黃艷平

(公安邊防部隊(duì)士官學(xué)校，云南·昆明 650214)

近幾年來，由于受緬甸北部與中國(guó)接壤的邊境緬政府軍和反政府武裝沖突的影響，云南邊境地區(qū)形勢(shì)不穩(wěn)，給邊境管理工作帶來了新問題?！叭侨藛T”是指“非法入境、非法居留、非法就業(yè)”的人員，非法入境是指外國(guó)人未持有中國(guó)主管機(jī)關(guān)簽發(fā)的有效入境簽證或合法有效的入境證件、或未從我對(duì)外開放、指定的口岸入境、或未經(jīng)邊防檢查站查驗(yàn)而進(jìn)入我國(guó)國(guó)境的違法行為。非法居留是指在中國(guó)居(停)留的外國(guó)人，未在簽證或居留許可規(guī)定的有效停留期內(nèi)辦理簽證或居留許可證件的違法行為。非法工作是指未取得在華合法就業(yè)身份，私自從事社會(huì)勞動(dòng)并獲取勞動(dòng)報(bào)酬的行為。

一、現(xiàn)象分析

“三非”人員不僅違反了我國(guó)出入境管理法規(guī)，破壞了我國(guó)正常的出入境管理秩序，也給我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)穩(wěn)定帶來一定的負(fù)面影響和現(xiàn)實(shí)危害。近年來，隨著我國(guó)改革開放的進(jìn)一步深入，我省邊境地區(qū)人、財(cái)、物流動(dòng)越來越頻繁，我省邊境地區(qū)境外“三非”人員非法入境、非法居留、非法務(wù)工的形勢(shì)也不容樂觀。當(dāng)前，大量境外“三非”人員滯留我境給我省社會(huì)安全穩(wěn)定造成影響，如何對(duì)境外“三非”人員實(shí)施有效管控已成為新時(shí)期邊防管理工作的新課題。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止2011年10月，我省邊防轄區(qū)共有境外“三非”人員6266人。其中緬甸籍4792人(男性1998人，女性2794人)；越南籍1661人(男性人159，女性1502人)；老撾籍113人(男性38人，女性75人)。主要分布于我省文山、紅河、德宏、保山、臨滄、西雙版納等州市所轄的各縣、市。其中臨滄市鎮(zhèn)康縣、版納州勐?？h、文山州富寧縣和馬關(guān)縣、紅河州河口縣、德宏州瑞麗市是“三非”人員分布最為集中的縣、市。

近年來云南邊防總隊(duì)查獲遣返非法出入境案件數(shù)據(jù)不難看出，當(dāng)前我省邊境地區(qū)“三非”人員呈逐年下降趨勢(shì)。2006年遣返境外人員249起1664人；2007年遣返境外人員418起877人；2008年遣返249起788人。境外“三非”人員的存在不僅違犯了我國(guó)出入境管理法規(guī)，破壞了正常的出入境管理秩序，也給我省經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)穩(wěn)定都帶來了一定的負(fù)面影響和現(xiàn)實(shí)危害。首先，從維護(hù)國(guó)家安全和穩(wěn)定的高度來看：自2004年以來，已經(jīng)出現(xiàn)了部分境外“三非”人員販毒的問題，有的還與國(guó)際恐怖和反動(dòng)勢(shì)力相勾結(jié)，對(duì)我國(guó)家安全構(gòu)成威脅；部分“三非”人員在長(zhǎng)期非法居留后還企圖進(jìn)京上訪，直接危害國(guó)家安全，損害了我國(guó)的形象。其次，從社會(huì)治安的角度來看：中外邊民非法通婚及非法生子女增加了我國(guó)人口壓力，對(duì)我計(jì)劃生育政策造成沖擊，由此帶來了國(guó)籍認(rèn)定、戶籍管理、子女上學(xué)等一系列問題；部分境外“三非”人員在我境內(nèi)盜竊、拐賣婦女兒童、從事色情行業(yè)等，增加了邊境地區(qū)不穩(wěn)定因素。再次，從社會(huì)資源分配和社會(huì)管理的角度來看：我省25個(gè)邊境縣(市)中有17個(gè)是國(guó)家和省重點(diǎn)扶貧縣，其中國(guó)家重點(diǎn)扶貧縣16個(gè)，占全省73個(gè)國(guó)家扶持重點(diǎn)縣的21.9%。邊境地區(qū)貧困面大、程度深、人口多，是扶貧開發(fā)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。由于境外“三非”人員滯留我境，占有一定的就業(yè)和社會(huì)資源分配空間，對(duì)我省邊境縣(市)的社會(huì)資源分配來沖擊。境外“三非”人員與我方邊民爭(zhēng)地爭(zhēng)利的事件不斷發(fā)生，增加社會(huì)矛盾，影響邊境地區(qū)和諧穩(wěn)定。

二、“三無(wú)人員”滯留不歸的原困分析

當(dāng)前云南省“三非”人員主要存在于中緬、中越邊境地區(qū)，其長(zhǎng)期滯留不歸，勢(shì)必影響到云南邊境地區(qū)的穩(wěn)定。經(jīng)過調(diào)研分析，歸納起來其原因主要表現(xiàn)為以下幾方面：

一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，境外勞動(dòng)力市場(chǎng)價(jià)格較我國(guó)便宜，加之受緬北2009.808，2010.426，2012.608事件的影響，導(dǎo)致邊境地區(qū)形勢(shì)不穩(wěn)，我國(guó)內(nèi)地一些用工單位受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，非法雇傭外籍廉價(jià)勞動(dòng)力牟取暴利，為境外越、老、緬人員非法越境進(jìn)入我境甚至進(jìn)入我國(guó)內(nèi)地非法謀職提供了條件。

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，尤其在德宏的瑞麗轄區(qū)“三非人員”滯留不歸的問題比較突出。由于受緬北事件的影響，緬甸的局勢(shì)動(dòng)蕩，在緬甸生活比較困難，而中國(guó)瑞麗由于經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，需要大量的勞務(wù)人員，尤其一些柚木加工業(yè)，玉石雕刻業(yè)，建筑、洗車行業(yè)都需要大量的勞務(wù)人員，而中國(guó)勞務(wù)市場(chǎng)中精通玉石雕刻，柚木加工的專業(yè)技術(shù)人員奇缺，建筑、洗車行業(yè)又太累，太臟，中國(guó)的工人很多都不愿意干，或不想干的現(xiàn)象突出。據(jù)了解，一個(gè)普通的工人，在中緬邊境一線的緬甸境內(nèi)一個(gè)月的工資收入在200元左右，而在中國(guó)的瑞麗洗車工的收入可以達(dá)到1200元左右，在建筑行業(yè)，月工作收入可以達(dá)到2000至3000元。在玉石雕刻，柚木加工行業(yè)的熟練工人的工資則更高，這就導(dǎo)致了一些大量的緬甸勞務(wù)人員進(jìn)入中國(guó)境內(nèi)進(jìn)行務(wù)工。緬甸勞工的價(jià)格相對(duì)要低一些，由于受到利益的驅(qū)使，一些中國(guó)的企業(yè)非法用工的現(xiàn)象尤為突出。在公安機(jī)關(guān)的檢查中想法包庇隱瞞，給公安機(jī)關(guān)的查緝工作帶來了一定的難度。僅2010年01月14日，德宏州瑞麗市公安局出入境管理大隊(duì)聯(lián)合瑞宏派出所，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的木材加工行業(yè)緬籍務(wù)工人員進(jìn)行專項(xiàng)清理檢查。共對(duì)轄區(qū)8家外籍務(wù)工人員相對(duì)集中的木材加工行業(yè)進(jìn)行檢查。通過為期兩天的清理整治，就清理緬籍務(wù)工人員300余人，補(bǔ)辦《境外邊民臨時(shí)居留證》30本，遣返緬籍“三非”人員21人，行政處罰木材加工企業(yè)一家。通過專項(xiàng)整治，有力打擊了非法用工，規(guī)范了企業(yè)用工行為。在調(diào)研中還正好趕上瑞麗市公安局正在進(jìn)行“三非”人員清理整治行動(dòng)，在行動(dòng)中，該局刑偵大隊(duì)的一名干警被不法人員用砍刀連砍數(shù)刀，英勇犧牲。

二是境外婦女在社會(huì)生活中地位較低，眾多境外婦女都設(shè)法嫁到我國(guó)以擺脫困境。同時(shí)，我境內(nèi)部分難以找到伴侶的大齡男青年為境外企圖嫁到中國(guó)的婦女提供了“市場(chǎng)”。有資料顯示，截至2012年6月30日，德宏行政區(qū)域內(nèi)毗鄰國(guó)邊民入境通婚人數(shù)為8140人。景洪市與緬甸第四特區(qū)南板管委會(huì)接壤，緊鄰老撾、泰國(guó)，邊民之間言語(yǔ)相近，習(xí)俗相通，通婚現(xiàn)象逐年增加，據(jù)2010年有關(guān)部門在全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展跨境婚姻調(diào)查，共有跨境婚姻家庭1044戶2087人(中國(guó)男性死亡1人)，其中，勐龍鎮(zhèn)703戶、景哈鄉(xiāng)278戶、嘎灑鎮(zhèn)嘎棟片區(qū)29戶、勐罕鎮(zhèn)21戶、街道辦6戶、大渡崗鄉(xiāng)3戶、景訥鄉(xiāng)4戶，以緬甸、老撾和泰國(guó)女性嫁入為主。并通過對(duì)873戶1745名農(nóng)村跨境婚姻人群進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，緬甸籍占49.7%,老撾籍占0.3%；15-19歲占0.1%、20-29歲占23.7%、30-39歲占25.8%、40-49歲占23.9%、50-59歲占19%、60歲以上占7.6%；大專占0.06%、高中占0.3%、初中占26.3%、小學(xué)占26.2%、文盲占47.1%；

與緬甸撣邦第二特區(qū)(佤邦)山水相鄰的云南省思茅市西盟佤族自治縣邊境地區(qū)，兩國(guó)相鄰而居的邊民都屬于同一個(gè)民族佤族，在飲食生活和傳統(tǒng)習(xí)慣上都基本一樣。當(dāng)?shù)夭簧倌星嗄隇榱私鉀Q個(gè)人婚姻問題，利用邊民出入邊境方便的便利條件，沒有履行任何法律上的手續(xù)就與緬甸女性結(jié)婚生子，形成事實(shí)上的婚姻。

這種現(xiàn)象在西盟縣每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均存在，多的一個(gè)鄉(xiāng)有六七十個(gè)緬籍女性以婚嫁形式居住在我國(guó)境內(nèi)，少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也有十幾人。據(jù)有關(guān)資料反映。截止2008年，已有462名緬甸婦女嫁到西盟縣，僅2004年，該縣岳宋鄉(xiāng)岳宋村就嫁來20多名緬甸婦女。與緬甸只有一河之隔的新場(chǎng)村與永廣村，有70多名緬籍婦女與我邊民通婚。

在緬甸貼近中國(guó)的邊境地區(qū)，當(dāng)?shù)氐拇迕穹从?，之所以有這么多的緬甸婦女嫁到中國(guó)，一個(gè)重要的原因是當(dāng)?shù)匕傩丈顥l件十分艱苦，生活還不及中國(guó)上個(gè)世紀(jì)八十年代的水平，而且婦女的地位低下，很多年貧窮狀況難以改變。與此形成鮮明對(duì)比的是，我國(guó)邊境地區(qū)近年來變化很快，邊民生活水平在逐年提高，使與我邊民常年往來的緬甸佤邦邊民倍加向往，不少緬甸家庭都希望自己的子女能到中國(guó)生活，這不但改變了子女的命運(yùn)，還可救濟(jì)自己貧窮的家庭。在云南邊境一帶如果沒有特殊的關(guān)系，在緬甸娶回一個(gè)新娘需要給對(duì)方娘家一些彩禮錢，一般是1萬(wàn)元左右。有一些長(zhǎng)相不好的緬甸新娘，家里不要彩禮錢就讓女兒嫁到了中國(guó)。

對(duì)于我國(guó)邊民而言，不用花費(fèi)太多的彩禮娶個(gè)緬甸媳婦，既節(jié)省在國(guó)內(nèi)傳統(tǒng)娶妻的高額花費(fèi)，又十分省事，尤其是一些較為貧窮的邊民，大多采取跨境婚姻來結(jié)束自己的單身生活，這樣既省錢又省事，只需吃頓飯就開始了夫妻生活，很多嫁到我國(guó)的緬甸新娘，已經(jīng)是身為人母，卻從來沒有品嘗過結(jié)婚的喜慶滋味。

雖然緬甸新娘與云南邊境一帶的少數(shù)民族語(yǔ)言風(fēng)俗相同，但由于我國(guó)邊民也是較為貧窮，很多漂亮的緬甸婦女一般把中國(guó)內(nèi)地的省區(qū)作為其出嫁的首選對(duì)象，近年來不少緬甸新娘涌向河南、安徽等地，希望自己能夠嫁給這些地區(qū)的男子。在中國(guó)內(nèi)地一些貧困地區(qū)，很多在當(dāng)?shù)仉y以娶上媳婦的大齡男性，最后總是千方百計(jì)地托人買個(gè)緬甸新娘成家。近年來河南的“打非”行動(dòng)，曾在新蔡縣清理遣返了多名緬甸新娘，但仍有一些未被發(fā)現(xiàn)的緬甸新娘散居在農(nóng)村各地，繼續(xù)過著跨國(guó)新娘的生活。

三是我省邊境線長(zhǎng)，與鄰國(guó)山水相連，無(wú)天然屏障，通往境外的便道、小道繁多，加上中緬邊境管理處于我方單邊管理狀態(tài)，邊境管控難度大，部分緬籍“三非”人員常常繞關(guān)避卡入境并進(jìn)入邊境地。

由于邊境地區(qū)無(wú)天然屏障，通往邊境的便道，小道繁多，加上中緬邊境管理處于我方單邊管理狀態(tài)，邊境管控難度大，部分緬籍“三非”人員常常繞關(guān)避卡入境并進(jìn)入邊境地區(qū)地。在德宏瑞麗調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，放眼望去，如果沒有邊防官兵的介紹，根本無(wú)法判斷那里是中國(guó)，那里是緬甸，村村相連，路路相通的現(xiàn)象隨處可見。由于警力有限，又無(wú)天然屏障，對(duì)于“三非”人員的打擊難度非常大，村民之間的相互往來也非常的頻繁。這為我們的管理增加了很大的難度。

四是1978年至1984年先后有大批越南難民涌入我境，我國(guó)政府在云南邊境文山、紅河等地接收安置3.8萬(wàn)余越南難民，主要居住在河口、金平、麻栗坡、富寧、馬關(guān)等縣。大量難民的越南籍父母、子女、夫或妻非法進(jìn)入我境探親，其中一些人滯留不歸，再加上非法通婚和就業(yè)，從而產(chǎn)生了大量“三非”人員。

五是遣返渠道不暢通，與我省相鄰的越、老、緬三國(guó)雖然與我國(guó)簽定了處理邊境事務(wù)的有關(guān)協(xié)定，但雙方就處理邊民非法出入境相關(guān)措施的操作性還不強(qiáng)，從正規(guī)渠道遣返境外“三非”人員難度較大，常常出現(xiàn)“三非人員”被我方遣返后，又重新返回我境內(nèi)的現(xiàn)象，形成了遣送-回流-再遣送-再回流的惡性循環(huán)。

三、解決“三無(wú)人員”滯留不歸的對(duì)策分析

在對(duì)“三非人員”滯留不歸的原因進(jìn)行分析，嘗試性地提出對(duì)策，供領(lǐng)導(dǎo)參考決策：

1.繼續(xù)認(rèn)真履行與解放軍邊防部隊(duì)簽訂的《云南省軍區(qū)、云南省公安邊防總隊(duì)邊境防衛(wèi)執(zhí)勤、邊境治安管理協(xié)同配合工作制度》。三段邊境的解放軍邊防部隊(duì)要增派執(zhí)勤巡邏組數(shù)和次數(shù)，力爭(zhēng)在打擊非法出入境專項(xiàng)行動(dòng)期間有效遏制境外人員非法入境的現(xiàn)象，在執(zhí)勤中查獲的境外非法入境人員交由公安邊防部隊(duì)審查處理。

2.進(jìn)一步強(qiáng)化邊境管控，大力推行口岸，通道執(zhí)勤正規(guī)化建設(shè)，強(qiáng)化一線邊防檢查管理，加強(qiáng)勤務(wù)規(guī)范化建設(shè)，提高查驗(yàn)水平，嚴(yán)格出入境證件的查驗(yàn)，嚴(yán)格登記制度，做到“持證必須錄入登記、登記必須查控追逃”，提高檢查人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，防止因業(yè)務(wù)水平不高，漏查、漏檢、漏控等重大事故的發(fā)生。各級(jí)公安邊防、出入境管理部門要建立定期聯(lián)系制度、情況通報(bào)和工作制度。同時(shí)，發(fā)揮邊境聯(lián)防、治安聯(lián)防力量的作用，發(fā)動(dòng)群眾參與邊防管理，建立和維護(hù)正常的出入境秩序，防止境外人員通過口岸或通道非法進(jìn)入我境，有效查堵口岸、通道兩側(cè)限定區(qū)域內(nèi)的境外非法越境人員，切實(shí)提高邊境管控能力。

3.進(jìn)一步調(diào)查摸底，查清底數(shù)。各相關(guān)部門要繼續(xù)組織開展清理境外人員非法入境、非法滯留的統(tǒng)一行動(dòng)，在當(dāng)?shù)攸h委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各地公安機(jī)關(guān)要對(duì)境外“三非”人員認(rèn)真清理，逐一摸清底數(shù)，查明基本情況、表現(xiàn)，掌握在冊(cè)。要針對(duì)本地暫住人口登記和辦理暫住證的實(shí)際情況，組織派出所民警以轄區(qū)出租房屋、賓館旅店、建筑工地、集貿(mào)市場(chǎng)、餐飲場(chǎng)館、文化娛樂場(chǎng)所等暫住人口主要落腳點(diǎn)和活動(dòng)場(chǎng)所、部位為重點(diǎn)，逐戶、逐地、逐人認(rèn)真進(jìn)行梳理清查，不留漏洞和死角。要嚴(yán)格房屋租賃登記備案制度，對(duì)出租房逐一建檔立卡，并進(jìn)行逐戶清查，掌握出租房屋內(nèi)人員居住的情況，做到“底數(shù)清、情況明”。對(duì)容留、引帶、新“三非”人員的我方邊民、滯留我境的老“三非”人員，要依法嚴(yán)厲處罰。同時(shí)，依法取締非法出租房屋，整治藏污納垢場(chǎng)所，嚴(yán)厲打擊利用出租房屋進(jìn)行的各類違法犯罪活動(dòng)，及時(shí)查獲犯罪嫌疑人和各類逃犯。

4.進(jìn)一步加大工作力度，確保清理外國(guó)人專項(xiàng)行動(dòng)取得實(shí)效。要加大一線堵截力度。根據(jù)中緬、中越邊境無(wú)天然屏障、邊防基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的實(shí)際，采取有針對(duì)性的辦法開展堵截，口岸、通道及其兩側(cè)必須管控到位，非法出入境較多的重點(diǎn)邊境沿線、便道、渡口要增派巡邏堵截小組，防止出現(xiàn)新增“三非”人員；要加大打擊力度。在重點(diǎn)地區(qū)重判一批拐賣境外婦女入境的犯罪分子，在境外“三非”人員較多的地方，收審拘押一批“三非”人員，形成強(qiáng)大的震懾力；要加大遣返力度。根據(jù)摸排的底數(shù)，區(qū)分不同類型，確定本地區(qū)的遣返目標(biāo)，分期分批開展遣返，確保已有“三非”人員中已婚未生育的和未婚的全部遣返出境；要加大宣傳力度。加大職能部門內(nèi)部的宣傳，確保專項(xiàng)行動(dòng)取得實(shí)效。同時(shí)，要加大轄區(qū)群眾的宣傳，發(fā)動(dòng)群眾參與清理遣返工作，讓群眾知曉容留、引帶境外“三非”人員是違法行為，進(jìn)一步增強(qiáng)群眾抵制“三非”人員的自覺性。宣傳工作要進(jìn)入當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和興邊富民規(guī)劃，進(jìn)入新聞媒體，進(jìn)入群眾家庭；要加大對(duì)外交涉力度。職能部門要利用業(yè)已建立的對(duì)外聯(lián)系渠道，宣傳我國(guó)按國(guó)際慣例清理遣返“三非”人員的主張，向鄰國(guó)對(duì)口部門通報(bào)我方的遣返計(jì)劃，敦促對(duì)方配合我方遣返工作，及時(shí)接收我方遣返的人員。

綜上，要徹底解決好中緬邊境“三無(wú)人員”滯留不歸問題，需要抓緊建立維護(hù)治安秩序信息歸口管理和舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。因?yàn)榫S護(hù)邊境地區(qū)穩(wěn)定事關(guān)我省改革發(fā)展穩(wěn)定大局，事關(guān)我國(guó)國(guó)際形象。為了加強(qiáng)對(duì)此項(xiàng)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)，也需要統(tǒng)籌公安機(jī)關(guān)各警種收集、獲取涉及邊境穩(wěn)定和治安秩序的情況信息要在第一時(shí)間歸口匯總到同級(jí)公安邊防部門，由公安邊防部門綜合分析、整理、上報(bào)。重點(diǎn)地區(qū)要迅速建立邊境地區(qū)維護(hù)治安秩序舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)群眾積極舉報(bào)有關(guān)擾亂治安秩序線索。對(duì)群眾舉報(bào)的各類相關(guān)案件線索，要落實(shí)查辦單位和人員，明確查處要求和破案責(zé)任制，堅(jiān)決查處打擊。對(duì)群眾舉報(bào)線索，凡經(jīng)查證屬實(shí)的予以獎(jiǎng)勵(lì)，以此真正實(shí)現(xiàn)邊境地區(qū)的安全、繁榮與穩(wěn)定。