張濟(jì)民

（西藏大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院 西藏拉薩 850000）

西藏區(qū)內(nèi)財(cái)政分權(quán)與城鎮(zhèn)化的關(guān)系研究

張濟(jì)民

（西藏大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院 西藏拉薩 850000）

財(cái)政分權(quán)程度是影響一經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要因素，深刻影響著城鎮(zhèn)化發(fā)展。運(yùn)用歸納演繹和計(jì)量分析方法，對(duì)西藏區(qū)內(nèi)財(cái)政分權(quán)程度和城鎮(zhèn)化率進(jìn)行了初步分析，發(fā)現(xiàn)：西藏自治區(qū)與地（市）兩級(jí)的財(cái)政分權(quán)程度屬全國(guó)最低行列，收入和支出分權(quán)程度均值約為22.2%，另一方面是“六地一市”財(cái)政事實(shí)上的權(quán)限差距較大，由此，低財(cái)政分權(quán)程度在很大程度上決定了低的城鎮(zhèn)化率和同質(zhì)化的城鎮(zhèn)。由此建議自治區(qū)政府應(yīng)加大力度進(jìn)行財(cái)政分權(quán)改革，加快推進(jìn)西藏的市場(chǎng)化改革力度，并加大和加強(qiáng)農(nóng)牧民的文化和專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)，促進(jìn)非農(nóng)就業(yè)。

西藏區(qū)內(nèi)；財(cái)政分權(quán)；分權(quán)；城鎮(zhèn)化；非農(nóng)就業(yè)

分權(quán)與效率存在強(qiáng)的關(guān)系。我國(guó)市場(chǎng)化的改革在政府層面就主要體現(xiàn)為權(quán)力的下放，當(dāng)然，權(quán)力下放或分權(quán)是否導(dǎo)致了效率的提升或經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展在研究層面尚有分歧。經(jīng)濟(jì)層面，學(xué)者多關(guān)注財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系，鄒恒甫等人的研究指出我國(guó)財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響是負(fù)的（Zhang and Zou，1998，2001；Jin and Zou，2005），林毅夫等人指出分權(quán)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（Lin and Liu，2000），而張晏等人的研究指出分稅制以前分權(quán)不利于增長(zhǎng)，分稅制以后則有利于增長(zhǎng)（張晏，2005）。

顯然，財(cái)政分權(quán)與城鎮(zhèn)化也存在顯著關(guān)系。財(cái)政分權(quán)通過(guò)競(jìng)標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)（Tiebout，1956；Musgrave，1959；Oates，1972）和權(quán)利激勵(lì)（Qian和Weingast，1997）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而縣際競(jìng)爭(zhēng)的主要表現(xiàn)是加速城鎮(zhèn)化（折曉葉，2014）。但當(dāng)前有關(guān)財(cái)政分權(quán)的研究主要關(guān)注央地兩級(jí)財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系，進(jìn)一步考察省區(qū)內(nèi)財(cái)政分權(quán)乃至財(cái)政分權(quán)與城鎮(zhèn)化之間關(guān)系的研究鮮見(jiàn)。實(shí)質(zhì)上,經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展主要表現(xiàn)為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化和信息化等，我國(guó)改革開(kāi)放后取得舉世矚目發(fā)展成果的重要標(biāo)志之一就是城鎮(zhèn)化。經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨斷言：中國(guó)的城市化與美國(guó)的高科技發(fā)展將是深刻影響21世紀(jì)人類(lèi)發(fā)展的兩大課題[1]。因此，探析財(cái)政分權(quán)如何影響城鎮(zhèn)化,是解釋我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要方面。

西藏屬于“依賴(lài)性財(cái)政”，97%左右的財(cái)政依賴(lài)于中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。這種“依賴(lài)性財(cái)政”與城鎮(zhèn)化關(guān)系如何，其區(qū)內(nèi)的分權(quán)又如何，對(duì)西藏城鎮(zhèn)化的影響多大及其影響機(jī)制如何等問(wèn)題，對(duì)于西藏實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展乃至財(cái)政分權(quán)的相關(guān)研究都具有積極的意義。

一、區(qū)內(nèi)財(cái)政分權(quán)、城鎮(zhèn)化的定性和定量界說(shuō)

財(cái)政分權(quán)是財(cái)政權(quán)力在不同層級(jí)政府之間的劃分，其核心是財(cái)政收入和支出權(quán)限的厘定。從學(xué)理看，該問(wèn)題主要牽涉經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)。從財(cái)政分權(quán)理論看，財(cái)政收入權(quán)利的核心是稅收權(quán)，主要包括稅收立法權(quán)、稅收政策制定權(quán)和稅收征管權(quán)三方面；財(cái)政支出權(quán)利的核心是預(yù)算制定，確定支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)（Tiebout、1956，Musgrave、1959，Oates、1972）。從管理理論看，財(cái)政分權(quán)主要是財(cái)政管理權(quán)利的分級(jí)，即財(cái)政管理的決策、執(zhí)行和監(jiān)督控制權(quán)限在各級(jí)政府的劃分。

當(dāng)前的國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究主要關(guān)注中央和地方兩級(jí)的財(cái)政分權(quán)問(wèn)題，如第一代和二代財(cái)政聯(lián)邦主義理論（Tiebout，1956；Musgrave，1959；Oates，1972和錢(qián)穎一、溫加斯特，1997）以及我國(guó)當(dāng)前相當(dāng)部分的研究（王紹光，1997；喬寶云，2002；周黎安，2004、2007；沈艷、姚洋，2006；王淑娜、姚洋，2007；郭慶旺、賈俊雪，2008、2010……等等）。有關(guān)省(區(qū))內(nèi)財(cái)政分權(quán)的研究較少,張閆龍(2006)以我國(guó)某省為例分析了省內(nèi)財(cái)政分權(quán)的經(jīng)濟(jì)后果,認(rèn)為促進(jìn)了利益分化和競(jìng)爭(zhēng)；郭慶旺(2010)等人將我國(guó)政府分級(jí)為五級(jí)(部分四級(jí)),但主要關(guān)注中央和地方兩級(jí)分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系。

我國(guó)?。▍^(qū)）以下的政府級(jí)次有兩類(lèi)：一類(lèi)是省、市、縣和鄉(xiāng)四級(jí)；另一類(lèi)是省、縣和鄉(xiāng)三級(jí)。本文基于西藏自治區(qū)的具體情況和數(shù)據(jù)可獲得性，主要關(guān)注自治區(qū)和各地區(qū)之間的兩級(jí)財(cái)政分權(quán)與西藏城鎮(zhèn)化的關(guān)系。

基于數(shù)據(jù)可獲得性，本文主要以相關(guān)政策為依據(jù)，分析財(cái)政權(quán)利權(quán)限的定性規(guī)定，輔之相關(guān)數(shù)據(jù)，來(lái)界分自治區(qū)和地區(qū)兩級(jí)分權(quán)的程度。具體來(lái)說(shuō)，看財(cái)政收入和支出的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的定性分權(quán)情況，以及相應(yīng)的財(cái)政支出、收入規(guī)模和結(jié)構(gòu)數(shù)量情況，來(lái)判定分權(quán)的程度。財(cái)政權(quán)利有收入和支出兩方面,財(cái)政收入主要有預(yù)算內(nèi)收入和預(yù)算外收入，本文主要考慮預(yù)算內(nèi)收入權(quán)限；財(cái)政支出主要表現(xiàn)為支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)以及與財(cái)政責(zé)任的匹配程度。從分權(quán)狀態(tài)來(lái)說(shuō)，可分為完全的集權(quán)、完全的分權(quán)和分權(quán)三種狀態(tài)，完全的集權(quán)和分權(quán)為極端情況，可分別賦值0和1，分別意味著權(quán)利未予分解和完全分出去，數(shù)值越接近1，分權(quán)程度越高。

城鎮(zhèn)是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、非農(nóng)人口和公共產(chǎn)品（廣義，包括實(shí)物和服務(wù)）供給集聚的區(qū)域（周毅，2009；王國(guó)剛，2010等等）。因此，城鎮(zhèn)化是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、非農(nóng)人口比例提高的過(guò)程，也是公共產(chǎn)品區(qū)域集聚的過(guò)程。城鎮(zhèn)化的動(dòng)力源于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、人口的集聚和公共產(chǎn)品的區(qū)域集中供給。

從量化角度看,城鎮(zhèn)化用人口指標(biāo)、產(chǎn)業(yè)指標(biāo)和市政指標(biāo)三層面來(lái)衡量，當(dāng)然，普遍用人口指標(biāo)來(lái)衡量。人口指標(biāo)即總?cè)丝谂c城鎮(zhèn)人口的比例；產(chǎn)業(yè)指標(biāo)是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值與總產(chǎn)值的比例；市政指標(biāo)是市政設(shè)施的多少，即市政道路、供排水、電、通訊、市場(chǎng)和文化娛樂(lè)服務(wù)設(shè)施等。

二、西藏財(cái)政分權(quán)和城鎮(zhèn)化的定性分析

“‘推進(jìn)模式’這一概念也是對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化及中國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)展過(guò)程特征的概括，我們認(rèn)為，中國(guó)城鎮(zhèn)化的典型特征是政府主導(dǎo)、大范圍規(guī)劃、整體推動(dòng)?！盵2]本文認(rèn)同李強(qiáng)等人的判斷，我國(guó)的城鎮(zhèn)化不管是從國(guó)家層面還是從省級(jí)層面看，政府主導(dǎo)是典型特征，尤其對(duì)于如西藏一樣發(fā)展水平落后的省份來(lái)說(shuō)，這一特征更加顯著。政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的主要表現(xiàn)之一是城鎮(zhèn)化所需的資金和土地資源來(lái)源于政府。顯然，財(cái)政決定了大部分的城鎮(zhèn)化所需資金。當(dāng)然，從政府級(jí)別來(lái)說(shuō)，不同的財(cái)政權(quán)限決定著城鎮(zhèn)化所需資金規(guī)模和結(jié)構(gòu)的差異，從而決定著不同級(jí)別政府管轄范圍內(nèi)城鎮(zhèn)化的差異。

1994年分稅制的實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)財(cái)政分權(quán)的制度化(郭慶旺、賈俊雪，2010；周業(yè)安,2008；張晏、龔六堂，2007；林毅夫、劉志強(qiáng)，2000等)。根據(jù)該分稅制改革的要求，自治區(qū)出臺(tái)了適宜區(qū)情的落實(shí)政策，其核心思想是“劃分稅種、核定收支、定額補(bǔ)助、分級(jí)包干”。之后，根據(jù)《關(guān)于完善省以下財(cái)政管理體制有關(guān)問(wèn)題意見(jiàn)的通知》要求，在2004年，自治區(qū)出臺(tái)了《西藏自治區(qū)人民政府關(guān)于改革和完善財(cái)政管理體制若干規(guī)定的通知》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)為“通知”），將原先的區(qū)級(jí)財(cái)政體制調(diào)整為“劃分收支、專(zhuān)項(xiàng)扶持、財(cái)力補(bǔ)助、轉(zhuǎn)移支付”，并執(zhí)行至今。該“通知”將區(qū)本級(jí)和地縣的財(cái)權(quán)從收入、支出和責(zé)任等層面予以了劃分。

在收入層面的權(quán)限依據(jù)分稅制的辦法，將權(quán)限劃分為區(qū)級(jí)、地級(jí)和共享三個(gè)方面，區(qū)級(jí)擁有的收入權(quán)限包括中央體制補(bǔ)助、各種專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助、中央轉(zhuǎn)移支付、除關(guān)稅和海關(guān)代征稅以外，區(qū)征收的其它中央稅和共享稅的中央部分；按現(xiàn)行體制屬于自治區(qū)級(jí)的各種稅收和收入；另一方面，自2014年起，自治區(qū)投資興辦的企業(yè)，其增值稅和所得稅等的稅收歸屬由自治區(qū)確定。地（市）收入包括：上級(jí)補(bǔ)助、上級(jí)轉(zhuǎn)移支付；國(guó)有企業(yè)虧損補(bǔ)貼；營(yíng)業(yè)稅和增值稅地市留成部分、地（市）企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅留成部分、城建稅、耕地占用費(fèi)、印花稅；縣級(jí)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益、納入預(yù)算管理的政府性收費(fèi)、政府性基金（附加）、罰沒(méi)收入、專(zhuān)項(xiàng)收入、其它收入。共享的收入條目有：資源稅，分成比例為自治區(qū)30%，地（市）30%，縣40%；土地增值稅，分成比例為自治區(qū)60%，地（市）和縣（市）各20%。另外，按現(xiàn)行政策由中央返還自治區(qū)的企業(yè)和個(gè)人所得稅以及增值稅上繳中央部分返還地（市）[3]。

支出權(quán)限方面，自治區(qū)承擔(dān)的責(zé)任有：本級(jí)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、維持日常工作所需要的基本支出（包括人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)及對(duì)個(gè)人和家庭補(bǔ)助支出）；用于本級(jí)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的專(zhuān)項(xiàng)支出，專(zhuān)項(xiàng)調(diào)控支出；事權(quán)主要在地、市和縣的自治區(qū)給予適當(dāng)?shù)呢?cái)力補(bǔ)助。地（市）承擔(dān)本級(jí)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、完成日常工作所需要的基本支出；用于本級(jí)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的專(zhuān)項(xiàng)支出，專(zhuān)項(xiàng)調(diào)控支出；事權(quán)主要在縣的地市給予適當(dāng)財(cái)力補(bǔ)助。

那么，區(qū)地兩級(jí)財(cái)政分權(quán)程度究竟如何呢？財(cái)政權(quán)利的關(guān)鍵是是否有權(quán)決定收入，尤其是稅收權(quán)，真如周業(yè)安和章泉的評(píng)判：“這種分權(quán)局限在中央和地方層級(jí)政府之間的責(zé)權(quán)利劃分，地方雖然可以通過(guò)法定的預(yù)算內(nèi)收支權(quán)力以及預(yù)算外和制度外收支來(lái)獲得相應(yīng)的自主權(quán)，但畢竟沒(méi)有獨(dú)立的稅權(quán)，所以稱(chēng)不上嚴(yán)格的分權(quán)體制，只能算事實(shí)上的分權(quán)，也即錢(qián)穎一和溫加斯特等人所謂的‘經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦主義’?！盵4]即在我國(guó)現(xiàn)行體制下，即便是自治區(qū)也無(wú)法律意義上的財(cái)政權(quán)利，勿論地（市）了。但真如周業(yè)安等人的評(píng)判，我國(guó)各級(jí)政府財(cái)權(quán)的劃分主要體現(xiàn)為事實(shí)上的權(quán)利而非法律意義的。從相關(guān)政策文件信息看，自治區(qū)和地（市）擁有的財(cái)政收入權(quán)限有體制賦予的稅收權(quán)、各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付收入和其它預(yù)算外收入，范圍一致，只是級(jí)次的程度不一。由于轉(zhuǎn)移支付和其它預(yù)算外收入相對(duì)隱晦而難以獲得相關(guān)信息，由此在此主要考察稅收分成。當(dāng)前全國(guó)征收的稅種有18個(gè)，自治區(qū)開(kāi)征的有14個(gè)，分別是增值稅、營(yíng)業(yè)稅、土地增值稅、印花稅、個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅、資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、耕地占用稅、關(guān)稅、船舶噸位稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和教育附加稅。從獲取的信息看，區(qū)地兩級(jí)在資源稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅四方面的平均分成比例約為6：4，根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)，很多省區(qū)會(huì)依照中央和地方分成比例劃分省區(qū)內(nèi)的稅收歸屬，即主要稅種增值稅和所得稅的75：25和60∶40的比例，依此推理，在此可暫且粗略判定西藏自治區(qū)在財(cái)政收入層面的分權(quán)程度為0.3，即約30%的稅收收入權(quán)限下放到了地(市)層面，70%由自治區(qū)掌握。根據(jù)實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)判斷，我區(qū)的財(cái)政收入分權(quán)程度應(yīng)該比這個(gè)數(shù)值還要低。有研究認(rèn)為財(cái)政分權(quán)的最優(yōu)水平是71.7%[5]，根據(jù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，我區(qū)的財(cái)政分權(quán)處于較差的水平。

與收入權(quán)一致，財(cái)政支出的權(quán)利也首要表現(xiàn)為是否有支出決定權(quán)。當(dāng)然，是否有權(quán)以及有多大的權(quán)取決于法律制度，能否行使權(quán)利取決于財(cái)政收入，是否行使好了支出權(quán)力取決于財(cái)政功能的實(shí)現(xiàn)，即保障公共產(chǎn)品的供給、經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和社會(huì)公平。與稅收權(quán)一致，現(xiàn)行體制并未授予地方支出權(quán)，即確定支出項(xiàng)目和額度的權(quán)力，地方擁有的是事實(shí)上的支出權(quán)力，而這取決于財(cái)政收入規(guī)模和結(jié)構(gòu)。

城鎮(zhèn)化率是表征經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度的重要指標(biāo)，西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落后，與此相應(yīng)，城鎮(zhèn)化也長(zhǎng)期落后于全國(guó)。以人口指標(biāo)衡量，西藏的城鎮(zhèn)化率在2013年末達(dá)到了24.5%。這之前的約20年中，西藏人口城鎮(zhèn)化率速度緩慢，城鎮(zhèn)化率年均增長(zhǎng)約為0.5%(見(jiàn)圖1)，是全國(guó)平均水平的48%左右。但從產(chǎn)業(yè)視角考察，二、三產(chǎn)即非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占國(guó)民生產(chǎn)總產(chǎn)值的比重在近20年中上升卻較快（見(jiàn)圖2）。當(dāng)然，用二三產(chǎn)產(chǎn)值占總產(chǎn)值比例來(lái)表征城鎮(zhèn)化率，數(shù)據(jù)上會(huì)有較大的偏誤：一是二三產(chǎn)并不都在城鎮(zhèn)，尤其是三產(chǎn)中的相當(dāng)一部分政府服務(wù)產(chǎn)值在農(nóng)村；二是西藏的城市[6]和鄉(xiāng)村發(fā)展差距巨大，兩者均值放大了鄉(xiāng)村的城鎮(zhèn)化程度。

圖1 西藏1995-2012的人口城鎮(zhèn)化率

圖2 西藏1993-2012年的產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化率

兩個(gè)趨勢(shì)圖至少反映出了兩個(gè)問(wèn)題：一是兩種數(shù)據(jù)反映的城鎮(zhèn)化率為何差距如此巨大；二是二、三產(chǎn)的快速發(fā)展為何未能相應(yīng)地吸收農(nóng)村勞動(dòng)力。兩個(gè)指標(biāo)差距巨大的原因除了上文提及的產(chǎn)業(yè)指標(biāo)方面的問(wèn)題外,城鎮(zhèn)化的人口指標(biāo)方面也只以戶(hù)口登記數(shù)據(jù)為區(qū)分,排除了已經(jīng)實(shí)際成為城鎮(zhèn)居民的農(nóng)牧民，降低了人口城鎮(zhèn)化率。另一方面，二三產(chǎn)的快速發(fā)展的確未能有效吸收農(nóng)牧民的就業(yè)，原因大致也是兩方面，一是西藏非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中政府服務(wù)占了相當(dāng)大的比例，這部分難以吸收農(nóng)牧民；二是農(nóng)牧民文化和專(zhuān)業(yè)技能欠缺，不符合產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)要求。

總體而言，西藏的城鎮(zhèn)化率接近于人口城鎮(zhèn)化率指標(biāo)的水平，即城鎮(zhèn)化率相對(duì)低。

相對(duì)高的財(cái)政集權(quán)程度和相對(duì)低的城鎮(zhèn)化率是西藏當(dāng)前財(cái)政分權(quán)與城鎮(zhèn)化關(guān)系的總體特征。那么，其內(nèi)涵又如何呢？按理，政府作為城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)力量之一，集權(quán)更有利于城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，但西藏的現(xiàn)實(shí)卻不符合此理。本文對(duì)此的解釋是：一是政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化是以集中供給公共產(chǎn)品(包括服務(wù))為特征，西藏幅員遼闊而人口稀少，公共產(chǎn)品供給量大而成本高，權(quán)大但財(cái)政能力弱，從而難以保障在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)供給量和質(zhì)的顯著提升，典型的如水、電、路和教育等的供應(yīng)。二是財(cái)政平均主義的路徑依賴(lài)，本來(lái)西藏的財(cái)政蛋糕就不大，在實(shí)際支出時(shí)又難以克服平均主義的體制慣例，往往會(huì)將財(cái)力基本平均分配給各廳局和地級(jí)單位，使財(cái)力呈“撒胡椒面”的效應(yīng)，難以集中財(cái)力推進(jìn)部分城鎮(zhèn)（城市）的量質(zhì)提升,典型的如新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目的資金分配于農(nóng)牧、扶貧、民政和建設(shè)等各系統(tǒng)。三是財(cái)政分權(quán)理論的經(jīng)典假設(shè)即自治區(qū)級(jí)與地市級(jí)存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象，難以依據(jù)地市級(jí)的具體實(shí)際因地制宜地發(fā)揮財(cái)政職能。

三、財(cái)政分權(quán)與城鎮(zhèn)化的定量分析

正如前文提及，基于數(shù)據(jù)獲得性，大部分相關(guān)研究用簡(jiǎn)單的收支份額來(lái)衡量財(cái)政分權(quán)[7]。本文也是基于數(shù)據(jù)獲得性不得已采用收支份額指標(biāo)來(lái)衡量西藏的財(cái)政分權(quán)程度。圖3為用財(cái)政收入和支出比例表征的近8年來(lái)西藏財(cái)政分權(quán)程度變化圖,財(cái)政收入和支出口徑為所有收入和支出，而非窄口徑的預(yù)算內(nèi)收支數(shù)據(jù)。圖中數(shù)據(jù)驗(yàn)證了前文的預(yù)判，即西藏財(cái)政的分權(quán)程度約為30%。圖中數(shù)據(jù)反映的支出分權(quán)程度遠(yuǎn)高于收入數(shù)據(jù)反映的分權(quán)程度，這是名義分權(quán)與事實(shí)分權(quán)的差距，即實(shí)質(zhì)上，支出角度的數(shù)據(jù)更真實(shí)地反映了西藏的分權(quán)程度。

考察的年限中，收支分權(quán)程度平均約22.2%，與全國(guó)相比，屬于低分權(quán)程度（見(jiàn)圖4）。總體趨勢(shì)是分權(quán)程度提高，但增幅非常低。

圖3 地級(jí)與區(qū)級(jí)財(cái)政收支分權(quán)程度趨勢(shì)圖（2005-2012）

圖4 省級(jí)支出分權(quán)指標(biāo)的地區(qū)趨勢(shì)（1953-2009）

分地區(qū)看，拉薩的財(cái)政支出比例相對(duì)最高，阿里最低，且拉薩財(cái)政支出比例在提高而阿里的比例在降低（見(jiàn)圖5）。即從支出角度看，拉薩在“六地一市”中擁有相對(duì)高的權(quán)限，阿里墊底，其它地市從高到低依次是日喀則、昌都、山南、那曲和林芝。與總體指標(biāo)相異的是，各地市支出分權(quán)程度總體趨勢(shì)為下降，只有拉薩和林芝呈現(xiàn)出增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，且林芝僅在2010年度有陡增，總體也呈現(xiàn)為下降。由此可判斷，西藏近年來(lái)財(cái)政總支出的增加主要用在了拉薩市，其增量主要由拉薩市貢獻(xiàn)，由此也意味著近年來(lái)拉薩市的城鎮(zhèn)化率將高于其它地市。

總括而言，根據(jù)以上分析，西藏財(cái)政的分權(quán)程度處于全國(guó)最低水平；從自治區(qū)和地區(qū)兩個(gè)層級(jí)的分權(quán)狀況看，分權(quán)程度差異較顯著，拉薩獲得的權(quán)限最大，且呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，日喀則和山南靠前，阿里居最后。對(duì)該現(xiàn)象的解釋之一是地緣優(yōu)勢(shì)，當(dāng)然，究其原因需要更多的數(shù)據(jù)材料予以支撐分析。

那么，相對(duì)低的財(cái)政分權(quán)程度是否也會(huì)導(dǎo)致低的城鎮(zhèn)化呢？至少，從自治區(qū)層面或者省級(jí)層面看，這個(gè)關(guān)系是成立的，即西藏自治區(qū)的財(cái)政支出規(guī)模在全國(guó)是最低的，意味著權(quán)限（實(shí)際可支配的權(quán)利）也相對(duì)最小，其城鎮(zhèn)化率在全國(guó)也最低。從西藏的地市數(shù)據(jù)看，也基本可得出財(cái)政分權(quán)程度與城鎮(zhèn)化率高度相關(guān)的結(jié)論。圖6為產(chǎn)業(yè)指標(biāo)衡量的西藏六地一市城鎮(zhèn)化率，從圖中可看出，與財(cái)政權(quán)限分布相應(yīng)，拉薩的城鎮(zhèn)化率最高，其次為山南，這與財(cái)政權(quán)限的分布不盡一致，山南財(cái)政權(quán)限排名第四，但產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化率排名第二，而財(cái)政權(quán)限排名靠前的日喀則和昌都的產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化率方面卻落后。對(duì)此的解釋有幾個(gè)方面：一是這兩個(gè)地區(qū)所轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)最多，分別是201個(gè)和138個(gè)，城鎮(zhèn)建設(shè)任務(wù)相對(duì)繁重，在等量或相當(dāng)?shù)呢?cái)政投入條件下，城鎮(zhèn)化率就相對(duì)低；二是這兩個(gè)地區(qū)的人口數(shù)量為西藏的第一和二，作為“吃飯型”的財(cái)政，這兩個(gè)地區(qū)的財(cái)政支出自然就相對(duì)多；三是數(shù)據(jù)本身的問(wèn)題，尤其是二三產(chǎn)總值代替城鎮(zhèn)化有較大的偏誤，這在前文中已經(jīng)進(jìn)行了分析。

當(dāng)然，單從數(shù)值看，“六地一市”的二三次產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值比例都相對(duì)高，這與西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體落后的局面不相稱(chēng)，即按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展演化理論，高級(jí)經(jīng)濟(jì)或發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)其二三產(chǎn)產(chǎn)值高而一產(chǎn)產(chǎn)值低，否則相反，房靈敏等人從區(qū)域分工視角對(duì)這一現(xiàn)象予以了一個(gè)中肯的解釋[8]，一產(chǎn)產(chǎn)值比例低的另一原因是西藏地理氣候條件確實(shí)嚴(yán)重抑制了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

圖5 各地市支出分權(quán)程度趨勢(shì)（2005-2012）

圖6 “六地一市”二三產(chǎn)占比趨勢(shì)圖（2006-2012）

圖7 “六地一市”2010年度人口指標(biāo)城鎮(zhèn)化率

正如前文指出，人口指標(biāo)為我國(guó)當(dāng)前相關(guān)文獻(xiàn)較通用的指標(biāo)，但就西藏而言，人口數(shù)據(jù)很難獲取，本文由此以《西藏統(tǒng)計(jì)年鑒》中的鄉(xiāng)村從業(yè)人員代替農(nóng)村人口來(lái)粗略估計(jì)各地市的人口城鎮(zhèn)化率。當(dāng)然，鄉(xiāng)村從業(yè)人口僅包含了在鄉(xiāng)村從事勞務(wù)的勞力人口，計(jì)入了部分工業(yè)和服務(wù)勞力（但該部分人口極少，可忽略其影響），但一大部分鄉(xiāng)村人口即非勞動(dòng)力被忽略了，這是用鄉(xiāng)村從業(yè)人口代替鄉(xiāng)村人口的最大偏誤。但由于數(shù)據(jù)難以獲得，本文不得已暫用該數(shù)據(jù)大略了解各地市的人口城鎮(zhèn)化的差異。如圖7所示，拉薩的城鎮(zhèn)化率最高，最低為日喀則。當(dāng)然，該數(shù)據(jù)與西藏整體的人口城鎮(zhèn)化率也存在較大的偏誤，即西藏總體城鎮(zhèn)化率為22.7%，而該數(shù)據(jù)反映的平均值為61%。

四、結(jié)論與建議

財(cái)政分權(quán)程度是影響經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要因素，深刻影響著城鎮(zhèn)化的發(fā)展。西藏區(qū)內(nèi)的財(cái)政分權(quán)程度適應(yīng)我國(guó)整體的財(cái)政體制改革和因地制宜調(diào)整，呈現(xiàn)出自身的特點(diǎn)：一是自治區(qū)與地（市）兩級(jí)的財(cái)政分權(quán)程度低，收入和支出分權(quán)程度均值約為22.2%；二是“六地一市”財(cái)政事實(shí)上的權(quán)限差距較大，如2012年，阿里最低，為5.54%，拉薩最高，為24.63%。

從人口指標(biāo)看，西藏城鎮(zhèn)化率在全國(guó)最低，到2012年底為22.7%，同期全國(guó)平均為52.27%；從地（市）層面看，西藏各地的城鎮(zhèn)化率也存在較大的差距，拉薩的城鎮(zhèn)化率達(dá)到了37.8%，同期阿里的為11.9%。

政府是推動(dòng)城鎮(zhèn)化的主要力量之一，西藏的城鎮(zhèn)化則由政府主導(dǎo)。因此，財(cái)政規(guī)模及其結(jié)構(gòu)深刻影響著西藏城鎮(zhèn)的發(fā)展。分權(quán)程度是財(cái)政結(jié)構(gòu)的核心，當(dāng)前，西藏財(cái)政規(guī)模在我國(guó)最小，規(guī)模小意味著事實(shí)上的財(cái)政權(quán)利也小，另一方面，自治區(qū)和地（市）兩個(gè)層級(jí)的分權(quán)程度低，也屬全國(guó)分權(quán)程度最低的省區(qū)。財(cái)政的兩個(gè)最低特征也是西藏城鎮(zhèn)化率最低的主要原因，而分權(quán)程度低使除拉薩外各地市的城鎮(zhèn)同質(zhì)化程度較高，各地未能因地制宜發(fā)展有特色的城鎮(zhèn)，未能探索出適宜的城鎮(zhèn)化道路。

由此建議，一是短期內(nèi)難以改觀政府或財(cái)政投資主導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展的路子，因此，應(yīng)該順應(yīng)我國(guó)讓市場(chǎng)起決定性作用的改革方向和財(cái)政分權(quán)力度加大的財(cái)政體制改革，加快財(cái)政分權(quán)改革，加快推進(jìn)我區(qū)的市場(chǎng)化改革力度，因地制宜改善公共服務(wù)供給方式以提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，并促進(jìn)產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化；二是不管以何種方式實(shí)現(xiàn)的城鎮(zhèn)化，其根本是人的城鎮(zhèn)，因此，西藏加快或提升城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵還是人，尤其是占80%的農(nóng)牧民。應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)文化素質(zhì)教育和技能培訓(xùn)，保障農(nóng)牧民非農(nóng)就業(yè)和適應(yīng)城鎮(zhèn)更加緊密的社會(huì)生活。

注釋

[1]吳良鏞,吳唯佳,武廷海.論世界與中國(guó)城市化的大趨勢(shì)和江蘇省城市化道路[J].科技導(dǎo)報(bào),2003(9).

[2]李強(qiáng),陳宇琳,劉精明.中國(guó)城鎮(zhèn)化“推進(jìn)模式”研究[J].經(jīng)濟(jì)研究,2012（7）：82-205.

[3]有關(guān)西藏財(cái)政分權(quán)的信息來(lái)源于財(cái)政廳.財(cái)政預(yù)算管理政策選編[S].2008.

[4]周業(yè)安,章泉.財(cái)政分權(quán)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和波動(dòng)[J].管理世界,

2008（7）：7.

[5]喬寶云：增長(zhǎng)與均等的取舍[M].北京：人民出版社,2002：67.

[6]此處的城市相對(duì)于城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村,是指類(lèi)如拉薩市、日喀則和各地區(qū)行署所在的區(qū)域,有相對(duì)成熟的工業(yè),市政發(fā)達(dá),而城鎮(zhèn)則人口相對(duì)集中。

[7]張晏和龔六堂的研究概括了當(dāng)前研究的這種無(wú)奈,并力圖改進(jìn)和完善該指標(biāo)。張晏,龔六堂.分稅制改革、財(cái)政分權(quán)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）,2005,5(1).

[8]房靈敏,貢秋扎西,等.區(qū)域分工視角中的西藏產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)演化分析[J].中國(guó)藏學(xué),2012(1)：130-138.

[1]吳良鏞,吳唯佳,武廷海.論世界與中國(guó)城市化的大趨勢(shì)和江蘇省城市化道路[J].科技導(dǎo)報(bào),2003(9).

[2]李強(qiáng),陳宇琳,劉精明.中國(guó)城鎮(zhèn)化“推進(jìn)模式”研究[J].經(jīng)濟(jì)研究,2012（7）：82-205.

[3]西藏自治區(qū)財(cái)政廳.財(cái)政預(yù)算管理政策選編[G].2008.

[4]周業(yè)安,章泉.財(cái)政分權(quán)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和波動(dòng)[J].管理世界, 2008（7）：7.

[5]喬寶云.增長(zhǎng)與均等的取舍[M].北京：人民出版社,2002：67.

[6]張晏,龔六堂.分稅制改革、財(cái)政分權(quán)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）,2005,5(1).

[7]房靈敏,貢秋扎西,等.區(qū)域分工視角中的西藏產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)演化分析[J].中國(guó)藏學(xué),2012(1)：130-138.

[8]西藏自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局.西藏統(tǒng)計(jì)年鑒（2006年-2013年）[M]. [9]秦浩,江永嘉措.西藏財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究[J].西藏大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2011（1）.

The Relationship between Fiscal Decentralization and Urbanization of Tibet

Zhang Ji-min
(School of Finance and Economics,Tibet University,Lhasa,Tibet 850000)

The degree of fiscal decentralization is an important factor affecting economic and social development,and having profound impact on the development of urbanization.A preliminary analysis has been done on the relationship between fiscal decentralization and urbanization of Tibet by applying the methods of induction and deduction as well as quantitative analysis,and it is found that Tibet is one of regions with the lowest degree of fiscal decentralization in China,and there is a big difference between the regions in the right of control finances.The low degree of fiscal decentralization slows down the urbanization of a region.Therefore,it is necessary to recommend the Government to make its efforts for fiscal decentralization so as to speed up Tibet's market-oriented reform.It is also important to increase and strengthen the cultural and professional skill trainings of farmers and herdsmen in order to promote non-agricultural employment.

Tibet;fiscal decentralization;urbanization;non-agricultural employment

F812.7

A

1005-5738(2014)04-010-07

[責(zé)任編輯：蔡秀清]

2014-06-4

2014年度西藏自治區(qū)科技廳軟科學(xué)項(xiàng)目“西藏科技金融發(fā)展研究”，2013年度西藏大學(xué)教改項(xiàng)目“西藏大學(xué)會(huì)計(jì)專(zhuān)業(yè)綜合改革”階段性成果。

張濟(jì)民，男，漢族，山西聞喜人，西藏大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院副教授，主要研究方向?yàn)槲鞑刎?cái)政和企業(yè)管理。