(南京政治學(xué)院，江蘇 南京 210003)

三十多年前，在計劃經(jīng)濟(jì)體制、以階級斗爭為綱的背景下，小平同志肯定了“實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”的真理大討論，作了“解放思想，實事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看”的報告，由此中國開始由計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)的過渡。時至今日，我們又一次面臨改革深化的問題。在市場經(jīng)濟(jì)不斷完善的背景下，行政體制不完善、相關(guān)法律不健全等在政府管理職能轉(zhuǎn)變過程中暴露出的問題阻礙著市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步深化。

1 我國政府管理職能轉(zhuǎn)變現(xiàn)狀及存在的問題

改革開放以前，我國的政府管理職能總體來說有以下特點(diǎn)：政治、經(jīng)濟(jì)職能強(qiáng)，社會職能弱；管制功能強(qiáng)，服務(wù)功能弱；微觀管理職能強(qiáng)，宏觀管理職能弱。隨著改革開放工作重心從階級斗爭向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的轉(zhuǎn)移，政府職能逐漸從計劃調(diào)節(jié)到市場調(diào)節(jié)，從微觀管理到宏觀管理轉(zhuǎn)變，經(jīng)過多年持續(xù)努力，政府職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)取得了巨大進(jìn)展。李克強(qiáng)總理在2014年政府工作報告中指出：我們從政府自身改起，把加快轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)作為本屆政府開門第一件大事。國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革有序?qū)嵤?，分批取消和下放?16項行政審批事項，修訂政府核準(zhǔn)的投資項目目錄，推動工商登記制度改革。各地積極推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革，大幅減少行政審批事項。擴(kuò)大“營改增”試點(diǎn)，取消和免征行政事業(yè)性收費(fèi)348項，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)1500多億元。從論述中我們可以看出，2013年我國在政府管理職能轉(zhuǎn)變上做出了巨大努力，并且成效顯著。不過，近年來我國在政府管理職能轉(zhuǎn)變上不斷做出努力，但隨著市場的不斷完善和經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，我國現(xiàn)階段政府管理職能仍存在著一些問題。

1.1 過分承擔(dān)行政主體職能，限制市場活力

在自身建設(shè)方面，由于政府以管理為中心的理念沒有完全轉(zhuǎn)變，以及部分企業(yè)和個人對政府的依賴，政府不斷擴(kuò)大管理權(quán)限，擴(kuò)充行政機(jī)關(guān)人員和組織結(jié)構(gòu)，出現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)龐雜和職能劃分不清的現(xiàn)象，導(dǎo)致行政審批手續(xù)繁雜。在管理方面，政企分開不明顯，政府作為國有資產(chǎn)所有權(quán)的代表，在政策和資金支持方面給予國有企業(yè)更多的傾斜，對民間企業(yè)造成不公平競爭。另外，在生產(chǎn)要素的利用上還有多種約束，使企業(yè)無法對市場做出快速反應(yīng)并追求利潤最大化，限制民間企業(yè)市場主體功能的發(fā)揮。

1.2 監(jiān)管體制混亂，對市場監(jiān)管不力

市場監(jiān)管職能是指政府通過制定法律法規(guī)并依法對包括一般商品市場和生產(chǎn)要素市場中的一切行為進(jìn)行監(jiān)督管理的政府管理活動。但近年來，“毒奶粉”、 “瘦肉精”、“染色饅頭”等食品安全領(lǐng)域一系列問題的頻繁出現(xiàn)讓我們不禁要問，政府對市場的監(jiān)管作用為什么沒有發(fā)揮？究其原因，一方面，由于監(jiān)管主體多元化、部門職權(quán)交叉造成“多頭執(zhí)法”現(xiàn)象，職能交叉留下的監(jiān)管真空，為不法分子提供了可趁之機(jī)。另一方面，規(guī)范市場秩序的法律法規(guī)不健全也導(dǎo)致市場監(jiān)管缺乏法律約束，容易出現(xiàn)徇私現(xiàn)象。

1.3 公共服務(wù)職能不到位，社會公平問題突出

中國社科院發(fā)表的《公共服務(wù)藍(lán)皮書》指出，中國在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中，政府公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺與人民群眾公共需求全面快速增長的矛盾日益突出，由此引發(fā)了一系列的社會矛盾和社會問題，影響了社會的穩(wěn)定與和諧，制約了社會管理水平的提升。其中，最主要的是城鄉(xiāng)失衡的問題。一是農(nóng)村居民轉(zhuǎn)移性收入的比重低于城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)移性收入的比重；二是公共衛(wèi)生資源的城鄉(xiāng)配置不公平；三是社會保障的提供不公平。藍(lán)皮書指出，住房、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療與公共衛(wèi)生是當(dāng)前中國公眾最關(guān)注的三大民生問題。

1.4 片面追求經(jīng)濟(jì)增長，貧富差距拉大

鼓勵一部分人、一部分地區(qū)先富起來，先富帶動后富，最終實現(xiàn)共同富裕。這一政策在改革開放初期對于打破中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏，讓經(jīng)濟(jì)得以迅速發(fā)展，起到了巨大的作用。但是，“由于過渡體制弊端和法治漏洞造成的公有資產(chǎn)流失和不公平競爭；歷史上形成并繼續(xù)擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差距和工農(nóng)差距；由市場扭曲造成的企業(yè)和個人在經(jīng)濟(jì)上的分化；由某些傾斜政策和行政性壟斷造成的地區(qū)差別和行業(yè)差別；由自然地理因素造成的生產(chǎn)力和生產(chǎn)方式的差別；由于財政轉(zhuǎn)移支付功能缺乏和社會保障制度缺陷而未能抑制差別迅速擴(kuò)大”①等，導(dǎo)致近年來中國居民收入差距不斷呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢。從整體來說，東部地區(qū)與中西部地區(qū)居民收入的差距有所擴(kuò)大。在一個省內(nèi)不同地區(qū)的居民收入差距也有明顯擴(kuò)大的趨勢。國際上通常把基尼系數(shù)0.4作為貧富差距的警戒線，認(rèn)為超過這條警戒線，就容易產(chǎn)生社會動蕩。1990年，中國的基尼系數(shù)在0.34左右，2003年已經(jīng)逼近0.45，2004年超過0.465。貧富差距問題不得不引起我們關(guān)注。

1.5 政府信息公開不透明，貪污腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重

以習(xí)近平為總書記的新一代領(lǐng)導(dǎo)集體上臺以來，我國反腐力度不斷增大，重拳出擊打老虎取得了明顯成效。但一批批高官的落馬也反映出了我國貪污腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重的問題。如果不從根源上解決問題，新的腐敗依然會滋生。對于我國存在的腐敗問題，主要的根源在于信息公開的不透明。政府越是不透明，公眾對行政過程的了解越少，對政府機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的能力也就越弱，政府官員違法違規(guī)操作，濫用職權(quán)、以權(quán)謀私的可能性就會大大增加。官員的腐敗行為好比躲在陰暗角落里的病菌，一旦暴露在公眾的視野之下，便難逃灰飛煙滅的結(jié)局。因此，政府信息公開透明是預(yù)防腐敗的重要前提。

2 鄧小平改革思想及對我國政府管理職能轉(zhuǎn)變的啟示

2.1 改革是中國的第二次革命

這是鄧小平于1985年3月28日會見日本自由民主黨副總裁二階堂進(jìn)時提出的論斷。鄧小平指出：“現(xiàn)在我們正在做的改革這件事是夠大膽的。但是，如果我們不這樣做，前進(jìn)就困難了。改革是中國的第二次革命。這是一件很重要的必須做的事，盡管是有風(fēng)險的事。我們的方針是，膽子要大，步子要穩(wěn)，走一步，看一步。我們的政策是堅定不移的，不會動搖的，一直要干下去?！雹跁r至今日，我們面臨著同樣的問題，我國目前的改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅期和深水區(qū)，面臨著思想觀念的障礙和利益固化的藩籬，進(jìn)一步深化改革存在很大的不確定因素。但溫總理指出，小平同志的堅持改革開放不動搖，不改革開放只能是死路一條這些話至今仍有強(qiáng)大的震撼力，而且有著巨大的指導(dǎo)意義。我們要繼續(xù)毫不動搖、永不停頓地把改革開放推向前進(jìn)。習(xí)主席也強(qiáng)調(diào)，要敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，以開放的最大優(yōu)勢謀求更大發(fā)展空間。這就要求我們在政府管理職能轉(zhuǎn)變上要堅持改革，進(jìn)一步解放思想，大膽創(chuàng)新，更好地發(fā)揮政府作用。

2.2 改革應(yīng)包括政治體制的改革

1986年6月，鄧小平提出：“改革，應(yīng)包括政治體制的改革，而且應(yīng)該把它作為改革向前推進(jìn)的一個標(biāo)志?！薄爸桓憬?jīng)濟(jì)體制改革，不搞政治體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革也搞不通，因為首先遇到人的障礙?！雹壑袊母母飳嵺`已經(jīng)證明，中國經(jīng)濟(jì)增長潛力的每一次釋放，都離不開政治體制上的“松綁”和“清障”；而政治體制上每一項重大進(jìn)展，都會帶來生產(chǎn)力的一次解放。在市場經(jīng)濟(jì)體制逐漸完善的今天，我國更應(yīng)該注重政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革相同步。具體到政府管理上，就是要求一方面由人治向法治轉(zhuǎn)變，不斷健全法律法規(guī)和行政體制，從制度上確保政府管理職能的順利發(fā)揮；另一方面，從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，政府依據(jù)市場規(guī)律減少對市場的干預(yù)，使市場充分發(fā)揮基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用，確保政府管理職能與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)。

2.3 最終達(dá)到共同富裕

這是在1992年南巡講話中鄧小平提出的。他認(rèn)為：“在經(jīng)濟(jì)政策上，我認(rèn)為要允許一部分地區(qū)、一部分企業(yè)、一部分工人農(nóng)民，由于辛勤努力成績大而收入先多一些，生活先好起來。一部分人生活先好起來，就必然產(chǎn)生極大的示范力量，影響左鄰右舍，帶動其他地區(qū)、其他單位的人們向他們學(xué)習(xí)。這樣，就會使整個國民經(jīng)濟(jì)不斷地波浪式地向前發(fā)展，使全國各族人民都能比較快地富裕起來。”④鄧小平關(guān)于共同富裕的構(gòu)想，是符合中國國情的。由于資源、地理位置、工業(yè)基礎(chǔ)等原因，處于社會主義初級階段的中國，齊頭并進(jìn)實現(xiàn)共同富裕，是不現(xiàn)實的。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)取得了重大成就，現(xiàn)在面臨的問題是如何解決貧富差距的問題。在政府管理職能轉(zhuǎn)變方面，一方面，要加強(qiáng)對財政的宏觀調(diào)控，完善稅收、政府轉(zhuǎn)移支付制度；另一方面，要加大對公共服務(wù)的投入，在醫(yī)療、教育等方面努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域公平，切實讓改革的利益惠及廣大人民群眾。

2.4 在整個改革開放過程中都要反對腐敗

1989年6月16日，鄧小平在同幾位中央負(fù)責(zé)同志談話時指出：“要整好我們的黨，實現(xiàn)我們的戰(zhàn)略目標(biāo)，不懲治腐敗，特別是黨內(nèi)的高層的腐敗現(xiàn)象，確實有失敗的危險?！雹莞瘮栴}，既危及和破壞法律的權(quán)威性和有效實施，又破壞我國社會主義的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，動搖著我國社會的政治基礎(chǔ)，就像鄧小平同志所說，不懲治腐敗，就有失敗的危險。鄧小平指出：“如果我們不受監(jiān)督，不注意擴(kuò)大黨和國家的民主生活，就一定會脫離群眾，犯大錯誤。”從這段話中我們不難看出，在懲治腐敗問題上，要注意擴(kuò)大黨和國家的民主生活，建設(shè)透明政府，盡可能地向社會公眾公開政務(wù)信息，接受廣大人民群眾的監(jiān)督，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。只有這樣，才能有效根治腐敗問題。

3 鄧小平改革思想推動下的政府管理職能轉(zhuǎn)變措施

結(jié)合以上對于我國政府管理職能轉(zhuǎn)變的分析，以及鄧小平改革思想對于政府管理職能轉(zhuǎn)變的啟示，在下一步深化改革過程中，我國政府管理職能轉(zhuǎn)變要具體做到以下幾點(diǎn)：

3.1 政企分開，增強(qiáng)市場活力

政府的社會職責(zé)是對國家和社會公共事務(wù)進(jìn)行有效的管理，而企業(yè)的社會職責(zé)是依照國家法律和市場規(guī)則，以最少的投入向社會提供最多最好的產(chǎn)出。實現(xiàn)政企真正分開，落實企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的目標(biāo)指向是使企業(yè)真正成為市場的競爭主體和法人實體。在政府內(nèi)部，國有資產(chǎn)所有者職能與行政職能必須分開，同一政府機(jī)構(gòu)不能既承擔(dān)國有資產(chǎn)所有者職能又承擔(dān)行政職能。一方面，要使所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，尊重和落實國有企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)；另一方面，政府要以遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律為前提，審視而為，發(fā)揮好服務(wù)職能，為企業(yè)發(fā)展提供健康的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境，增強(qiáng)市場活力。

3.2 精簡機(jī)構(gòu)，提高政府工作效率

臃腫龐大的政府機(jī)構(gòu)不僅會加重財政負(fù)擔(dān)，增加政府成本，而且繁雜的行政審批手續(xù)會導(dǎo)致效率低下，影響市場主體的介入。2013年，我國分批取消和下放了416項行政審批事項，取消和免征行政事業(yè)性收費(fèi)348項，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)1500多億元，由此可見精簡政府機(jī)構(gòu)對于增強(qiáng)市場主體活力的促進(jìn)作用。精簡政府機(jī)構(gòu)，可以有效提高宏觀經(jīng)濟(jì)管理的有效性與增強(qiáng)微觀經(jīng)濟(jì)主體的活力。

3.3 健全法規(guī)體制，確保監(jiān)管有力

一方面，要盡快完善市場監(jiān)管體制，對于監(jiān)管邊界不清、監(jiān)管重復(fù)和空白等問題，要進(jìn)一步使職責(zé)細(xì)化，責(zé)任分到具體部門，由一個部門為主實施“綜合性、專業(yè)化、成體系”的監(jiān)管。從而避免監(jiān)管缺位或者職責(zé)交叉、責(zé)任不清，最大限度地堵住監(jiān)管漏洞。另一方面，健全法律規(guī)范，加大對違反行為的打擊力度，對于違反市場經(jīng)濟(jì)體制的企業(yè)單位要嚴(yán)懲不貸，對于監(jiān)管不力造成群眾利益受損的相關(guān)部門和個人，要依法追究其刑事責(zé)任。

3.4 強(qiáng)化社會職能和公共服務(wù)，解決社會公平問題

在社會職能方面，主要是完善收入分配制度，加強(qiáng)對收入分配活動的管理和調(diào)節(jié)，通過改革稅收制度、增加公共支出、加大轉(zhuǎn)移支付力度等措施，調(diào)節(jié)收入差距，實現(xiàn)合理的公平分配；在公共服務(wù)方面，要努力實現(xiàn)政府職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，增加對公共服務(wù)的投入，進(jìn)一步完善社會保障制度體系，將政府財政支出重點(diǎn)投向基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、公益文化等領(lǐng)域。在政策上重點(diǎn)向蘇北地區(qū)和農(nóng)村傾斜。通過強(qiáng)化政府的社會職能和公共服務(wù)職能，更好地解決社會公平問題。

3.5 政府信息公開，建設(shè)廉潔政府

黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了一個非常深刻的論斷，即“堅持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策?！币ㄔO(shè)一個廉潔政府，關(guān)鍵是使政府信息公開形成機(jī)制，讓政府更加透明化。下一步要對政府信息公開的范圍做具體規(guī)定，同時建立信息公開評估體制，進(jìn)一步推動政府信息公開，推行透明政務(wù)，打造陽光政府。

【注釋】

① 貧富差距 http://baike.baidu.com

② 改革是中國的第二次革命http://www.southcn.com/news/gdnews/sz/dxp/ll/200407290435.htm．

③ 改革，應(yīng)包括政治體制的改革http://www.china.com.cn/news/zhuanti/zgztk/2008-12/10/content_16926534.htm．

④ 《解放思想，實事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》，《鄧小平文選》第二卷第152頁．

⑤ 鄧小平--在整個改革開放過程中都要反對腐敗http://bbs.ruian.com/thread-856893-1-1.html

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[8]改革，應(yīng)包括政治體制的改革[EB/OL].http://www.china.com.cn/news/zhuanti/zgztk/2008-12/10/content_16926534.htm．

[9]鄧小平--在整個改革開放過程中都要反對腐敗[EB/OL].http://bbs.ruian.com/thread-856893-1-1.html．

[10]2014年政府工作報告-百度文庫[EB/OL].http://wenku.baidu.com．