胡潔

（西藏大學經(jīng)濟與管理學院 西藏拉薩 850000）

拉薩市新型城鎮(zhèn)化過程中人口管理的新思考

胡潔

（西藏大學經(jīng)濟與管理學院 西藏拉薩 850000）

拉薩市地處青藏高原，經(jīng)濟發(fā)展受歷史、地理等因素影響，較內(nèi)地省市略顯滯后，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化發(fā)展水平也受一定制約。近年來，西藏在自身的不斷努力和內(nèi)地省市的大力援助下，經(jīng)濟得到了快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化提上議事日程，預(yù)計到2015年，拉薩市的城鎮(zhèn)化水平將達到62%左右。在新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中，人口管理問題是一個亟待解決的問題。文章從拉薩市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展著手，分析探討拉薩市新型城鎮(zhèn)化過程中人口管理的相關(guān)問題，并提出相應(yīng)的解決對策。

拉薩市；新型城鎮(zhèn)化；人口管理

早期的城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口向城市聚集的過程，而新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展是堅持以人為本，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展，主要表現(xiàn)為產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居的大城市、小城鎮(zhèn)、新農(nóng)村的城鄉(xiāng)一體的協(xié)調(diào)發(fā)展。其核心是在不犧牲農(nóng)業(yè)、農(nóng)民利益，不危及糧食生產(chǎn)安全、不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，著眼農(nóng)民，涵蓋農(nóng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化和基礎(chǔ)設(shè)施一體化的共同富裕。[1]

拉薩市的城鎮(zhèn)化發(fā)展較早，但速度慢、水平低。本世紀初，拉薩市的城鎮(zhèn)化率為29.3%。[2]隨著國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，拉薩市的城鎮(zhèn)化率在2012年達到37.8%，城鎮(zhèn)人口超過農(nóng)牧區(qū)人口，人口向城鎮(zhèn)聚集。但由于農(nóng)牧民受自身各方面素質(zhì)限制、就業(yè)競爭力弱，加之拉薩市二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模小，造成農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)空間小、流動人口比重增加。城市社會保障體制不健全、人口總量增加、公共資源短缺等，成為拉薩市新型城鎮(zhèn)化過程中人口管理必須面對和解決的問題。

一、拉薩市人口基本情況概述

（一）拉薩市人口的地理分布

拉薩市域總面積近3萬平方千米，轄7縣1區(qū)，即堆龍德慶縣、當雄縣、尼木縣、曲水縣、林周縣、達孜縣、墨竹工卡縣和城關(guān)區(qū)。從第六次全國人口普查數(shù)據(jù)可以看出（見圖1），拉薩市人口主要集中在城關(guān)區(qū)，因此人口管理的重點應(yīng)放在城關(guān)區(qū)。只有抓住了這個最主要的方向，才能不斷改善拉薩市人口管理現(xiàn)狀，準確掌握拉薩市人口特征，找到一條適合拉薩市人口管理的途徑。

圖1 拉薩市人口的地理分布

（二）拉薩市人口的民族構(gòu)成

在拉薩市人口的民族構(gòu)成中，藏族占主體地位，漢族次之（見圖2）。這意味著在人口管理過程中應(yīng)當注意尊重藏族的民族習慣和宗教信仰，協(xié)調(diào)藏族與其他民族的關(guān)系，進而構(gòu)建健康、和諧的城市社會關(guān)系，創(chuàng)造和諧的城市文化氛圍。

（三）拉薩市的流動人口

圖2 拉薩市人口的民族構(gòu)成

隨著拉薩市經(jīng)濟的發(fā)展，出現(xiàn)了一個突顯的人口現(xiàn)象，這就是規(guī)模龐大且不斷增長的流動人口。尤其自青藏鐵路開通以來，流動人口規(guī)模更呈急劇膨脹之勢。拉薩市流動人口來源多元化，成為人口及經(jīng)濟吸引中心，經(jīng)濟發(fā)展前景更趨廣闊。在筆者隨機訪問的346人中，計劃在拉薩市居住不到1年的占6.07%，計劃居住1-2年的占17.92%，計劃居住3-5年的占15.02%，計劃常住定居的占6.65%，表示不確定居留時間的占54.34%。由于大多數(shù)人不愿意或者沒有確定長時間待在拉薩市，這給拉薩市人口管理造成一定困難，即無法確定這部分人的居住地以及想要在拉薩市從事何種工作，同時也給拉薩市人口管理提出了新的問題和挑戰(zhàn)。只有不斷地創(chuàng)新管理理念，采用科學管理方法，才能保證拉薩市的繁榮和穩(wěn)定。

二、拉薩市新型城鎮(zhèn)化過程中人口管理存在的問題

（一）管理體制不完善，難以適應(yīng)當前復(fù)雜的人口管理局面

人口管理工作涉及公安、衛(wèi)生、教育、工商、社會保障等部門，尤其在城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)業(yè)戶口向城鎮(zhèn)戶口轉(zhuǎn)變，農(nóng)牧業(yè)從業(yè)者向非農(nóng)牧行業(yè)轉(zhuǎn)移等問題需要各部門密切合作才能完成。但是在實際工作中，各部門管理層次不齊，管理銜接不緊密，即所謂的“各管一段”，又有“共管一段”所造成的重復(fù)管理、責任不清等問題。目前，在拉薩市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，人口管理的主角仍以公安系統(tǒng)為主。綜合執(zhí)法、齊抓共管的工作合力尚未形成，單靠公安系統(tǒng)，很難做好當前復(fù)雜的人口管理工作。

（二）重管控、輕服務(wù)的管理理念難以滿足新型城鎮(zhèn)化過程中的人口管理的新要求

拉薩市是我國反分裂斗爭的前沿陣地，以公安系統(tǒng)為主的人口管理主體，既要防范反華勢力和分裂主義，又要打擊轄區(qū)內(nèi)的犯罪行為，還要做好人口管理的相關(guān)工作，尤其在新型城鎮(zhèn)化過程中人口管理是以服務(wù)為主，才能做到人口的合理、有序流動。但這些年公安系統(tǒng)的工作重點主要放在防范分裂勢力及打擊轄區(qū)內(nèi)犯罪行為上，以至于忽視了對新型城鎮(zhèn)化過程中人口管理的服務(wù)。

（三）傳統(tǒng)的管理模式難以適應(yīng)人口從靜態(tài)向動態(tài)的轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的人口管理模式是主要以家庭、單位為坐標的靜態(tài)管理模式，即人口和戶籍高度合一，戶籍不能隨人口流動，而在現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制下，資源優(yōu)化配置的前提條件是生產(chǎn)要素的流動。隨著城鎮(zhèn)化過程的不斷深入，流動人口數(shù)量增加且流向不確定使靜態(tài)的人口管理模式難以適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中對人口管理的新要求。與此同時，流動人口在拉薩市獲取一定財富后便離開，造成財富積累和消費分離、財富創(chuàng)造和享受分離，而新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的“生態(tài)宜居”，不僅僅包括自然生態(tài)環(huán)境的宜居，更包括社會生態(tài)環(huán)境的宜居，其核心是要留得住人才，使其享有享受其創(chuàng)造的財富的權(quán)力。

（四）公共資源供給有限與公共服務(wù)需求迅速膨脹之間的矛盾突出

拉薩市在新型城鎮(zhèn)化過程中一直在努力推進基本公共服務(wù)均等化，擴大受益面，但由于稟賦有限，公共資源的提供無法滿足城鎮(zhèn)人口越來越大的需求，土地、水、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、能源等公共資源短缺問題暴露無遺，流動人口的住房、子女教育、醫(yī)療保障等資源也存在一些問題。這對公共服務(wù)帶來了巨大壓力，對現(xiàn)有城市管理體制和社會發(fā)展福利體制造成了很大沖擊，加大了城市人口綜合調(diào)控管理工作的難度。

（五）戶籍制度限制，導(dǎo)致人口管理邊界困境

在新型城鎮(zhèn)化過程中，人口管理邊界問題尤為突出。如果以戶籍人口為邊界，則管理范圍小，不能滿足外來人口管理的需求，也不符合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的和諧發(fā)展要求，甚至連維持社會穩(wěn)定的基本要求都難以滿足。長期以來，思維定勢是影響戶籍改革進程的一個重要因素，不論是政府的決策層還是學術(shù)界，相當數(shù)量的人總是擔心戶籍制度改革會導(dǎo)致人口大量流向城市。實際上，人口遷移和流動是由不同區(qū)域的就業(yè)條件和遷移者的價值取向決定的，社會經(jīng)濟發(fā)展到一定程度，一味控制人口遷入城市，未必是明智之舉。那么，如何突破現(xiàn)行的戶籍制度限制，如何定制人口管理邊界？比如人口管理邊界擴大到什么范圍？戶籍制度如何與新的人口管理邊界銜接等都是拉薩市人口管理工作中亟待解決的問題。

（六）由于農(nóng)牧民自身素質(zhì)限制，轉(zhuǎn)移就業(yè)困難

一方面，由于西藏過去教育資源貧乏，造成老一代農(nóng)牧民的文化素質(zhì)普遍較低、缺乏技能，對新事物的接受能力差、認知程度低，加之想學沒地方學、想學沒錢學的情況普遍，使得這部分農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)可選擇空間小，只能選擇對文化素質(zhì)、技術(shù)技能要求低的工作，大大限制了他們向非農(nóng)牧行業(yè)的轉(zhuǎn)移。另一方面，新生代農(nóng)牧民雖然受教育程度較高，具備一定技術(shù)技能，但工作耐受力低、社會適應(yīng)能力差，對職業(yè)、生活的高期望，以及自我認知程度高、急切渴望社會承認的心態(tài)嚴重等因素，制約了他們向非農(nóng)牧轉(zhuǎn)移就業(yè)。然而，拉薩市新型城鎮(zhèn)化過程就是農(nóng)牧民向非農(nóng)牧行業(yè)轉(zhuǎn)移。因此，由于農(nóng)牧民自身素質(zhì)限制，實現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)困難是新型城鎮(zhèn)化過程中人口管理不可忽視的問題。

三、相關(guān)對策

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，拉薩市的人口規(guī)模在不斷擴大，如何引導(dǎo)人口合理分布和流動，增強城市人口管理工作，是推進拉薩市新型城鎮(zhèn)化進程的重要內(nèi)容，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為此，要積極穩(wěn)妥地推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，加快提升城鎮(zhèn)人口管理工作的水平，最終實現(xiàn)人口數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)發(fā)展，人口與資源、環(huán)境、經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。

（—）人口管理體制：以政府為主導(dǎo)，發(fā)揮非政府組織的作用

為了實現(xiàn)人口管理與新型城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展，首先就必須破除不利于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的人口管理體制。任何人口管理體制，都是為解決一定的人口問題而存在的。當前的拉薩市人口管理體制必須面對“轉(zhuǎn)變后”人口實際（“轉(zhuǎn)變后”人口，指生育率下降到更替水平以下，并將低生育率水平至少保持一個人口再生產(chǎn)周期左右的人口）。面對“轉(zhuǎn)變后”階段各種人口問題陸續(xù)浮出水面，除人口數(shù)量、質(zhì)量外，人口結(jié)構(gòu)問題凸顯的實際，各部門應(yīng)在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，做好本部門工作的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)整體效應(yīng)，形成工作合力。具體來講，在政府部門管理人口的基礎(chǔ)上，應(yīng)充分發(fā)揮非政府組織在人口管理中的作用，實行聯(lián)動管理，使其通過各種方式、渠道，廣泛參與到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的人口管理工作中來，尤其是參與到外來人口、弱勢群體、邊緣群體的服務(wù)上來。其次還要對人口的流動進行合理引導(dǎo)。

（二）人口管理觀念：因地制宜，引入先進管理理念

首先，借鑒內(nèi)地和國外的先進經(jīng)驗，與拉薩市各地的實際聯(lián)系起來，尋找其中的結(jié)合點，找到其中有用的東西，進而運用到實際管理當中去。其次，更加注重以人為本，更加注重管理效率。服務(wù)型政府要求干部必須提升服務(wù)觀念和服務(wù)意識，在打擊違法犯罪的基礎(chǔ)上，做好對新型城鎮(zhèn)化過程中人口管理的服務(wù)工作，包括戶口遷移、農(nóng)牧區(qū)城鎮(zhèn)化后的相關(guān)社會保障工作等。一方面，不斷整合人口信息資源，理順人口管理主體，規(guī)范人口管理事務(wù)，不斷優(yōu)化人口管理過程；另一方面，通過出臺相關(guān)政策，鼓勵、引導(dǎo)和支持市場主體和非政府組織參與到一些人口管理的工作中，并對其規(guī)范和監(jiān)管，確保其充分發(fā)揮服務(wù)職能，增強人口管理的效能。

（三）人口管理制度：完善流動人口居住證制度

一個城市的人口吸納能力是與它的經(jīng)濟社會發(fā)展目標和城市功能布局密切相關(guān)的。要解決好人口管理的問題，首先要按照公平對待、服務(wù)至上、合理引導(dǎo)、完善管理的原則，也需要把城鎮(zhèn)流動人口管理納入當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，特別要結(jié)合積極穩(wěn)妥推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，加快人口管理制度的改革，著力解決流動人口就業(yè)、居住、就醫(yī)、子女就學等問題，提升人口服務(wù)管理的水平。2012年下半年，拉薩市正式啟動流動人口居住證制度。凡在拉薩市居住1年以上、符合辦證條件的暫住人口均可到轄區(qū)派出所申請辦理居住證。與暫住證相比，居住證有望給流動人口帶來子女入學等方面的市民待遇，但服務(wù)內(nèi)容仍然較少，政府應(yīng)進一步完善公共服務(wù)和社會保障平臺，使最低生活保障、住房保障、失業(yè)保障、醫(yī)療保健等基本公共服務(wù)覆蓋全體居民?！爸挥星袑嶊P(guān)心并切實幫助新生代農(nóng)民工解決生活中的具體困難問題，滿足其合理期待，慘能贏得他們的信任?！盵3]在鼓勵各民族相互包容、平等共處的同時，要充分考慮到各民族傳統(tǒng)生產(chǎn)活動的延續(xù)和發(fā)展，以及不同的風俗習慣和各民族優(yōu)良文化傳統(tǒng)保持的需要，這也便于戶籍的管理與服務(wù)。

（四）人口管理模式：創(chuàng)新人口管理模式，構(gòu)建人口管理新平臺

拉薩市目前對外來人口實行“暫住證”和“居住證”相結(jié)合的管理制度，按照“公平對待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)”的工作方針，把辦理人口暫住登記、出租房屋登記、與業(yè)主簽訂治安責任保證書、公安機關(guān)與各賓館、飯店、旅行社聯(lián)網(wǎng)等有機結(jié)合起來，但這種制度和模式對于新型城鎮(zhèn)化過程中的人口管理并不合理，因為要使農(nóng)牧民實現(xiàn)永久的“城鎮(zhèn)化”就不能將其作為流動人口進行管理。因此，在新型城鎮(zhèn)化這一動態(tài)發(fā)展過程中，人口管理也應(yīng)實現(xiàn)動態(tài)的高效率管理。即淡化戶籍作為唯一的權(quán)利門檻的功能，找到其他體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)對等的替代性手段，逐步穩(wěn)妥地賦予相關(guān)權(quán)利。這樣，既體現(xiàn)了改革的方向性，也控制了沖擊波。

（五）人口管理技能：建立健全農(nóng)牧民再就業(yè)培訓(xùn)機制，實現(xiàn)農(nóng)牧民非農(nóng)牧就業(yè)

人力資源狀況是指一個國家或一個地區(qū)在某個時間段內(nèi)能夠投入社會經(jīng)濟活動的勞動人口狀況。目前，拉薩市整體的人力資源建設(shè)能力普遍不足，還有很強的區(qū)域差異。因此，政府應(yīng)該在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的潮流中，在中央優(yōu)惠扶持政策的機遇中，努力克服人力資本不協(xié)調(diào)的問題，大力培養(yǎng)與經(jīng)濟增長相協(xié)調(diào)的人力資源，特別是從農(nóng)牧民自身出發(fā)，加大對從事非農(nóng)牧行業(yè)的農(nóng)牧民進行就業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，尤其對年齡較大、文化基礎(chǔ)較差的農(nóng)牧民，通過單項、短期的實用技能培訓(xùn)，使其掌握一技之長，順利實現(xiàn)向二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，成為適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新居民。逐漸平衡單向人口流動，縮小綜合素質(zhì)差距，達到人力資本可持續(xù)發(fā)展。

（六）人口管理網(wǎng)絡(luò)：加快數(shù)字城市建設(shè)，完善拉薩市的城市網(wǎng)格化管理

所謂的網(wǎng)格化管理，是指建立在城市發(fā)達的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上的一種創(chuàng)新性管理，即將城市的管理轄區(qū)按照一定標準劃分成單元格，在政府管理基礎(chǔ)上實現(xiàn)更加明細的劃分。這種方式實現(xiàn)了人口管理主體的社會化與多元化；實現(xiàn)了人口管理機制的主動化與常態(tài)化；實現(xiàn)了人口管理過程的合法化與精心化，也體現(xiàn)了城市人口治理的思路與方向?！懊鎸π旅襟w的飛速發(fā)展，政府的風險溝通依舊處于傳統(tǒng)的單向性傳導(dǎo)，如何適應(yīng)時代的需求，借助于新媒體的力量，構(gòu)建多元化、雙向性的溝通是新媒體時代帶來的重大挑戰(zhàn)?！盵4]要實現(xiàn)城鎮(zhèn)的網(wǎng)格化管理，以實現(xiàn)城市人口綜合管理為目標，首先要以電子化的人口數(shù)據(jù)庫及其相關(guān)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、通信技術(shù)、空間信息技術(shù)為主要技術(shù)平臺，以數(shù)據(jù)動態(tài)更新、信息查詢與其統(tǒng)計分析、事件流程管理為基本運行過程，建立起相對應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，實現(xiàn)管理主體、管理對象、管理過程、處理結(jié)果等各個環(huán)節(jié)上的數(shù)字化；其次要提升管理主體和管理客體的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用技術(shù)，才能實現(xiàn)定量定性的網(wǎng)格化管理。數(shù)字化人口管理系統(tǒng)的建立，最終將不僅僅是服務(wù)于政府管理工作，也應(yīng)當為居民經(jīng)濟社會生活提供便利。因此，網(wǎng)絡(luò)化管理的另一方向是加強居民終端建設(shè)，服務(wù)居民生活。

注釋

[1]新華網(wǎng).http：//news.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11/ 17/c_113711665.htm[EB/OL].

[2]城鎮(zhèn)化率(又稱城市化率、城市化度、城市化水平、城市化指標)是一個國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要標志，也是衡量一個國家或地區(qū)社會組織程度和管理水平的重要標志。[3]朱繼東,李曉梅.新生代農(nóng)民工意識形態(tài)問題的挑戰(zhàn)、根源和對策[J].延邊大學學報（社會科學版）,2012(6).

[4]范新愛.新媒體時代政府風險溝通管理研究[J].新聞界，2014（19）.

[1]楊曉東.我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路探討[J].中國市場,2010 （42）.

[2]張嶺峻,笪曉軍.實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展[J].城鄉(xiāng)建設(shè),2010（10）.

[3]盛廣耀.科學發(fā)展：中國特色城鎮(zhèn)化的基本要求[J].農(nóng)村工作通訊,2010（1）.

[4]鳳凰網(wǎng)資訊.http：//news.ifeng.com/mainland/detail_2011_ 01/08/4136685_0.shtml[EB/OL].

[5]馮曉英.城市人口規(guī)模應(yīng)由行政控制走向合作治理［N］.中國人口報,2011-03-11.

[6]邊巴拉姆.加強西藏社會管理創(chuàng)新的法制保障研究[J].西藏大學學報（社會科學版）,2012（3）.

On the Population Management in the Process of New Urbanization of Lhasa

Hu Jie
(School of Economics&Management,Tibet University,Lhasa,Tibet 850000)

Lhasa is located in the Tibetan plateau.Because of its history,geography and so on,Lhasa lags behind the regions in inland China in economic development,which restricts Lhasa’s urbanization development.In recent years,Tibet accelerates its economic development on its own efforts and assistance from other provinces and cities,which enable Tibet to put urbanization on the agenda.Lhasa's urbanization rate will be around 62%by 2015.In the process of new urbanization,it is necessary to attach importance to population management.Thus, the article discusses the population management in the process of Lhasa’s urbanization and provides some suggestion.

Lhasa;new urbanization;population management

C922

A

1005-5738(2014)04-029-05

[責任編輯：蔡秀清]

2014-06-18

2014年度西藏自治區(qū)哲學社會科學專項資金項目“西藏破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局研究”階段性成果，項目號：14BJY003