夏建中　張菊枝

摘 要：在我國，大力發(fā)展社會(huì)組織主要是為了應(yīng)對(duì)改革開放后的社會(huì)轉(zhuǎn)型而產(chǎn)生的一些社會(huì)新問題和新矛盾。當(dāng)前，我國社會(huì)組織成為一個(gè)蓬勃發(fā)展的領(lǐng)域，但總體上尚處于發(fā)展的初級(jí)階段，呈現(xiàn)出諸如強(qiáng)政府主導(dǎo)、結(jié)構(gòu)不平衡、治理結(jié)構(gòu)不完善、監(jiān)管不規(guī)范、缺乏專業(yè)人才及自身能力不足等特點(diǎn)。基于此，社會(huì)組織的未來發(fā)展方向應(yīng)該大力發(fā)展成員自主性和公益慈善類的社會(huì)組織，應(yīng)當(dāng)加大并規(guī)范投入扶持、開辟多種資源渠道，從而促進(jìn)我國社會(huì)組織朝著更加積極的方向發(fā)展。

關(guān)鍵詞：社會(huì)組織；初級(jí)階段；發(fā)展方向

一、社會(huì)組織：概念的界定

社會(huì)組織，國際上通常稱為“志愿者組織”或者“非營利組織”（NPO），主要是指以促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展為己任，不以營利為目的、具有正式的組織形式，且屬于非政府體系的組織。相類似的概念還有“第三部門”、“非政府組織”等。

在我國，社會(huì)組織是官方使用的最新概念，之前官方正式使用的是“民間組織”這一概念，而此前基本上是以“社會(huì)團(tuán)體”來稱謂這種類型的組織。1998年，國務(wù)院分別出臺(tái)了社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)的管理?xiàng)l例，以法律法規(guī)的形式對(duì)兩種形式的組織成立予以制度性規(guī)范，在《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》這兩個(gè)文件中，分別對(duì)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位進(jìn)行了基本的概念界定，指出“社會(huì)團(tuán)體主要是指中國公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開展活動(dòng)的非營利性社會(huì)組織，而民辦非企業(yè)單位主要是指企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性生活服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織”。1999年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民間組織管理工作的通知》，明確規(guī)定了對(duì)民間組織實(shí)行業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)雙重負(fù)責(zé)的管理體制；該文件還正式提出了“民間組織”的官方稱謂。后來，2004年國務(wù)院出臺(tái)了《基金會(huì)管理?xiàng)l例》（試行）又正式將基金會(huì)從“社會(huì)團(tuán)體”中分離出來，成為民間組織中相對(duì)獨(dú)立的又一種類型。至此，社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)以及基金會(huì)成為相互獨(dú)立的三種類型，隸屬于“民間組織”。近些年，社會(huì)組織開始逐漸進(jìn)入官方稱謂的范圍，與“民間組織”的稱謂并存，并逐步過渡到“社會(huì)組織”的概念。

從社會(huì)組織這一概念具有的特征來講，主要包括民間性、非營利性、公益性、自愿性和自治性等特征。民間性是相對(duì)于國家公共權(quán)力部門而言，是指社會(huì)組織不是政府部門；非營利性和公益性是相對(duì)于市場(chǎng)化運(yùn)作的企業(yè)而言，是指社會(huì)組織所從事的活動(dòng)都不以營利為目的，是以社會(huì)公益事業(yè)、慈善事業(yè)和社會(huì)服務(wù)事業(yè)為主要宗旨，是為了發(fā)展公益事業(yè)實(shí)現(xiàn)公共利益；自愿性和自治性是針對(duì)社會(huì)組織組織成員的結(jié)合方式而言的，是指社會(huì)組織以成員自愿參加為基礎(chǔ)，具有一定的自治性。以上特征使社會(huì)組織明顯區(qū)別于政府部門及市場(chǎng)化運(yùn)作的企業(yè)，成為一支重要的力量服務(wù)于我國社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步。

二、我國社會(huì)組織發(fā)展的背景因素分析及其歷史演進(jìn)

歷史上我國缺少志愿者組織的傳統(tǒng)，幾千年的農(nóng)業(yè)社會(huì)中多存在的是宗族組織，1949年后則是政府性質(zhì)的組織和以單位為基礎(chǔ)的組織為主，民眾自愿發(fā)起成立和運(yùn)轉(zhuǎn)的志愿者組織或者民間組織基本上是在改革開放后才逐步發(fā)展起來的。我國發(fā)展社會(huì)組織的背景主要是為了應(yīng)對(duì)改革開放后的社會(huì)轉(zhuǎn)型而產(chǎn)生的一些社會(huì)新問題和新矛盾，具體有以下三個(gè)方面：

第一，政府的公共服務(wù)責(zé)任與政府財(cái)政資源之間的矛盾。使人民安居樂業(yè)、為全體人民謀福利是政府公共服務(wù)責(zé)任的基本目標(biāo)，然而“有限責(zé)任”的政府對(duì)社會(huì)方方面面的事情是不可能面面俱到的，過于強(qiáng)大的政府不僅會(huì)造就人民“等、靠、要”的懶惰心理，更會(huì)使得政府工作龐大而艱巨，但結(jié)果往往“費(fèi)力不討好”，同時(shí)對(duì)政府的財(cái)政資源是一個(gè)異常嚴(yán)峻的考驗(yàn)，這就需要進(jìn)行社會(huì)人能夠自我管理、自我服務(wù)、自我教育、以及自我監(jiān)督的體制創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新，這也是促進(jìn)和完善社會(huì)組織自治的客觀要求。

第二，居民需求多元化以及增長過快與社會(huì)性服務(wù)單一化以及供給不足之間的矛盾。隨著我國居民生活水平的不斷提高，居民需求的多元化主要是指物質(zhì)和精神各方面需求的增長?！案鶕?jù)現(xiàn)代政治理論，政府的合法性程度取決于社會(huì)成員的接受和認(rèn)可程度”①，如何為人數(shù)如此龐大、需求如此多元化的民眾提供更好的服務(wù)成為社會(huì)建設(shè)面臨的重大課題。這就要求我們要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)管理發(fā)展變化，積極推動(dòng)社會(huì)管理體制機(jī)制創(chuàng)新，加強(qiáng)社會(huì)管理基層基礎(chǔ)建設(shè)，加強(qiáng)社會(huì)組織管理和服務(wù)體系建設(shè)。

第三，促進(jìn)社會(huì)和諧、建立高信任度社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需求。著名學(xué)者普特南指出，在居民自治基礎(chǔ)上形成的志愿者組織，能夠產(chǎn)生更多的社會(huì)資本，而這些社會(huì)資本有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)繁榮和社會(huì)團(tuán)結(jié)和諧②。福山進(jìn)一步指出，一個(gè)社區(qū)或者社會(huì)中以信任為基礎(chǔ)的社會(huì)資本主要來源于兩種組織：家庭和社團(tuán)。前者建立在親緣基礎(chǔ)上，后者建立在“自愿性聯(lián)屬”（voluntary linking）或者用普特南的話來講，是公民社區(qū)（civic community）意識(shí)的基礎(chǔ)上。前者注重家庭或家族的團(tuán)結(jié)，通常都排斥非親族成員，在家庭與國家之間缺少中間層，整個(gè)社會(huì)的社會(huì)資本不高。后者關(guān)注社會(huì)所有成員的互助合作，熱心于各種社團(tuán)、社群和社區(qū)的活動(dòng)，注重公民社區(qū)意識(shí)的提高，有助于促進(jìn)更廣泛的社會(huì)信任，提高社會(huì)的社會(huì)資本與凝聚力。同時(shí)，福山反復(fù)強(qiáng)調(diào)一個(gè)觀點(diǎn)，即僅僅局限于家庭和親朋之間的信任未必會(huì)給整個(gè)社會(huì)帶來益處，而只有在廣義信任的基礎(chǔ)上建立的社會(huì)資本，才能造就高信任度的社會(huì)。③另外，相關(guān)實(shí)證研究也表明作為橫向網(wǎng)絡(luò)指標(biāo)的社團(tuán)參與能夠更好地增進(jìn)制度信任。④根據(jù)福山的分類，我國基本上屬于低社會(huì)信任和社會(huì)資本的國家，而我國自古以來都缺少志愿者組織的傳統(tǒng)，要想建立高信任度的社會(huì)、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展就更應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展建立在公民自愿基礎(chǔ)上的社會(huì)組織。

基于此，從2004年開始，我國政府從國家政策的角度做出加快發(fā)展社會(huì)組織的戰(zhàn)略性部署。2004年9月，黨的十六屆四中全會(huì)第一次提出了中國特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)四位一體的總體格局。黨的十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》，對(duì)健全社會(huì)組織、增強(qiáng)服務(wù)社會(huì)功能進(jìn)行了系統(tǒng)、全面的闡述。黨的十七大進(jìn)一步確定了要建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)，社會(huì)協(xié)同，公眾參與”的社會(huì)管理的體制?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》再次明確提出，要發(fā)揮群眾組織和社會(huì)組織作用，提高城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，形成社會(huì)管理和服務(wù)合力，要培育扶持和依法管理社會(huì)組織，支持和引導(dǎo)其參與社會(huì)管理和服務(wù)。2011年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》專設(shè)第三十九章，提出加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重，推動(dòng)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，發(fā)揮其提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。這些政策的相繼出臺(tái)為我國社會(huì)組織的發(fā)展提供了方向的指引和巨大的動(dòng)力。

社會(huì)組織正是在這股巨大動(dòng)力的推動(dòng)下出現(xiàn)了較為平穩(wěn)的發(fā)展。1988年，我國經(jīng)民政部門登記的社會(huì)團(tuán)體僅有4 446個(gè)。到2004年，達(dá)到近28.9萬個(gè)；而從2004年到2011年的短短8年時(shí)間里，再次增長60%，全國共有社會(huì)組織46.2萬個(gè)，是1988年數(shù)字的100多倍（詳見表1）。就整個(gè)社會(huì)組織行業(yè)來講，在2011年，共吸納社會(huì)各類人員就業(yè)599.3萬人，形成固定資產(chǎn)1 885.0億元，社會(huì)組織增加值為660.0億元，接收社會(huì)捐贈(zèng)393.6億元，社會(huì)組織成為一個(gè)蓬勃發(fā)展的領(lǐng)域。⑤

三、我國社會(huì)組織發(fā)展初級(jí)階段的主要特點(diǎn)

盡管當(dāng)前我國社會(huì)組織是一個(gè)蓬勃發(fā)展的領(lǐng)域，但總體上尚處于發(fā)展的初級(jí)階段，就其發(fā)展現(xiàn)狀而言，大致呈現(xiàn)以下主要特點(diǎn)：

1. 從宏觀層面來看，社會(huì)組織顯示出強(qiáng)政府主導(dǎo)、社會(huì)力量不足的發(fā)展模式

首先，政府推動(dòng)成立的社會(huì)組織數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于居民自發(fā)形成的組織數(shù)量。一般來講，規(guī)模較大的、運(yùn)作相對(duì)成熟的社會(huì)組織基本上都是由政府推動(dòng)成立，如各種協(xié)會(huì)、聯(lián)合會(huì)等，政府多通過政策、財(cái)力和物力形式來推動(dòng)其發(fā)展。民眾自發(fā)形成的社區(qū)社會(huì)組織多以群眾文化團(tuán)隊(duì)為主，輔以為數(shù)較少的為老、助老型的社會(huì)組織。

其次，政府的撥款和經(jīng)費(fèi)支持是社會(huì)組織最主要的資金來源。各級(jí)政府的財(cái)政資助是目前社會(huì)組織經(jīng)費(fèi)來源的主要渠道，社會(huì)組織正是在政府政策的大力支持下才得以發(fā)展的，因此，對(duì)于目前尚處于起步階段的各類社會(huì)組織的發(fā)展來講，政府的經(jīng)費(fèi)支持是必不可少的。尤其是在組織的初創(chuàng)階段，政府的經(jīng)費(fèi)支持更顯得至關(guān)重要。從總體看來，政府的財(cái)政支持在各類社會(huì)組織的經(jīng)費(fèi)來源中占據(jù)絕對(duì)重要的地位。據(jù)調(diào)查⑦，北京西城區(qū)的一些社會(huì)組織，來自政府資助的收入占總收入的比例將近95%。除政府資助外，社會(huì)組織的收入來源還包括服務(wù)性收費(fèi)、少量的會(huì)員費(fèi)以及社會(huì)捐贈(zèng)等渠道，不過，總的來講社會(huì)捐贈(zèng)相當(dāng)少。

還有，政府兼任或者任命的組織領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)量大于組織自身產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)人。大多數(shù)的社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)人都是由政府的成員兼任或者任命，社會(huì)組織自身選舉或者出任領(lǐng)導(dǎo)人的比較少。如我們對(duì)上海一些地區(qū)的調(diào)查⑧顯示，60%～70%的社會(huì)組織負(fù)責(zé)人擁有黨政機(jī)構(gòu)工作的背景，多數(shù)來自政府機(jī)構(gòu)下邊的事業(yè)單位，編制性質(zhì)為事業(yè)編，其中約50%的人同時(shí)兼任社會(huì)組織的負(fù)責(zé)人。完全自治的、民眾自己選出的社會(huì)組織負(fù)責(zé)人的人數(shù)所占整個(gè)社會(huì)組織負(fù)責(zé)人總數(shù)的比例僅為20%～30%。甚至，還有不少社會(huì)組織就是“二政府”，如廣東省委副書記、省社工委主任朱明國指出：“有的廳局下面成立的社會(huì)組織，廳局系統(tǒng)的子女親戚、退下來的領(lǐng)導(dǎo)，在那兒養(yǎng)了一批人。廳局領(lǐng)導(dǎo)退了，就到那里當(dāng)會(huì)長去，當(dāng)法人代表去。這個(gè)廳局把能賺錢的職能轉(zhuǎn)移到這里，怎么能允許多個(gè)組織競爭？這是我們?nèi)バ姓?，去壟斷化的最大阻力?！雹嵴藛T擔(dān)任社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)人的身份是事業(yè)干部，其薪酬由政府財(cái)政來承擔(dān)，絕大部分都具有黨政機(jī)關(guān)工作背景。雖然因其體制內(nèi)身份的特殊性，其在資源的爭取和工作的開展方面有著天然的優(yōu)勢(shì)。然而，這種體制的弊病是將社會(huì)組織看成為政府的下屬機(jī)構(gòu)，是政社不分的典型模式；不要說在開展工作中較少考慮民眾的真實(shí)需求，甚至有可能成為徇私舞弊、利益輸送的渠道。而社會(huì)組織自身也難以自主決策、自主發(fā)展、自主運(yùn)行、自我管理，缺乏發(fā)展的動(dòng)力和活力。

2. 社會(huì)組織的結(jié)構(gòu)不平衡

從社會(huì)組織的類型上看，行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)偏多，公益性、慈善性、服務(wù)性的社會(huì)組織偏少；強(qiáng)勢(shì)群體的組織偏多，弱勢(shì)群體、困難群體的組織偏少；服務(wù)于工商企業(yè)的偏多，而服務(wù)于普通民眾的公益性、志愿性的社會(huì)組織偏少。根據(jù)2011年民政部關(guān)于社會(huì)組織的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，社會(huì)服務(wù)類的社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)分別有33 987個(gè)、31 750個(gè)，分別約占各類總數(shù)的13%和14%，比例相對(duì)較少。⑩另外，根據(jù)我們對(duì)一些城市的調(diào)查來看，即使相對(duì)于偏少的文體類、教育類、生態(tài)環(huán)保類社會(huì)組織，社會(huì)服務(wù)類組織同樣較少且覆蓋面窄，公益、志愿類社會(huì)組織更少。如社會(huì)組織發(fā)展較好的上海某個(gè)地區(qū){11}，活動(dòng)領(lǐng)域主要集中在三大領(lǐng)域，即教育培訓(xùn)、文體活動(dòng)和生活服務(wù)，從事這三大領(lǐng)域活動(dòng)的社會(huì)組織數(shù)量之和占整個(gè)街道社會(huì)組織總數(shù)的3/4（見圖1）。一般來講，生活服務(wù)屬于便民利民的微利服務(wù)，而教育培訓(xùn)基本上是屬于市場(chǎng)化運(yùn)作的性質(zhì)。實(shí)踐中，不少地方更愿意發(fā)展這兩類社會(huì)組織，而這兩類社會(huì)組織的“自助能力”也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他活動(dòng)領(lǐng)域的社會(huì)組織。雖然，這三類組織對(duì)于社會(huì)建設(shè)和民眾的需求來講，都是非常重要的。但是，社會(huì)服務(wù)與公益慈善類的社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)是當(dāng)前我國發(fā)展的重點(diǎn)。

3. 社會(huì)組織治理結(jié)構(gòu)不完善，缺乏制度保障，管理監(jiān)督不規(guī)范

首先，在治理結(jié)構(gòu)方面，社會(huì)組織在形式上注冊(cè)為法人，但在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中缺乏與社會(huì)組織相適應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)。這表現(xiàn)在：一方面，理事會(huì)不健全，規(guī)模小的社會(huì)組織甚至沒有理事會(huì)，規(guī)模大的雖然有理事會(huì)，但其成員多為發(fā)起人或出資人，沒有其他社會(huì)人士的參與，決策、運(yùn)營等缺乏監(jiān)督。另一方面，大部分社會(huì)組織處于行政主導(dǎo)下運(yùn)行，自身的決策和監(jiān)督機(jī)制成了“名義上的擺設(shè)”，僅僅是作為業(yè)務(wù)主管單位的實(shí)際上的“下屬”來管理和運(yùn)作，缺乏獨(dú)立性和自主性。

其次，在管理監(jiān)督方面，由于自身治理結(jié)構(gòu)不完善及缺乏有效的制度保障，社會(huì)組織的管理監(jiān)督存在較嚴(yán)重的不規(guī)范現(xiàn)象。從社會(huì)組織的內(nèi)部管理來講，對(duì)于登記注冊(cè)的組織，按照規(guī)定必須有組織章程并且需按章程開展活動(dòng)，而現(xiàn)實(shí)是：這些組織雖有成文的章程及規(guī)章制度，卻因?qū)Ｂ毴藛T過少、財(cái)力不足等原因，其目標(biāo)和宗旨難以有效實(shí)現(xiàn)；少數(shù)組織因?yàn)楣芾聿坏轿唬晕壹s束不夠，各項(xiàng)制度具體落實(shí)下來還是存在問題，或者只是敷衍了事；還有少數(shù)組織，在登記注冊(cè)以后也未見其開展活動(dòng)。而對(duì)只需備案的組織，因沒有章程草案的要求，其內(nèi)部管理更不規(guī)范。從組織的外部管理來講，社會(huì)組織既受主管部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)又受登記管理機(jī)關(guān)監(jiān)督管理的“雙重管理”制度雖然對(duì)組織發(fā)展有一定的規(guī)范和制約作用，但從落實(shí)情況來看尚未很好地落實(shí)到位。一方面不少主管部門各自強(qiáng)調(diào)工作的重要性，工作協(xié)調(diào)、信息溝通不及時(shí)，時(shí)常出現(xiàn)相互推諉扯皮的現(xiàn)象，并沒有形成工作的合力；另一方面，對(duì)于登記管理機(jī)關(guān)，既要對(duì)擬成立社會(huì)組織的籌備人宣傳政策法規(guī)、審核登記條件、指導(dǎo)協(xié)會(huì)起草章程和相關(guān)制度，又要負(fù)責(zé)協(xié)會(huì)登記后的規(guī)范管理與執(zhí)法監(jiān)督，查處違法違規(guī)行為，工作任務(wù)十分繁重，通常是注冊(cè)審批嚴(yán)格把關(guān)，而疏于日常監(jiān)管，結(jié)果造成社會(huì)組織的社會(huì)公信力不高，難以有效地動(dòng)員社會(huì)資源，資金募集困難重重。

還有，由于在管理上條塊分割與沖突，多頭管理甚至管理越位的現(xiàn)象也存在于發(fā)展尚不充分的社會(huì)組織上。特別是活動(dòng)范圍主要在社區(qū)的社會(huì)組織，受到現(xiàn)有社會(huì)組織注冊(cè)門檻、主管機(jī)關(guān)等一系列因素限制；現(xiàn)存的一些社會(huì)組織往往又成為各個(gè)部門、各級(jí)政府應(yīng)付各種評(píng)比、檢查、競賽的“標(biāo)本”，疲于應(yīng)對(duì)業(yè)務(wù)主管部門與地方政府的各類競賽評(píng)比活動(dòng)，甚至出現(xiàn)社會(huì)組織一套人馬、幾塊牌子，被“組織化”的現(xiàn)象。因此，建立適應(yīng)社會(huì)組織管理的相關(guān)制度尤為迫切。

4. 社會(huì)組織缺乏專業(yè)人才和自身能力不足

社會(huì)組織基本上是近年來迅速產(chǎn)生發(fā)展的，然而，缺乏專業(yè)人才以及自身能力不足成為制約其發(fā)展的關(guān)鍵因素。有些社會(huì)組織的管理人員中，缺乏高學(xué)歷的人才，而具有專業(yè)素質(zhì)及專業(yè)能力的人才就更少，或是基本沒有。社會(huì)組織沒有專職工作人員，缺少具有專業(yè)知識(shí)的人才，專業(yè)價(jià)值理念沒有在實(shí)際中得到很好體現(xiàn)，在服務(wù)評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制不完善情況下，服務(wù)質(zhì)量很難得到保障。某些社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)層基本沿襲原有“單位制”體制下傳統(tǒng)的管理方法，應(yīng)對(duì)市場(chǎng)化、社會(huì)化管理實(shí)踐的能力不足，在經(jīng)費(fèi)籌措、宣傳溝通、活動(dòng)組織、資源整合和內(nèi)部管理等方面的挑戰(zhàn)正在逐步顯現(xiàn)出來。因此，整合現(xiàn)有社會(huì)組織人才教育資源，如社會(huì)工作、公共管理及項(xiàng)目管理等相關(guān)專業(yè)教育，促進(jìn)專業(yè)人才介入社會(huì)組織發(fā)展尤為迫切。

從發(fā)展的眼光看，社會(huì)組織的成長肯定不應(yīng)靠市場(chǎng)，也不能僅僅依靠政府的資金和政策，主要應(yīng)當(dāng)是要靠自身服務(wù)公眾的能力和互惠性的社會(huì)機(jī)制。社會(huì)組織的能力培養(yǎng)是其成長的一個(gè)最關(guān)鍵的因素。不同的社會(huì)組織對(duì)于人才的要求是不同的，有些社會(huì)組織需要專業(yè)性較強(qiáng)的人才，而有些并非條件很高。但是，任何社會(huì)組織恐怕都應(yīng)當(dāng)是由專業(yè)人才和志愿者隊(duì)伍兩者組成的統(tǒng)一體。在具體的工作中，通常是專業(yè)人才對(duì)志愿者進(jìn)行培訓(xùn)和指導(dǎo)，從而為居民提供高質(zhì)量的服務(wù)。

四、我國社會(huì)組織的未來發(fā)展方向

針對(duì)我國社會(huì)組織處在發(fā)展初級(jí)階段的現(xiàn)狀和存在的某些不成熟的特點(diǎn)，今后社會(huì)組織的發(fā)展應(yīng)該重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面著手：

1. 大力發(fā)展社會(huì)成員自主性的社會(huì)組織

現(xiàn)代政治學(xué)普遍認(rèn)為，一個(gè)成熟的社會(huì)，是政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織三種力量基本均衡的社會(huì)。研究公民社會(huì)和中國問題的著名學(xué)者戈登·懷特指出，公民社會(huì)是“經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域”和“政治領(lǐng)域”的對(duì)應(yīng)物，是“國家—市場(chǎng)二分法”的“一個(gè)有價(jià)值的分析上的補(bǔ)充”。在他看來，“公民社會(huì)是國家和家庭之間的一個(gè)中介性的社團(tuán)領(lǐng)域，這一領(lǐng)域由與國家相分離的組織所占據(jù)，這些組織在同國家的關(guān)系上享有自主權(quán)并由社會(huì)成員自愿地結(jié)合而形成以保護(hù)或增進(jìn)他們的利益或價(jià)值”{12}。在他看來，公民社會(huì)與國家、市場(chǎng)是任何一個(gè)完整社會(huì)中三足鼎立的三個(gè)獨(dú)立領(lǐng)域。美國學(xué)者柯亨和阿雷托也指出，“有必要作以下很有意義的區(qū)別，即一方面把市民社會(huì)同一個(gè)由黨派、政治組織和政治共同體（尤其是議會(huì)）構(gòu)成的政治社會(huì)區(qū)別開來，另一方面把市民社會(huì)同一個(gè)有生產(chǎn)和分配的組織（通常是公司、合作社、合營企業(yè)等等）構(gòu)成的經(jīng)濟(jì)社會(huì)區(qū)別開來”{13}。應(yīng)當(dāng)講，三分法的劃分相當(dāng)接近學(xué)術(shù)巨擘哈貝馬斯的見解。哈貝馬斯將社會(huì)劃分為四個(gè)領(lǐng)域：國家、私人、市場(chǎng)和公共領(lǐng)域。國家領(lǐng)域包括立法、行政和司法的組織；私人領(lǐng)域包括家庭生活、親友關(guān)系和財(cái)產(chǎn)的處理；市場(chǎng)領(lǐng)域包括通過商品生產(chǎn)和服務(wù)而實(shí)際創(chuàng)造財(cái)富或者利潤的私營組織和一些國營組織；公共領(lǐng)域比較復(fù)雜，哈貝馬斯指出，“所謂‘公共領(lǐng)域，我們首先是指我們社會(huì)生活當(dāng)中的一個(gè)領(lǐng)域，其間能夠形成公眾輿論一類的事物。在原則上講，公共領(lǐng)域?qū)λ泄穸际情_放的”{14}。

在三分法的構(gòu)架內(nèi)，每一個(gè)領(lǐng)域都有其行動(dòng)的獨(dú)特邏輯：國家是等級(jí)權(quán)力的邏輯，市場(chǎng)是盈虧邏輯，公民社會(huì)是自愿主義的邏輯。一般來講，國家的功能是通過社會(huì)委托的制定法律、執(zhí)行法律的權(quán)力，使用權(quán)力來滿足社會(huì)公共利益的需要并且對(duì)社會(huì)各階層、各群體的利益進(jìn)行協(xié)調(diào)；市場(chǎng)的功能是通過所有者權(quán)利、契約權(quán)利和勞動(dòng)權(quán)利，以自由交易的方式滿足私人利益的需要；而公民社會(huì)的功能是通過自愿自主的原則，積極參與國家事務(wù)并影響政治決策，廣泛參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各方面活動(dòng)，包括在社會(huì)的一定層面（如社區(qū)）實(shí)施自治的管理。

在三分法的框架內(nèi)，三者的關(guān)系是相互制約和平衡的關(guān)系，國家既被看做是一個(gè)危險(xiǎn)，也是市場(chǎng)和公民社會(huì)的保護(hù)者；公民社會(huì)能夠與市場(chǎng)領(lǐng)域聯(lián)合抑制國家的權(quán)力。市場(chǎng)領(lǐng)域可以創(chuàng)造就業(yè)和社團(tuán)組織，也可以摧毀它們，它還可以利用其財(cái)富在政治上發(fā)揮強(qiáng)大作用，并且由于其追逐利潤的資本本性，也可以威脅民主和社會(huì)的福祉。公民社會(huì)和國家都會(huì)力圖約束市場(chǎng)的權(quán)力。一般來講，公民社會(huì)被看做是無權(quán)無錢的領(lǐng)域，常常作為社會(huì)良心的代言人角色出現(xiàn)，既反對(duì)國家濫用權(quán)力，也反對(duì)資本為攫取利潤而為富不仁；同時(shí)在市場(chǎng)失靈和政府失靈的情況下，為了整個(gè)社會(huì)更完滿的發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

因此，我們發(fā)展社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)立足于這個(gè)認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。特別是我們國家，改革開放前，社會(huì)制度結(jié)構(gòu)具有高度的“總體性”，整個(gè)社會(huì)呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的一元化色彩，國家作為社會(huì)治理的唯一合法主體，擁有絕對(duì)的權(quán)力。國家建立起一張嚴(yán)密的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，并通過權(quán)力之網(wǎng)對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全面的控制，市場(chǎng)和社會(huì)完全被此網(wǎng)籠罩，政治、市場(chǎng)與社會(huì)三者高度重疊。在此之下，社會(huì)及其成員不存在自主支配的權(quán)力和資源，主張社會(huì)成員自主權(quán)利的社會(huì)組織也無從生長。改革開放之后，市場(chǎng)和社會(huì)逐漸脫離了國家權(quán)力的高度控制，有了一定的自主空間，從而為走向一個(gè)成熟的現(xiàn)代社會(huì)打下來基礎(chǔ)。因此，我們應(yīng)當(dāng)建立的是真正自主的社會(huì)組織，而不是改頭換面的政府組織。

2. 加大并規(guī)范投入扶持，同時(shí)開辟多種資源渠道

伴隨著社會(huì)建設(shè)的不斷深入，社會(huì)組織得到了較快的發(fā)展，它們已經(jīng)成為社會(huì)建設(shè)的一支重要力量。目前來看，我國的社會(huì)組織主要是由政府或者其委派的人員擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)人的組織，因此，自然應(yīng)當(dāng)主要由政府來提供資金方面的支持。但是，現(xiàn)有對(duì)社會(huì)組織的資源投入帶有很大的隨意性，在整個(gè)公共財(cái)政體系中沒有明確對(duì)社會(huì)組織資源資金投入的規(guī)定，社會(huì)組織在活動(dòng)場(chǎng)所、設(shè)備資源、活動(dòng)資金等方面面臨的制約也相當(dāng)突出。

因此針對(duì)以上問題，首先，應(yīng)當(dāng)在社會(huì)建設(shè)的整體投入體制中將社會(huì)組織發(fā)展的投入統(tǒng)籌進(jìn)來，按照參與率、活動(dòng)開展、社會(huì)影響力等指標(biāo)系統(tǒng)配置社會(huì)組織資源資金投入。其次，應(yīng)當(dāng)廣泛推行項(xiàng)目化管理的方式引導(dǎo)社會(huì)組織的發(fā)展，引入競爭與考核機(jī)制。再者，從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)當(dāng)更多地鼓勵(lì)社會(huì)組織從官辦走向民辦，即由居民自己成立、運(yùn)作和籌集資金。根據(jù)筆者對(duì)美國城市社會(huì)組織的調(diào)查，一個(gè)叫做“人類服務(wù)之友”的社會(huì)組織，該組織主要是對(duì)社區(qū)的貧困家庭發(fā)放食品，其早期的收入基本上來源于組織自己賣廢品的所得，他們主要收集的是飲料瓶罐、廢報(bào)紙，后來，他們開始得到當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、團(tuán)體和居民個(gè)人的捐贈(zèng)，并且越到后來，捐贈(zèng)的比例越大，大致占到其收入的80%以上，在食品的來源上，主要是三種渠道，一是來源于當(dāng)?shù)鼐用竦馁?zèng)與；二是組織用以上獲得的收入去購買；三是來自美國糧食署的救濟(jì)食品，而政府的接濟(jì)食品僅占30%。

同時(shí)，政府還應(yīng)當(dāng)制定促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展的優(yōu)惠政策。如改革財(cái)稅制度，將扶助一部分由政府轉(zhuǎn)托的社會(huì)保障與社會(huì)福利功能的社會(huì)組織作為重要的財(cái)政支出項(xiàng)目。這對(duì)社會(huì)組織是一種導(dǎo)向，可促使其發(fā)揮在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府所不能具備的籌集社會(huì)資源，開拓社會(huì)項(xiàng)目，滿足社會(huì)需要的整合作用。政府還可以給予社會(huì)組織減免稅收、減免水電費(fèi)、房屋租賃補(bǔ)貼等優(yōu)惠形式，讓社會(huì)組織明確自己得到補(bǔ)貼的數(shù)額，這樣更能發(fā)揮補(bǔ)貼的激勵(lì)作用。如上面談到的“人類服務(wù)之友”社會(huì)組織的辦公用房和食品倉庫就是當(dāng)?shù)卣砸幻涝南笳餍宰饨鹱饨o該組織的。

3. 大力發(fā)展公益慈善類的社會(huì)組織

雖然各種社會(huì)組織都是我們國家應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展的對(duì)象，但是就我國的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)狀來看，我們更應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展公益慈善類的社會(huì)組織，同時(shí)，在全體公民和居民中大力宣揚(yáng)志愿者精神。志愿者精神的實(shí)質(zhì)，是人們基于一定的公共意識(shí)、關(guān)懷意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、參與意識(shí)、合作意識(shí)、利他精神和奉獻(xiàn)精神，受個(gè)人偏好（如自愿、追求生命的意義和價(jià)值）影響的自覺行動(dòng)。志愿者精神作為一種現(xiàn)代公益理念，它是慈善觀念與現(xiàn)代社會(huì)公民參與公益行動(dòng)的初步結(jié)合，是公民社會(huì)必不可少的組成部分。

聯(lián)合國以及世界各國都非常重視志愿者組織的發(fā)展，如在美國，志愿者組織就是一支相當(dāng)重要的社會(huì)力量，它們廣泛參與社會(huì)福利、慈善、環(huán)保、文化、教育、體育等多個(gè)領(lǐng)域，對(duì)國家、社會(huì)、個(gè)人的生活產(chǎn)生了重要影響。2010年，美國共有6 300多萬人參加過志愿活動(dòng)，占其人口的26.3%；貢獻(xiàn)了81億小時(shí)的志愿時(shí)間，人均128小時(shí)/年{15}。筆者2004年在美國紐伯格市調(diào)查社會(huì)組織期間，重點(diǎn)調(diào)查了三個(gè)服務(wù)于居民的志愿者組織，分別是“人類服務(wù)之友”、“對(duì)行動(dòng)的信仰”和“人類家園”，前者作為該市一家當(dāng)?shù)氐闹驹刚呓M織，活躍于為當(dāng)?shù)刎毨Ъ彝ズ蛡€(gè)人提供食品和衣物，后兩者作為國際組織，其志愿活動(dòng)幾乎遍布于整個(gè)美國。除了這些專門的志愿者組織之外，在政府部門也活躍著各類志愿者。該市政府下屬的各委員會(huì)和行政部門（如預(yù)算委員會(huì)、城市管理委員會(huì)、規(guī)劃委員會(huì)、交通安全委員會(huì)、警察署、消防隊(duì)等）中，共有工作人員249人，其中，97人是領(lǐng)薪水的公務(wù)員，152人是無薪水的志愿者，比例為61%。如在警察署，12人是公務(wù)員，11人是志愿者；消防隊(duì)中，10人是公務(wù)員，57人是志愿者。在有薪水的97名公務(wù)員中，大多數(shù)屬于工程技術(shù)人員，為65人；其余32人中，22人在警署和消防隊(duì)，10人為行政部門負(fù)責(zé)人。這些志愿者組織和活動(dòng)服務(wù)于社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，推動(dòng)著社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步。

有識(shí)之士普遍認(rèn)為，志愿者數(shù)量的多少，志愿者服務(wù)水平的高低，一定程度上反映了一個(gè)國家、一個(gè)地區(qū)、一個(gè)社會(huì)的文明和進(jìn)步程度，也是一個(gè)社會(huì)充滿生機(jī)與活力的重要標(biāo)志。在發(fā)達(dá)國家的大學(xué)里，都有對(duì)大學(xué)生每學(xué)年參加志愿者活動(dòng)的時(shí)間要求，也是學(xué)生的評(píng)優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)之一。筆者在發(fā)達(dá)國家社區(qū)看到的社會(huì)組織大多數(shù)都是公益慈善類的志愿者組織，而市場(chǎng)化運(yùn)作的社會(huì)組織基本上是看不到的。

因此，我們發(fā)展社會(huì)組織更應(yīng)當(dāng)積極促進(jìn)這類社會(huì)組織的培育和建設(shè)，一方面滿足社會(huì)弱勢(shì)群體的多種需求，另一方面，培養(yǎng)我們的青年具有志愿者精神。這是構(gòu)建和諧社會(huì)必不可少的精神財(cái)富。發(fā)揚(yáng)志愿者精神，發(fā)展志愿者組織，開展各種各樣的志愿者活動(dòng)，可以感召更多的個(gè)人、群體、組織，參與到關(guān)愛他人、關(guān)愛社會(huì)的事業(yè)中來，從而促進(jìn)我們國家的社會(huì)穩(wěn)定、和諧與進(jìn)步。

注 釋：

{1}甘肅省民政廳課題組：《社會(huì)組織與政府關(guān)系模式研究》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2009年第5期。

{2}（美）羅伯特·普特南：《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》，南昌：江西人民出版社，2001年，前言。

{3}（美）弗蘭西斯·福山：《信任：社會(huì)道德與繁榮的創(chuàng)造》，呼和浩特：遠(yuǎn)方出版社，1998年，前言。

{4}胡榮、林本：《社會(huì)網(wǎng)絡(luò)與信任》，《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第4期。

{5}{6}{10}數(shù)據(jù)來源：民政部：《2011年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201206/20120600324725.shtml，2012-06-21。

{7}{8}{11}調(diào)查資料來源于：民政部2010年中國社會(huì)組織建設(shè)與管理部級(jí)課題“中國社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展模式研究”。資料詳情請(qǐng)見：夏建中等著：《社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展模式研究——中國與全球經(jīng)驗(yàn)分析》，北京：中國社會(huì)出版社，2011年。

{9}馮宙鋒、黃怡：《搞改革的人不能成為改革的阻力：朱明國強(qiáng)調(diào)深化社會(huì)組織改革要‘去行政化》，《南方都市報(bào)》2012年9月29日第1版。

{12}何增科主編：《公民社會(huì)與第三部門》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版，2000年，第64頁。

{13}轉(zhuǎn)引自童世駿：《‘后馬克思主義視野中的市民社會(huì)》，《中國社會(huì)科學(xué)季刊》1993年第5期。

{14}鄧正來、J.C.亞歷山大編：《國家與市民社會(huì)》，北京：中央編譯出版社，1999年，第375頁。

{15}數(shù)據(jù)來源：美國勞工部官網(wǎng)數(shù)據(jù)：http：//www.bls.gov/news.release/volun.nr0.htm，2013-01-05。

（責(zé)任編校：文 泉）