(1.上海師范大學(xué)法政學(xué)院，上海 200234)

對(duì)于大部制的解釋最早由汪玉凱提出，他認(rèn)為，“所謂大部制，就是在政府部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項(xiàng)，相對(duì)集中，由一個(gè)部門統(tǒng)一進(jìn)行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達(dá)到提高行政效率，降低行政成本的目標(biāo)?！贝蟛恐谱铛r明的特色就是“寬職能、少機(jī)構(gòu)”，具體體現(xiàn)為“大而精”、“聯(lián)而協(xié)”和“簡(jiǎn)而優(yōu)”三個(gè)基本特征①。

1 我國(guó)大部制改革提出的背景

1.1 西方各國(guó)政府改革熱潮從外部驅(qū)動(dòng)了我國(guó)大部制改革

大部制制度最早起源于西方。二戰(zhàn)后，西方國(guó)家政府出現(xiàn)了職能分割、機(jī)構(gòu)設(shè)置過于細(xì)致、繁雜的問題，后來又隨著上世紀(jì)70年代石油危機(jī)、80年代政府的信任危機(jī)、債務(wù)危機(jī)和福利危機(jī)等弊端逐漸暴露，西方民眾改革的呼聲也接連而來，從而形成了新公共管理、政府再造等流派。這些流派均主張：增強(qiáng)政府的公共服務(wù)功能，提高政府的管理效率，改善政府的服務(wù)質(zhì)量，構(gòu)建以“小政府，大社會(huì)”為模式的公共服務(wù)型政府。由此大部制改革在西方應(yīng)運(yùn)而生。美國(guó)、加拿大等多數(shù)國(guó)家的大部制屬于原發(fā)的自然狀態(tài)，但對(duì)英國(guó)、澳大利亞等國(guó)而言，更多是一個(gè)機(jī)構(gòu)整合為標(biāo)志的變革過程。20世紀(jì)90年代，大部制改革擴(kuò)展到幾乎所有西方發(fā)達(dá)國(guó)家和新興工業(yè)化國(guó)家，并波及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的原蘇聯(lián)國(guó)家和絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家，形成了一股世界性的行政體制改革浪潮。大部制是西方市場(chǎng)化程度比較高的國(guó)家奉行的一種新型管理模式，并取得了較好的管理效果。尤其在英國(guó)，為了推進(jìn)大部制，設(shè)置了大量的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，大部負(fù)責(zé)宏觀的決策性的職能，而把具體執(zhí)行工作交由下屬機(jī)構(gòu)，從而保障了大部功能的綜合性和穩(wěn)定性②。從西方國(guó)家的改革中，在世界范圍內(nèi)掀起了學(xué)習(xí)大部制改革經(jīng)驗(yàn)的浪潮，這股浪潮也從外部驅(qū)動(dòng)我國(guó)政府引入這一新鮮詞匯，并于2008年后開始試點(diǎn)實(shí)踐階段。

1.2 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是我國(guó)大部制改革的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)

自1978年改革開放后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，2011年我國(guó)GDP總量超過日本，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)實(shí)體。但由于改革前多年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)單一制度的束縛以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不健全，我國(guó)政府始終扮演著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的各種角色，既要研究制定宏觀的政策方案，又要過多干預(yù)微觀的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為，這讓原本以市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)為主的經(jīng)濟(jì)被嚴(yán)重干擾，甚至引發(fā)了很多問題。比如，對(duì)煤炭、電信、鐵路等行業(yè)的壟斷監(jiān)管行為使得這些行業(yè)無法參與到國(guó)際激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中從而使其普遍服務(wù)偏差、效率低下；對(duì)房?jī)r(jià)、物價(jià)的多次操控調(diào)節(jié)使得房?jī)r(jià)、物價(jià)不跌反增、水漲船高，違背政策初衷；對(duì)民營(yíng)企業(yè)投資渠道的限制及稅制的先后調(diào)節(jié)使得很多民營(yíng)企業(yè)不堪重負(fù)，甚至出現(xiàn)了倒閉關(guān)門潮。政府的“有形之手”到處亂伸，有時(shí)會(huì)激化社會(huì)矛盾，甚至引起群體性事件。因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展從內(nèi)部驅(qū)動(dòng)了政府進(jìn)行革新，政府必須從微觀的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中退出，轉(zhuǎn)而做市場(chǎng)規(guī)則的制定者、宏觀經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管者和協(xié)調(diào)者，變?yōu)閬啴?dāng)·斯密在《國(guó)富論》所提出的“守夜人”角色，才會(huì)讓政府更加透明、陽光、公正。

2 我國(guó)大部制改革的成效

2.1 推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變，掌舵而不是劃槳

政府該做什么、不該做什么應(yīng)該要有一個(gè)明確界定。我們一般認(rèn)為，政府的職能應(yīng)該就是“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”等四項(xiàng)職能為重點(diǎn)，不要再方方面面都要插手干預(yù)市場(chǎng)的行為，“有形的手”過長(zhǎng)會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)自身調(diào)節(jié)失衡，政府職能應(yīng)從微觀的干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)榈胶暧^政策的制定者，做好“守夜人”角色。在大部制體制改革中，應(yīng)該把轉(zhuǎn)變變政府職能作為其核心任務(wù)。轉(zhuǎn)變政府職能的主要任務(wù)是加快推進(jìn)“四個(gè)分開”：一是推進(jìn)政企分開，二是推進(jìn)政資分開，三是推進(jìn)政事分開，四是推進(jìn)政社分開③。通過政府職能的轉(zhuǎn)變，可以讓政府從大包大攬的角色中逐漸淡出，讓企事業(yè)單位、社會(huì)組織等多元主體有效參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和提供公共服務(wù)的過程中。此次大部制改革有力地推動(dòng)了我國(guó)政府職能朝著建立公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，正如奧斯本所說政府的任務(wù)應(yīng)該是“掌舵”而不是“劃槳”。

2.2 明確了部門職責(zé)，優(yōu)化了機(jī)構(gòu)及人員配置

各級(jí)政府通過推動(dòng)大部制改革，進(jìn)一步明確了其職能、責(zé)任和利益之間的關(guān)系，改革后，各部門在協(xié)調(diào)中的能力得到了有效提升。我們就那環(huán)保部的例子來看，環(huán)保部門在晉升為政府組成部門后，隨著其地位的上升和職責(zé)的明確，其協(xié)調(diào)管理能力也得到了提升。通過“大部制”改革，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案明確的職能相近部門順利實(shí)現(xiàn)了合并、裁撤和整合，中央政府新組建了5個(gè)大部門，減少了4個(gè)正部級(jí)機(jī)構(gòu)，撤銷了26個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，國(guó)務(wù)院組成部門調(diào)整為27個(gè)。通過改革，“大司局”、“大科室”正在形成。如被譽(yù)為廣東改革先行者的佛山順德區(qū)將發(fā)展規(guī)劃和統(tǒng)計(jì)局集中到一個(gè)科室。大部門、大科室的形成為相應(yīng)的行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展做了良好鋪墊，也降低了部門間及其內(nèi)部的協(xié)調(diào)成本，改變了機(jī)構(gòu)人員浮腫現(xiàn)象，防止了扯皮推諉內(nèi)耗現(xiàn)象并提高了相關(guān)部門的辦事效率。

2.3 提高了地方政府的積極性，有利于協(xié)調(diào)條塊關(guān)系

改革向來就是中央和地方博弈的過程，此次實(shí)行由中央到地方的行政體制改革，中央給予了地方很多優(yōu)惠，讓地方可以更自主地決策自身的改革該如何進(jìn)展。地方在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面的創(chuàng)新性增強(qiáng)，開始依據(jù)實(shí)際情況設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，突破了“上下同構(gòu)”的慣例，有效地回應(yīng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)需求。比如，前文所提到的廣東順德的改革就是通過“合并同類項(xiàng)”的方法進(jìn)行機(jī)構(gòu)重組的。又如，被譽(yù)為“國(guó)際旅游島”的海南，其在改革中突出了地方產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，將旅游局作為省政府的組成部門。這些例子都說明中央對(duì)“塊塊”的放權(quán)有利于地方提高決策及執(zhí)行能力，同時(shí)也有利于處理好地方和中央的利益關(guān)系。

3 我國(guó)大部制改革所存在的問題

3.1 官本位思想嚴(yán)重，缺乏公眾的參與和監(jiān)督

由于我國(guó)封建制度延續(xù)了2000多年，從秦始皇創(chuàng)立秦朝開創(chuàng)封建王朝到1912年清朝的終結(jié)，雖然形式上封建勢(shì)力淡出了現(xiàn)代社會(huì)，但是國(guó)民深受封建“官本位”思想影響。政府官員想方設(shè)法集中壟斷權(quán)力，個(gè)人專斷，重視自身既得利益而輕視公共服務(wù)和民生工程。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求政府為民眾提供能更多、更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，而現(xiàn)在的很多官員都是在研究如何擴(kuò)大既得權(quán)利和義務(wù)，而沒有把人民的利益當(dāng)做首位。另外，人民把改革的希望過重寄托于政府官員，而自身參與力度微弱。我國(guó)向來都是“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”，很多人認(rèn)為，大部制改革是政府自身的事情，與社會(huì)大眾無關(guān)，自己不需要參與對(duì)改革的關(guān)注和監(jiān)督中。因此，“官本位”思想亟須改變，以推進(jìn)各項(xiàng)改革有序展開。

3.2 決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的矛盾

在大部制改革前，我國(guó)行政部門的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)是基于一體的，很多部門既要拍桌子頂板又要去執(zhí)行自身制定的政策；改革后執(zhí)行權(quán)和決策權(quán)相分立，雖然一定程度上加強(qiáng)了行政部門的決策能力和執(zhí)行能力，但是部門還存在這職能交叉、決策執(zhí)行沒有完全分離的情況。比如國(guó)務(wù)院架構(gòu)中，發(fā)改委本身管好決策等宏觀的事情便好，但是實(shí)際情況是發(fā)改委在履行某些職能時(shí)往往使其他部門處于劣勢(shì)和從屬地位，難以有效發(fā)揮本部門職能。還出現(xiàn)了很多機(jī)構(gòu)爭(zhēng)相涌入決策層，而不愿做執(zhí)行等實(shí)際工作，造成了越往基層執(zhí)行的人員越少現(xiàn)象，就像一個(gè)倒著的金字塔，頭重腳輕。作為一種部門組織形式，大部制需要清晰、合理的定位。因此，解決好大部制改革當(dāng)中部門內(nèi)部、部門之間決策、執(zhí)行、監(jiān)督的分離與協(xié)調(diào)等問題十分重要。

3.3 部門內(nèi)部矛盾日趨明顯，利益分化嚴(yán)重

首先，內(nèi)部機(jī)構(gòu)整合難的問題。由于部門利益的存在，使得整合后的新部門間的協(xié)調(diào)問題不易解決。如在工業(yè)和信息化部?jī)?nèi)部設(shè)立的24個(gè)司局中負(fù)責(zé)電子信息的就有6個(gè)。各部門均存在著機(jī)構(gòu)過多、條款分割而職能交叉重疊的情況。大部制能不能有效遏制部門利益，這成為政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程中暴露的主要問題。其次，部門首長(zhǎng)與下屬間協(xié)調(diào)難問題。很多下屬官員憑借著信息不對(duì)稱優(yōu)勢(shì)，在掌握了某一領(lǐng)域政策方案所需的技術(shù)專長(zhǎng)后，便壟斷了大部分情報(bào)，對(duì)于不利于自己的信息甚至屏蔽，從而獲得了在實(shí)際操作中更多的影響力。在這種情況下，兩者協(xié)調(diào)難度增加。因此，重組后部門之間關(guān)系的調(diào)整與平衡應(yīng)當(dāng)成為大部制存在的問題之一。

4 深化我國(guó)大部制改革的對(duì)策建議

4.1 轉(zhuǎn)變執(zhí)政觀念，擴(kuò)大公眾參與

前文也多次提到轉(zhuǎn)變政府職能是我國(guó)行政體制改革的核心內(nèi)容。如何做到轉(zhuǎn)變職能，首先要從思想觀念上進(jìn)行改變。我們的政府官員要先改變自身的執(zhí)政觀念，去除“官本位”思想，不要總把心思放在維護(hù)自身既得利益上，而是要把全部精力放在改善民生、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)上。近年來，社會(huì)矛盾層出不窮，房?jī)r(jià)高、物價(jià)高、醫(yī)療難等問題始終困擾著廣大老百姓的正常生活。此時(shí)，如果政府官員還光打自身算盤、私欲強(qiáng)烈的話會(huì)影響社會(huì)地區(qū)穩(wěn)定，因而政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變執(zhí)政觀念，要做到“執(zhí)政為民”，為人民服務(wù)。另外，政府也要鼓勵(lì)公眾多參與政府相關(guān)的決策。比如，在進(jìn)行某項(xiàng)政策議題時(shí)，完全可以邀請(qǐng)公眾聽證、參與、監(jiān)督進(jìn)來，因?yàn)槿嗣癫攀菄?guó)家真正的主人，只有人民廣泛地參與進(jìn)來了，才能更好地制定與民相關(guān)的政策。尤其在這場(chǎng)大部制改革中，應(yīng)該廣泛聽取老百姓意見，如此才能推動(dòng)我國(guó)行政體制改革健康有序發(fā)展，推動(dòng)透明陽光型政府的建立。

4.2 做到?jīng)Q策、執(zhí)行與監(jiān)督的有機(jī)統(tǒng)一協(xié)調(diào)

大部制改革后，分離了很多政府的決策和執(zhí)行功能，使得很多政府機(jī)構(gòu)爭(zhēng)當(dāng)決策者，而很少有機(jī)構(gòu)部門愿意做執(zhí)行者，這給推進(jìn)大部制改革帶來了很大麻煩。黨的十七屆二中全會(huì)通過的《關(guān)于深化行政體制改革的意見》明確提出，要按照“精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求”，完善行政政權(quán)運(yùn)行機(jī)制，做到權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力。以深圳為例，其在2009年的改革中建立起“委”“局”“司”三級(jí)的政府架構(gòu)，其中“委”擔(dān)負(fù)決策和監(jiān)督職能，“局”承擔(dān)執(zhí)行職能，“辦”則主要是協(xié)助市場(chǎng)辦理專門事項(xiàng)。此類創(chuàng)新可以讓政府相關(guān)部門做到各司其職、各履其能，從而有力推進(jìn)了政府所推行的“決策集中化、執(zhí)行專門化、監(jiān)督獨(dú)立化”的改革，并有利于盡快建立“決策權(quán)上移、執(zhí)行權(quán)下移、監(jiān)督權(quán)外移”的治理模式。

4.3 防止部門利益化，改革要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)

大部制改革與以往的機(jī)構(gòu)改革具有本質(zhì)區(qū)別，它是行政管理體制改革一個(gè)質(zhì)的飛躍，必須對(duì)部門利益和個(gè)人利益進(jìn)行大調(diào)整④。在“理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)下，人人都是追逐利益最大化的，因此部門間的利益博弈不可避免?，F(xiàn)階段我國(guó)行政管理體制職能交叉、權(quán)責(zé)不分、效率低下，存在“權(quán)力部門化，部門利益化，利益集團(tuán)化”現(xiàn)象。所以，我們?cè)诟镄轮?，要努力破除部門利益對(duì)改革的束縛，開展針對(duì)各級(jí)政府官員的培訓(xùn)、教育工作，讓官員們真正做到“立黨為公、執(zhí)政為民”。另外，搞好大部制改革，不能局限于大部制本身。而應(yīng)該從更廣的視野出發(fā)，在行政體制改革的整體框架下設(shè)定新思路，解決大部門的協(xié)調(diào)機(jī)制、行政區(qū)劃層級(jí)及政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制等全局性問題⑤。同時(shí)，政府還應(yīng)該加強(qiáng)公務(wù)員培訓(xùn)，建立高效、精干的公務(wù)員隊(duì)伍，以改變改革后出現(xiàn)的人員配置不合理、人員素質(zhì)不高的現(xiàn)象。古人云：“會(huì)當(dāng)凌絕頂，一覽眾山小。”我國(guó)政府在這場(chǎng)改革中只有著眼全國(guó)大局，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，才能保持改革的整體性。

結(jié)語

總之，大部制改革是在特定歷史與社會(huì)背景下提出的一個(gè)重要課題，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。然而，在大部制改革推進(jìn)的過程中面臨諸多問題，對(duì)此需要加以正視，在立足實(shí)際的基礎(chǔ)上尋求解決之策實(shí)為重要。

【注釋】

①曾維和.大部制改革的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及啟示[J].武漢科技大學(xué)學(xué)報(bào)，2009(1):37．

②倪星.英法大部制政府體制的實(shí)踐與啟示[J].中國(guó)行政管理，2008(2)：100．

③楊敏.論我國(guó)政府“大部制改革”[J].理論園地，2010(9):228．

④汪玉凱.冷靜看待”大部制”改革[N].中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào), 2007- 12- 10( 5) ．

⑤原淑玲.大部制改革與行政體制改革[J].理論探索，2008，(4)：131—156．