中國社科院金融研究所 趙麗

1 引言

存款保險(xiǎn)制度是指一個(gè)國家為了保護(hù)存款類金融機(jī)構(gòu)存款人的利益以及維護(hù)金融體系的安全和穩(wěn)定而做出的一種制度性的安排。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)主要通過設(shè)立存款保險(xiǎn)基金，根據(jù)事先約定的保險(xiǎn)費(fèi)率向存款類金融機(jī)構(gòu)征收保費(fèi)，其目的是為了預(yù)防存款類金融機(jī)構(gòu)流動(dòng)性資金不足以及破產(chǎn)倒閉等情況，并按照規(guī)定向被保險(xiǎn)存款賬戶進(jìn)行賠付。建立存款保險(xiǎn)制度可以有效地保護(hù)中小存款人的利益，防止由于信用危機(jī)而導(dǎo)致的銀行擠兌，從而有效地維護(hù)金融體系的穩(wěn)定，由此人們把金融監(jiān)管當(dāng)局、存款保險(xiǎn)制度、央行的最后貸款人職能統(tǒng)稱作維護(hù)金融穩(wěn)定的“三大法寶”，它們共同組成了維護(hù)金融系統(tǒng)的安全網(wǎng)。

1934年，美國成立了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司，成為了世界上第一個(gè)建立起比較完整的存款保險(xiǎn)制度的國家，20世紀(jì)60~70年代，存款保險(xiǎn)制度在世界各地得到迅速發(fā)展，到20世紀(jì)80~90年代，世界上已有67個(gè)國家和地區(qū)紛紛建立存款保險(xiǎn)制度。隨著美國次貸危機(jī)以及歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的相繼爆發(fā)，存款保險(xiǎn)制度的重要性得到前所未有的關(guān)注和提升，許多國家和地區(qū)紛紛建立起現(xiàn)行存款保險(xiǎn)制度，國際存款保險(xiǎn)協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示，截至2009年底，世界上有107個(gè)國家和地區(qū)建立了存款保險(xiǎn)制度，并且現(xiàn)在有19個(gè)國家正在考慮建立這一制度。

我國對(duì)存款類的金融機(jī)構(gòu)實(shí)行的是全額擔(dān)保，這是一種隱性的存款保險(xiǎn)制度。在過去幾十年里，全額擔(dān)保制度有力地維護(hù)了我國金融系統(tǒng)的安全和穩(wěn)定，然而，隨著我國金融體系的不斷發(fā)展和改革，金融機(jī)構(gòu)面臨的風(fēng)險(xiǎn)逐漸不斷增多，這種隱性的擔(dān)保制度已經(jīng)不能適應(yīng)我國金融體系進(jìn)一步發(fā)展的需要，我國亟需建立更加符合金融運(yùn)行規(guī)律和市場(chǎng)化機(jī)制的現(xiàn)代存款保險(xiǎn)制度。國務(wù)院在1993年發(fā)布了《關(guān)于金融體制改革的決定》，在《決定》中明確提出：“如果金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營不善，應(yīng)該允許其破產(chǎn)，同時(shí)要考慮建立存款保險(xiǎn)保障基金，維護(hù)社會(huì)公眾的利益”。中國人民銀行在1997年底成立了存款保險(xiǎn)課題研究組，并在2003年發(fā)布了一份題為《構(gòu)建中國存款保險(xiǎn)體系的若干思考》的研究報(bào)告，該報(bào)告對(duì)我國存款保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀和在我國建立存款保險(xiǎn)制度需要解決的問題進(jìn)行了深入研究分析。中國人民銀行于2003年10月，在新增設(shè)的金融穩(wěn)定局下專門成立了存款保險(xiǎn)處，這標(biāo)志著我國存款保險(xiǎn)制度建設(shè)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

《金融業(yè)發(fā)展和改革“十二五”規(guī)劃》提出要進(jìn)一步建立健全系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)警體系、評(píng)估體系和處置機(jī)制，基本建立起存款保險(xiǎn)等金融安全網(wǎng)制度并提出：我國將在“十二五”期間基本建立存款保險(xiǎn)制度，加快存款保險(xiǎn)制度的立法進(jìn)程，選擇合適的時(shí)間點(diǎn)出臺(tái)我國的《存款保險(xiǎn)條例》，同時(shí)要進(jìn)一步明確我國存款保險(xiǎn)制度的組織架構(gòu)、基本功能和運(yùn)行模式。目前，我國學(xué)界關(guān)于存款保險(xiǎn)制度的研究尚處于比較初步的階段，對(duì)于如何建立、怎樣建立、何時(shí)建立存款保險(xiǎn)制度并沒有一個(gè)比較完整的分析理論框架，基于此，在我國推出存款保險(xiǎn)制度的籌備階段，研究并分析存款保險(xiǎn)制度的正負(fù)效應(yīng)，將對(duì)于我國推出存款保險(xiǎn)制度具有積極的理論和實(shí)踐意義。

2 相關(guān)文獻(xiàn)綜述

作為一個(gè)國家金融系統(tǒng)安全網(wǎng)的重要組成部分，存款保險(xiǎn)制度可以有效地保護(hù)存款儲(chǔ)戶的利益、避免銀行發(fā)生擠兌危機(jī)、維護(hù)國家金融體系的安全有效運(yùn)行。從上世紀(jì)80年代起，國外一些專家學(xué)者開始對(duì)該制度進(jìn)行了理論探討，到90年代我國經(jīng)濟(jì)金融學(xué)界人士結(jié)合國內(nèi)實(shí)際情況、借助模型對(duì)構(gòu)建存款保險(xiǎn)制度進(jìn)行了探討和研究。

2.1 國外文獻(xiàn)綜述

關(guān)于金融系統(tǒng)是否需要建立存款保險(xiǎn)制度，國外的學(xué)者爭(zhēng)論不斷，支持者和反對(duì)者的觀點(diǎn)激烈膨脹，這也成為推動(dòng)存款保險(xiǎn)制度研究的重要?jiǎng)恿?。在支持金融系統(tǒng)需要建立存款保險(xiǎn)制度的學(xué)者中，主要以Diamond和Dibvig(1980)、Bryant(1983)為代表，他們認(rèn)為在金融活動(dòng)中，理性預(yù)期起到?jīng)Q定性的作用，存款人的經(jīng)濟(jì)行為主要是由他對(duì)其他存款人行為的理性預(yù)期決定的，由于任何一種因素的出現(xiàn)都有可能改變理性預(yù)期，從而對(duì)銀行的擠兌行為是一種難以避免的均衡現(xiàn)象，為了避免這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，建立存款保險(xiǎn)制度成為一種最優(yōu)的選擇。同時(shí)，也有大量學(xué)者質(zhì)疑存款保險(xiǎn)制度的積極作用，其中以Allen和Gale(2004)為主要代表，他們認(rèn)為，在很多時(shí)候?qū)︺y行擠兌行為的發(fā)生主要是因?yàn)殂y行業(yè)資產(chǎn)質(zhì)量的不斷惡化，如果出現(xiàn)對(duì)銀行的擠兌行為，中央銀行應(yīng)該發(fā)揮最后貸款人的作用，給金融體系提供流動(dòng)性支持，這可以有效地防止擠兌行為的惡化。而存款保險(xiǎn)制度與央行的最后貸款人機(jī)制相比較，并沒有比較明顯的優(yōu)勢(shì)，因?yàn)樵诖婵钊说拇婵钍艿酱婵畋Ｗo(hù)保險(xiǎn)的情況下，存款人對(duì)銀行方面的監(jiān)督動(dòng)力明顯降低，并且由于存款保險(xiǎn)制度存在復(fù)雜的官僚體系和法律程序，因而常常在支付存款賠償方面比較緩慢。

2.2 國內(nèi)文獻(xiàn)綜述

通過對(duì)國內(nèi)學(xué)者的研究進(jìn)行比較發(fā)現(xiàn)，我國最早對(duì)存款保險(xiǎn)制度的研究主要開始于介紹和比較國外的存款保險(xiǎn)制度。顏海波(2004)從中國的實(shí)際國情出發(fā)，研究了在現(xiàn)有制度環(huán)境下建立存款保險(xiǎn)制度可能遇到的困難，并從中國金融體系存在的問題為出發(fā)點(diǎn)分析建立存款保險(xiǎn)制度所提出的要求，提出在我國建立存款保險(xiǎn)制度的初期階段，不應(yīng)該將對(duì)銀行的監(jiān)管職能賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，應(yīng)該考慮將對(duì)銀行系統(tǒng)監(jiān)管的職能統(tǒng)一于銀監(jiān)會(huì)，以此來確保銀監(jiān)會(huì)執(zhí)法的嚴(yán)肅性、權(quán)威性以及監(jiān)管力度。蘇寧(2005)認(rèn)為隨著我國金融體制的發(fā)展和改革速度的加快，我國需要盡快建立顯性的存款保險(xiǎn)制度，并分析了我國建立顯性存款保險(xiǎn)制度的必要性和可行性，指出在我國必須實(shí)行強(qiáng)制性質(zhì)的存款保險(xiǎn)制度，并且對(duì)我國存款保險(xiǎn)制度的機(jī)構(gòu)設(shè)置、差別費(fèi)率、基金來源、過渡期安排以及最高賠付限額等相關(guān)問題提出了具體建議。

何德旭等(2010)分析了國內(nèi)外存款保險(xiǎn)制度的相關(guān)理論研究現(xiàn)狀，并以我國的實(shí)際國情為出發(fā)點(diǎn)，分析了當(dāng)前我國建立顯性存款保險(xiǎn)制度存在的主要障礙，指出我國應(yīng)該充分借鑒國內(nèi)外的成熟經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，并結(jié)合我國的實(shí)際國情，選擇合適的踐行路徑，建設(shè)中國特色的顯性存款保險(xiǎn)制度。尹杞月(2012)通過對(duì)國外銀行存款保險(xiǎn)制度的道德風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行分析和綜述后，指出傳統(tǒng)的存款保險(xiǎn)制度存在著比較嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)，而且其運(yùn)行成本較高，因此需要加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)管并對(duì)存款保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革，建議我國建立存款保險(xiǎn)制度時(shí)要研究如何避免道德風(fēng)險(xiǎn)的問題。

3 存款保險(xiǎn)制度的正效應(yīng)分析

建立健全存款保險(xiǎn)制度，進(jìn)一步完善了金融體系公共安全網(wǎng)，并且大大減少了銀行的倒閉，這對(duì)于維護(hù)國家金融體系安全與穩(wěn)定起到了至關(guān)重要的作用，同時(shí)完善的存款保險(xiǎn)制度對(duì)健全和活躍金融市場(chǎng)環(huán)境具有深遠(yuǎn)影響。

3.1 防范金融風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散，維護(hù)金融系統(tǒng)安全

建立存款保險(xiǎn)制度的最終目標(biāo)是防范金融風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散和維護(hù)金融系統(tǒng)安全。由于存款人在整個(gè)金融中居系統(tǒng)比較核心的地位，如果不能有效保障存款人的核心利益，存款人對(duì)金融體系失去信息，容易發(fā)生對(duì)金融機(jī)構(gòu)的擠兌風(fēng)潮，這種擠兌風(fēng)險(xiǎn)容易形成連鎖反應(yīng)，如果不能及時(shí)有效處置，將產(chǎn)生金融危機(jī)。存款熱相對(duì)于銀行來說，往往處于比較弱勢(shì)的地位，在市場(chǎng)化機(jī)制的作用下，存款人的利益很難得到有效的保護(hù)。存款保險(xiǎn)制度為存款人提供了有效的保障，承諾即使金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)倒閉，存款人的利益也會(huì)得到一定程度的保護(hù)。這種以法律形式固定的制度保障，使存款人不必?fù)?dān)心由于與銀行間的信息不對(duì)稱而無法監(jiān)督銀行經(jīng)營行為導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)損失。存款保險(xiǎn)基金以國家信譽(yù)和實(shí)力對(duì)存款人的心理起了穩(wěn)定作用，從而減少了由于個(gè)體不理性導(dǎo)致集體不理性而產(chǎn)生的銀行擠兌行為，避免恐慌和金融危機(jī)的發(fā)生。

此外，從問題金融機(jī)構(gòu)退市來看，存款保險(xiǎn)制度從機(jī)制上降低金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)的負(fù)面效應(yīng)，由此可見，完善的存款保險(xiǎn)制度是金融市場(chǎng)退出機(jī)制的重要環(huán)節(jié)，存款保險(xiǎn)制度的存在有利于經(jīng)營困難、面臨倒閉的金融機(jī)構(gòu)退出金融市場(chǎng)，同時(shí)，它可以使金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠采取果斷措施進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)處置，避免了由于一家金融機(jī)構(gòu)的倒閉給整個(gè)金融行業(yè)帶來恐慌，從而有利于提高金融體系的運(yùn)作效率。

3.2 保障存款人利益，增強(qiáng)對(duì)銀行系統(tǒng)的信任感

當(dāng)前銀行市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)十分激烈，各家銀行紛紛通過提供貴賓級(jí)服務(wù)，為客戶提供最新理財(cái)咨詢以及各種費(fèi)用優(yōu)惠等措施方式爭(zhēng)奪大客戶，在這種情況下，容易造成中小額存款人在信息獲取方面處于劣勢(shì)地位，同時(shí)由于中小額存款人自身對(duì)銀行的經(jīng)營狀況缺乏比較準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)和判斷能力，更沒有權(quán)利及時(shí)采取相應(yīng)的監(jiān)管措施以防止損失的發(fā)生，導(dǎo)致中小額存款人和大額存款人之間對(duì)銀行及相關(guān)金融機(jī)構(gòu)信息獲取的非對(duì)稱性加大，從而使得中小額存款人只能是從表面上選擇銀行，但是對(duì)銀行的實(shí)際經(jīng)營情況并不是十分了解，因此，如果中小額存款人一旦選擇的銀行風(fēng)險(xiǎn)較高，很容易遭受經(jīng)濟(jì)上的損失。

通過建立存款保險(xiǎn)制度，會(huì)進(jìn)一步保障中小額存款人的合法權(quán)益和經(jīng)濟(jì)利益，這也是一個(gè)國家建立存款保險(xiǎn)制度的最終目的。建立存款保險(xiǎn)制度后，一家銀行在對(duì)存款保險(xiǎn)進(jìn)行投保之后，如果在經(jīng)營上出現(xiàn)問題而難以應(yīng)對(duì)存款人的取現(xiàn)要求時(shí)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)就會(huì)按照保險(xiǎn)合同的約定對(duì)投保銀行進(jìn)行資金救助，或者通過對(duì)存款人的損失進(jìn)行賠償，從而起到了保護(hù)存款人利益的作用。隨著廣大存款人的利益得到存款保險(xiǎn)制度的保護(hù)，存款人會(huì)增加對(duì)銀行體系經(jīng)營的信心，從而減少對(duì)自己經(jīng)濟(jì)利益遭到損失的擔(dān)心，有效防止銀行體系擠兌現(xiàn)象的發(fā)生，從而維護(hù)金融體系的穩(wěn)定。

4 存款保險(xiǎn)制度的負(fù)效應(yīng)分析

存款保險(xiǎn)制度和其它任何制度一樣，都不是盡善盡美的，存款保險(xiǎn)制度在維護(hù)金融體系穩(wěn)定、保護(hù)存款人利益的同時(shí)，也存在著一些負(fù)面的作用，并有可能引起道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問題。分析和研究存款保險(xiǎn)制度存在的問題和缺陷可以為日后設(shè)立我國存款保險(xiǎn)制度總結(jié)一些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

4.1 道德風(fēng)險(xiǎn)問題

道德風(fēng)險(xiǎn)問題主要是指從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的某一方在最大程度地增加自身利益的同時(shí)會(huì)作出不利于對(duì)方利益的行為，交易雙方在時(shí)間和空間上信息的不對(duì)稱是產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)問題的主要原因，在存款保險(xiǎn)制度運(yùn)行中，存款人、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)以及投保銀行三大主體都有可能產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)問題。

首先，從存款人的角度來看，由于存款人會(huì)考慮到自己的存款已經(jīng)得到保護(hù)，從而會(huì)放松對(duì)銀行機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，進(jìn)一步弱化了銀行體系所面臨的市場(chǎng)約束力。在沒有建立存款保險(xiǎn)制度的情況下，存款者會(huì)對(duì)銀行的經(jīng)營業(yè)績(jī)和風(fēng)險(xiǎn)情況進(jìn)行分析和考察，從而使銀行經(jīng)營受到市場(chǎng)約束力的考驗(yàn)，但是建立存款保險(xiǎn)制度后，由于存款者的存款得到保護(hù)，存款者只關(guān)心收益率，不會(huì)審慎考慮銀行的風(fēng)險(xiǎn)情況，從而導(dǎo)致銀行進(jìn)行高風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)營，容易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)問題。

其次，從投保銀行的角度來分析，存款保險(xiǎn)制度的存在會(huì)導(dǎo)致投保銀行選擇高風(fēng)險(xiǎn)的投資組合，把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。最后，從存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的角度看，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為了維護(hù)公眾形象和自身的經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)存在問題的銀行不能進(jìn)行及時(shí)有效的處理，從而導(dǎo)致問題銀行風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。

4.2 逆向選擇問題

逆向選擇問題主要是指在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)達(dá)成交易之前，就已經(jīng)存在信息的不對(duì)稱，其中具有信息優(yōu)勢(shì)的一方掌握了交易對(duì)方尚不清楚并且可能對(duì)其不利的信息，從而導(dǎo)致所簽的合同有利于掌握信息優(yōu)勢(shì)的一方。在存款保險(xiǎn)制度中，逆向選擇問題主要表現(xiàn)在潛在風(fēng)險(xiǎn)大且經(jīng)營效率較低的銀行參加存款保險(xiǎn)的積極性較高，而那些經(jīng)營情況穩(wěn)健、資產(chǎn)質(zhì)量良好的銀行參保的意愿低。即便在開始時(shí)所有的銀行機(jī)構(gòu)都繳納保費(fèi)、參加存款保險(xiǎn)，但是因?yàn)榻?jīng)營效率低的銀行經(jīng)營困難或者破產(chǎn)倒閉的概率相對(duì)較高，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)會(huì)利用存款保險(xiǎn)基金對(duì)經(jīng)營困難的銀行進(jìn)行救助或者賠償存款人的經(jīng)濟(jì)損失，這相當(dāng)于經(jīng)營比較穩(wěn)健的銀行為經(jīng)營效率低下的銀行買單，同時(shí)考慮到成本和收益存在的不對(duì)稱性，經(jīng)營穩(wěn)健的銀行參保的積極性會(huì)逐漸降低，最終會(huì)選擇退出存款保險(xiǎn)。

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