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生、生產(chǎn)安全及社會治安等。而狹義的公共安全僅指社會治安。然而，不論廣義還是狹義下的公共安全概念，都有危害公眾人身財產(chǎn)安全、擾亂社會秩序的基本要素。本文取狹義的公共安全概念，即公共安全指:“公眾從事生產(chǎn)、經(jīng)營、文化娛樂和其他社會活動的安全，包括人身、財物的安全和正常的秩序，不受違法犯罪分子和治安災(zāi)害事故的損害。”*中國公安辭典編審委員會.中國公安辭典.北京：群眾出版社，1998:151.

“治理”(Governance)概念源于古希臘語中的“掌舵”一詞，具有操縱、控制之意。20世紀80年代，世界銀行在概括當時非洲情形時，首次使用“治理危機”(crisis in governance)一詞，此后，“治理”一詞開始頻現(xiàn)于政治學(xué)與公共管理研究及運用之中，隨之帶來的是關(guān)于“治理”概念界定汗牛充棟的局面。而本文只從公共管理的角度來界定它，即治理就是以政府為核心的公共管理主體為維護公眾和社會利益，管理公共事務(wù)與解決社會問題的實踐展開與活動過程。進而可知，公共安全治理便是以政府為核心的公共安全管理主體為保護公眾的人身財產(chǎn)安全、維護社會秩序、打擊違法犯罪及解決社會治安問題的實踐展開與活動過程的總和。

(二) 西部民族地區(qū)公共安全的識別

公共安全識別指公共安全治理主體對面臨的公共安全事件加以判定、歸類的過程，目的是通過準確識別，采取相應(yīng)的治理措施，以便能及時控制事態(tài)，維護公共安全和社會穩(wěn)定。西部民族地區(qū)的公共安全事件類別復(fù)雜多樣，公共安全治理形勢異常嚴峻，為此，公共安全識別顯得尤為重要。本文把我國西部民族地區(qū)的公共安全事件劃分為五類：恐怖襲擊事件(涉外民族宗教事件)、一般民族宗教事件、群體性事件、刑事案件(部分)和社會治安事件，并從類別劃分、原因分析、判定要素和典型案例四個方面，制定了西部民族地區(qū)公共安全事件識別表。如表1所示。

表1 西部民族地區(qū)公共安全事件識別表

二、影響西部民族地區(qū)公共安全治理的主要因素

由上文可知，西部民族地區(qū)的公共安全事件類別是多種的，影響公共安全治理的因素是多方面的，下文將其主要影響因素歸納為四點。

(一)經(jīng)濟社會發(fā)展因素

影響西部民族地區(qū)公共安全治理的經(jīng)濟社會發(fā)展因素主要包括經(jīng)濟因素和社會因素兩方面。具體來講：一是經(jīng)濟因素。改革開放，特別是西部大開發(fā)以來，西部民族地區(qū)經(jīng)濟不斷發(fā)展，城市化加速推進，但城鄉(xiāng)差距、貧富差距及與沿海發(fā)達地區(qū)的差距也不斷拉大，致使公眾不滿情緒升溫，仇富心理升級，源于這些差距引發(fā)的違法犯罪頻發(fā)。同時征地拆遷、企業(yè)改制、勞資糾紛等問題引發(fā)的社會矛盾以群體性事件形式集中爆發(fā)，嚴重影響了西部民族地區(qū)的社會和諧穩(wěn)定。二是社會因素。以市場經(jīng)濟為導(dǎo)向的改革在西部民族地區(qū)的深入推進，引起該地區(qū)社會階層的不斷調(diào)整分化。社會階層分化的直接后果是由于各種資源的占有差異而組合成不同的社會群體。社會群體間存在利益差別，當不同社會群體間爭奪利益時，就會產(chǎn)生矛盾和沖突，直接影響公共安全和社會穩(wěn)定?？傊?，只有經(jīng)濟社會發(fā)展到一定程度才能從根本上推動西部民族地區(qū)公共安全治理，維護社會穩(wěn)定和諧。

(二)民族宗教文化因素

影響西部民族地區(qū)公共安全治理的民族宗教文化因素主要包括民族因素和宗教因素兩方面。具體來講：一是民族因素。民族因素簡單劃分為敏感性民族因素和一般性民族因素。敏感性民族因素與政治掛鉤，涉及民族分裂主義，由其引發(fā)的公共安全問題較為復(fù)雜，一般以恐怖襲擊事件或涉外民族宗教事件形式出現(xiàn)。而一般性民族因素對應(yīng)的是由民族間的經(jīng)濟利益、民族風(fēng)俗習(xí)慣等沖突引起的公共安全治理問題，一般以社會治安形式出現(xiàn)。二是宗教因素。宗教對公共安全治理既有積極的影響又有消極的影響。積極影響表現(xiàn)在宗教規(guī)范中的許多內(nèi)容與法律和道德一致，教徒將其內(nèi)化于心，從而規(guī)范自身行為。而宗教的消極影響集中表現(xiàn)在宗教干預(yù)行政、司法和教育；宗教被不法分子利用；宗教異化為邪教后，蒙騙群眾，對抗政府，擾亂社會秩序等方面。此外，無論是民族因素，還是宗教因素，歸結(jié)起來都是文化因素。不同文化間的沖突給公共安全治理帶來嚴重影響。

(三)國際地緣政治因素

影響西部民族地區(qū)公共安全治理的國際地緣政治因素主要包括國際因素和地緣因素兩方面。具體來講：一是國際因素。西部民族地區(qū)一直是西方反華勢力對我國推行“西化”“分化”“弱化”戰(zhàn)略圖謀，實施滲透、顛覆和破壞活動的主要區(qū)域。反華勢力打著“民族自決”“人權(quán)”普世價值旗號與國內(nèi)外“藏獨” 分子和新疆“三股勢力”相互勾結(jié)、互相借力，制造恐怖事件，對我國的國家安全、公共安全造成嚴重威脅。二是地緣因素。西部民族地區(qū)處于特殊地緣位置。阿富汗長期的政局動亂、緬甸政局的不穩(wěn)定及中印邊界沖突的時有發(fā)生等給該地區(qū)的公共安全帶來較多不確定。此外，西南民族地區(qū)和西北民族地區(qū)分別毗鄰世界上兩大毒源地“金三角”和“金新月”，兩地成為毒品入境的必經(jīng)區(qū)域，致使西部民族地區(qū)成為毒品犯罪的重災(zāi)區(qū)。跨境民族地區(qū)的矛盾糾紛也是公共安全治理的重點內(nèi)容。

(四)國家政權(quán)系統(tǒng)因素

影響西部民族地區(qū)公共安全治理的國家政權(quán)系統(tǒng)因素主要包括法律法規(guī)因素和政府能力因素兩方面。具體來講：一是法律法規(guī)因素。當前，在國家安全及公共安全治理層面的法律法規(guī)建設(shè)還存在諸多不足，甚至空白。最為典型的是《反恐法》未出臺，嚴重制約了我國反恐怖斗爭的開展推進。還有與《民族區(qū)域自治法》相配套的法律法規(guī)體系尚未建立，也從某種程度上影響了我國西部民族地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。二是政府能力因素。政府能力是指“各級政府發(fā)揮自己所擁有的權(quán)力，應(yīng)對挑戰(zhàn)，履行具體職能，以此來解決面臨問題的能力”。*王忠，鄭萬軍.論西部大開發(fā)中地方政府能力的提升.管理科學(xué).2003(3).當前，西部民族地區(qū)面臨各種國家安全、公共安全挑戰(zhàn)，各級政府，特別是公檢法司等公共安全治理專門機關(guān)駕馭復(fù)雜情況的能力、應(yīng)對突發(fā)性公共安全事件的能力以及妥善解決民族宗教問題等能力直接關(guān)系到公共安全治理的成效。

三、西部民族地區(qū)公共安全治理模式探討

由上文分析可知，有些因素造成的公共安全治理難題必須采取剛性的治理模式，即“硬治理”。而另外一些因素造成的公共安全治理難題，則采取較為柔性的治理模式效果最佳，即“軟治理”，本文對西部民族地區(qū)公共安全的硬治理和軟治理作進一步探討。

(一)西部民族地區(qū)公共安全硬治理

西部民族地區(qū)公共安全硬治理指公共安全治理主體綜合采用法治、經(jīng)濟、專政等措施和手段應(yīng)對公共安全治理難題的實踐展開與活動過程。具體分析如下：

1.依法治理，推進公共安全治理的法治化

依法治理，即法治，是指依據(jù)憲法和各種法律來實施治理，是現(xiàn)代國家的治理方式。法治是維護社會秩序，保障公共安全和社會穩(wěn)定的最有利，也是最根本的工具。為此，為維護和保障西部民族地區(qū)社會的安全、秩序和穩(wěn)定，必須推進公共安全治理的法治化。具體內(nèi)容有三：其一，建立維護公共安全的法律體系。依法治理的前提是有法可依。針對當前西部民族地區(qū)嚴峻的反恐形勢，國家立法機關(guān)應(yīng)加緊制定《反恐法》，使反恐工作有法可依，推進反恐怖斗爭。同時，其它旨在維護國家安全、公共安全的法律法規(guī)也應(yīng)加緊制定，最終形成完備體系。其二，堅持法律面前人人平等的原則。“不管你是何種民族、不管你信不信宗教、不管你信仰何種宗教，都受到法律的平等保護，沒有例外”。*方盛舉，呂朝輝.中國陸地邊疆的軟治理與硬治理.晉陽學(xué)刊.2013(5).同時，無論是什么人，都不能凌駕于憲法和法律之上，只要違法，都要受法律的制裁。其三，加強治理主體的法治建設(shè)。公安、武警等公共安全治理主體要不斷提高自身法律素養(yǎng)、按法律程序嚴格執(zhí)法、運用法治方式化解社會矛盾，依法維穩(wěn) 、依法治理，使法治始終貫穿于公共安全治理的全過程。

2.發(fā)展經(jīng)濟，夯實公共安全治理的基礎(chǔ)

經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定之間有正相關(guān)，亦有負相關(guān)。正相關(guān)是指經(jīng)濟發(fā)展利于社會穩(wěn)定，而負相關(guān)則指經(jīng)濟發(fā)展不利于社會穩(wěn)定。但總體而言，經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定成正相關(guān)，可謂“發(fā)展才是硬道理”。為此，西部民族地區(qū)公共安全治理的基本思路是強化正相關(guān)，弱化負相關(guān)。強化正相關(guān)就是要大力發(fā)展西部民族地區(qū)的經(jīng)濟，夯實公共安全治理的基礎(chǔ)。在經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)上解決教育、住房、醫(yī)療、就業(yè)等民生問題，為公眾提供質(zhì)好、量多、均等的公共產(chǎn)品和服務(wù)，這樣有助于減少或弱化很多矛盾沖突，違法犯罪會減少，社會治安也會變好，同時可增強政府的合法性，增進民眾對政府的認同感和滿意度，利于社會和諧穩(wěn)定。弱化負相關(guān)指在發(fā)展西部民族地區(qū)經(jīng)濟的同時解決好貧富差距、環(huán)境污染等問題。因為這些問題往往是引發(fā)社會矛盾沖突，造成社會不穩(wěn)定，甚至釀成社會和政治危機的重要因素。

3.“打防結(jié)合”，充分發(fā)揮國家專門機關(guān)的作用

“打防結(jié)合”，即“打擊”與“防控”的結(jié)合?！按驌簟睆男再|(zhì)上講是專門執(zhí)法活動，其廣義的主體指公檢法司四家司法機關(guān)，若涉及到國家安全，還包括軍隊和國家安全部門，而狹義的主體特指公安機關(guān)?！胺揽亍边@里強調(diào)的是國家專門機關(guān)應(yīng)對國家安全、公共安全挑戰(zhàn)的預(yù)防和控制工作。西部民族地區(qū)的公共安全治理就是要做到“打防結(jié)合”，充分發(fā)揮國家專門機關(guān)的作用。簡言之，在“打擊”方面：對恐怖勢力、民族分裂勢力、宗教極端勢力、黑惡勢力以及危害大眾人身財產(chǎn)安全的惡性違法犯罪要堅決打擊，絕不手軟。在“防控”方面：對西部民族地區(qū)全域，特別是違法活動猖獗、治安形勢嚴峻的區(qū)域，要做到網(wǎng)絡(luò)化、全天候、全方位的防控覆蓋。公安機關(guān)要始終掌握駕馭公共安全形勢的主動權(quán)。特別注意的是“打擊”與“防控”要綜合運用，不可偏廢。

(二)西部民族地區(qū)公共安全軟治理

西部民族地區(qū)的公共安全軟治理指公共安全治理主體綜合采用教育、宗教、合作治理等措施和手段應(yīng)對公共安全治理難題的實踐展開與活動過程。具體分析如下：

1.搞好教育，增強民眾維護社會和諧穩(wěn)定的自覺性

搞好西部民族地區(qū)的教育對該地區(qū)的社會和諧穩(wěn)定至關(guān)重要。一方面要搞好國民教育。西部民族地區(qū)民族種類眾多，總體教育水平較低，一些違法犯罪往往是由于民眾受教育程度較低、法律意識淡薄所致。所以辦好西部民族地區(qū)的國民教育，注重教育關(guān)懷，是從根本上減少違法犯罪，維護該地區(qū)社會秩序穩(wěn)定的路徑方法。另一方面要搞好宣傳教育。敵對分子通過非法廣播、電臺等對廣大西部民族地區(qū)民眾進行煽動、蠱惑等行徑一直沒有改變。為此，各級宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、民族、宗教、文化等部門要著力加強對廣大民眾國家意識、民族團結(jié)、反分裂反滲透、法律法規(guī)等方面的宣傳教育，以增強民眾對國家和民族的認同感，自覺維護民族團結(jié)，增強維護社會穩(wěn)定的自覺性。

2.正視宗教，發(fā)揮宗教對公共安全治理的積極效應(yīng)

“宗教信仰是一種依賴內(nèi)心自覺自律的“軟”社會控制”*方盛舉，呂朝輝.宗教信仰與中國陸地邊疆治理.云南民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版).2014(1)，在規(guī)范人的行為、維護社會秩序、推進公共安全治理中發(fā)揮著不可替代的作用。特別是基于西部民族地區(qū)宗教信仰盛行，宗教文化厚重，信教群眾較多的實際，更要發(fā)揮宗教對公共安全治理的積極效應(yīng)。一是繼續(xù)支持和保護合法利民的宗教活動。合法利民的宗教活動推崇真善美，推行與社會主義核心價值觀相適應(yīng)的教規(guī)、教義和儀式來規(guī)范信教民眾的思想和行為，從而促進其內(nèi)心的自覺自律，進而對維護社會的有序穩(wěn)定產(chǎn)生積極影響。二是發(fā)揮愛國宗教教職人員的積極作用。宗教教職人員主持各種宗教活動，與信教群眾聯(lián)系密切，威望高，影響大，具有強大的號召力和影響力。為此，發(fā)揮愛國宗教教職人員的作用，對于維護社會穩(wěn)定，加強民族團結(jié)是大有裨益的。

3.合作治理，構(gòu)建開放式公共安全治理新格局

西部民族地區(qū)公共安全的合作治理之所以歸為軟治理范疇，在于合作治理的做法意在突破國家專門機關(guān)獨自應(yīng)對安全挑戰(zhàn)的剛性系統(tǒng)，推進開放式的公共安全治理局面。具體講：一是國家專門機關(guān)與其它政府部門的合作。西部民族地區(qū)的公共安全問題不能拋開民族、宗教因素，一味靠專政力量盲目治理?？尚械淖龇ㄊ窃诎l(fā)揮公安、武警等國家專門機關(guān)主力軍作用的同時，實現(xiàn)專門機關(guān)與統(tǒng)戰(zhàn)、民族、宗教等相關(guān)政府部門的合作，達成1+1>2的公共安全治理效應(yīng)。二是國家專門機關(guān)與社會組織的合作。國家專門機關(guān)不是萬能的，有自己的劣勢和短板，比如恐怖襲擊后對遇害人家屬、受傷民眾的心理干預(yù)就需要專業(yè)的社會組織來進行，效果才好。簡言之，政府與社會形成合作治理的“伙伴關(guān)系”，能夠助力化解西部民族地區(qū)的公共安全治理困境，建構(gòu)安全和諧的社會。

正如上文分析，西部民族地區(qū)公共安全的硬治理和軟治理各有特定的治理指向，不可搞錯。同時，兩種治理模式需要有機結(jié)合起來，做到互相補充、合理搭配、綜合運用，方能取得良好的治理功效。