葛察忠 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境政策部主任、研究員

賈真 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院助理研究員

如何解決環(huán)保部門的責(zé)任有限

葛察忠 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境政策部主任、研究員

賈真 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院助理研究員

建立起政府環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)機(jī)制，方能全面督察政府環(huán)境行為。 CFP/供圖

環(huán)保立法賦予了環(huán)保部門范圍廣、責(zé)任重的職責(zé)，但卻未明確給予環(huán)保部門具體的職權(quán)、行使權(quán)力的程序方法以及與之相應(yīng)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)限。

目前我國環(huán)境形勢(shì)不容樂觀，環(huán)境保護(hù)工作面臨巨大壓力。而環(huán)保部門責(zé)大權(quán)輕、執(zhí)法主體地位不強(qiáng)、職能部門協(xié)調(diào)欠佳、地方環(huán)保部門受政府制約等體制現(xiàn)狀大大削弱了環(huán)保部門環(huán)境監(jiān)管力度，暴露出目前我國環(huán)保部門行政責(zé)任體系的狹隘性。建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)且職責(zé)明確的環(huán)保行政責(zé)任體系，亟需從加大環(huán)保部門執(zhí)法權(quán)力、明晰環(huán)保分工協(xié)調(diào)機(jī)制、強(qiáng)化政府責(zé)任三方面入手。

環(huán)保行政責(zé)任體系存在三大問題

環(huán)保部門的行政責(zé)任是指法律規(guī)定下環(huán)保部門在環(huán)境保護(hù)方面的義務(wù)和權(quán)利，以及因環(huán)保部門違反上述義務(wù)和權(quán)利的法律規(guī)定而承擔(dān)的法律后果。當(dāng)前我國環(huán)保部門行政責(zé)任體系尚存在三大不可回避的“硬傷”。

環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管，但缺乏力度

1989年至今，我國相繼頒布的近10余部環(huán)境法律幾乎都闡明“環(huán)保部門對(duì)環(huán)境保護(hù)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”。從形式上來看，法律確立了環(huán)保部門在環(huán)境執(zhí)法中的地位，但事實(shí)上，不斷加劇的環(huán)境問題卻極大地暴露出環(huán)保部門的監(jiān)管乏力。究其原因是環(huán)保立法賦予了環(huán)保部門范圍廣、責(zé)任重的職責(zé)，但卻未明確給予環(huán)保部門具體的職權(quán)、行使權(quán)力的程序方法以及與之相應(yīng)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)限。2008年8月，環(huán)保部發(fā)出了“三定”方案，確定了環(huán)保部13大職責(zé)，確立起今后的職能配置朝著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、宏觀調(diào)控、監(jiān)督執(zhí)法和公共服務(wù)四個(gè)方向強(qiáng)化，但是方案中卻沒有明確賦予其履行職能的權(quán)力。

受經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)地位的影響，法律總是謹(jǐn)慎地賦予環(huán)保部門權(quán)利。多年來，環(huán)保部門既沒有對(duì)違法企業(yè)查封、扣押等行政強(qiáng)制約束權(quán)，也無環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，更無對(duì)違法責(zé)任人行政拘留等行政處罰權(quán)。這使得環(huán)境監(jiān)管的威懾性和權(quán)威性大大降低，根本無法打擊和制止企業(yè)的違法行為。環(huán)保部門權(quán)力處處受限，就連行政處罰力度也飽受低額“上限”的封頂之苦，污染企業(yè)“守法成本高、違法成本低”早已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。

環(huán)保工作分工合作，但協(xié)調(diào)不暢

環(huán)境保護(hù)工作是個(gè)系統(tǒng)工程，需要環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利、工商乃至公安等多個(gè)部門協(xié)同行動(dòng)。我國環(huán)境行政管理職能的分工部門多達(dá)15個(gè)以上，全國環(huán)保部際聯(lián)席會(huì)議的參加部門多達(dá)25個(gè)，但由于沒有權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（曾作為環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)于1998年被撤銷），法律上也缺乏相應(yīng)的部門協(xié)調(diào)機(jī)制做保障，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)行政體制組織復(fù)雜，橫向協(xié)調(diào)無力。

在很多情況下，地方政府決策錯(cuò)誤才是環(huán)境問題最大的始作俑者乃至罪魁禍?zhǔn)住?/p>

另外，隨著環(huán)保法律的完善，會(huì)與《林業(yè)法》、《交通法》、《海關(guān)法》等出現(xiàn)相融合之處，而由于其他部門起步早，已占據(jù)主導(dǎo)的執(zhí)法權(quán)，環(huán)保執(zhí)法加入就有了雙重執(zhí)法的嫌疑，所以在環(huán)保法中不得不將部門間職能重合部分明確到其他部門的執(zhí)法權(quán)中。在實(shí)際工作中，作為弱勢(shì)的環(huán)保部門往往很難協(xié)調(diào)其他部門來共同開展環(huán)保工作。譬如，深夜受噪聲影響，群眾要投訴噪聲污染，就需要先分清噪聲來源。我國《環(huán)境噪聲污染防治法》中規(guī)定工業(yè)和建筑噪聲屬環(huán)保部門，交通噪聲屬交管部門，社會(huì)噪聲屬公安部門，環(huán)保部門無法處理交通和社會(huì)噪聲，但是對(duì)于投訴者來說，當(dāng)找到環(huán)保部門投訴未果的情況下，多數(shù)會(huì)認(rèn)為環(huán)保部門在推卸責(zé)任。

地方環(huán)保部門責(zé)任重大，但處境尷尬

地方環(huán)保工作尤其是基層環(huán)保是我國環(huán)保事業(yè)的重中之重，這就賦予了地方環(huán)保部門不可推卸的重任。對(duì)于地方環(huán)保部門來說，它處于一個(gè)“雙權(quán)威系統(tǒng)”中，一方面受上級(jí)環(huán)保主管部門的垂直領(lǐng)導(dǎo)，另一方面作為地方政府的職能部門，受地方政府領(lǐng)導(dǎo)。而處在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下的環(huán)保部門往往處境尷尬、左右為難——當(dāng)垂直領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境保護(hù)主義與地方政府的地方保護(hù)主義發(fā)生沖突時(shí)，環(huán)保部門應(yīng)該如何抉擇呢？從對(duì)環(huán)保部門影響的主次性角度考慮，地方政府的權(quán)威性更大，因?yàn)榈胤江h(huán)保部門的人事安排等是由地方人大、黨委決定的，地方環(huán)保部門不是一個(gè)可以脫離政府權(quán)力控制來對(duì)地方環(huán)境進(jìn)行客觀管控的部門，所以地方環(huán)保部門只能向地方政府妥協(xié)。

地方環(huán)保部門常常成為地方政府的“替罪羊”。我國現(xiàn)行的環(huán)境法律法規(guī)，重視對(duì)污染企業(yè)的管理和控制，卻忽視對(duì)政府的行為尤其是決策行為的監(jiān)督和約束。而在很多情況下，地方政府決策錯(cuò)誤才是環(huán)境問題最大的始作俑者乃至罪魁禍?zhǔn)?。部分地方政府一味追逐?jīng)濟(jì)績效，不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià)引進(jìn)高污染企業(yè)、擴(kuò)大生產(chǎn)，甚至為污染企業(yè)撐起“保護(hù)傘”。但是一旦發(fā)生環(huán)境污染事件，環(huán)保部門又首當(dāng)其沖地被推向“被告席”，替政府決策失利、監(jiān)管乏力“背黑鍋”。

環(huán)保行政責(zé)任體系完善之道

環(huán)保行政責(zé)任體系是我國環(huán)境保護(hù)工作的基礎(chǔ)建設(shè)，是改善環(huán)境質(zhì)量的主要驅(qū)動(dòng)力，其不斷完善是保障環(huán)保監(jiān)管、環(huán)保執(zhí)法的必由之路。

加大統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)，提高執(zhí)法力度

深化環(huán)境保護(hù)體制改革，加大環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)力。首先，按照“山-水-田-林-湖-海”大生態(tài)的思路和環(huán)境保護(hù)與污染防治的專業(yè)性，建立統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度。加強(qiáng)對(duì)所有污染源、污染介質(zhì)污染物的統(tǒng)一監(jiān)管；將環(huán)保要求落實(shí)到社會(huì)方方面面，把環(huán)境質(zhì)量作為剛性約束條件，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、綜合管理，實(shí)現(xiàn)污染全防控。其次，實(shí)行獨(dú)立而統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管。有序整合不同部門的環(huán)境監(jiān)管力量，健全統(tǒng)一監(jiān)管體系，加強(qiáng)對(duì)地方政府的執(zhí)法監(jiān)督，糾正其有悖環(huán)保原則的行為；加強(qiáng)環(huán)保檢查隊(duì)伍建設(shè)；規(guī)范污染防控、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境預(yù)警等制度體系。

利用法律武器，提高環(huán)保執(zhí)法力度。借助于新《環(huán)保法》的頒布和實(shí)施，強(qiáng)化落實(shí)各項(xiàng)嚴(yán)格的環(huán)保措施。加強(qiáng)對(duì)違法企業(yè)的行政處罰力度；強(qiáng)化環(huán)評(píng)審批制度；對(duì)地區(qū)加強(qiáng)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管控，實(shí)施“區(qū)域限批”。

建立環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，倒逼經(jīng)濟(jì)主體自覺履行環(huán)境職責(zé)。首先，構(gòu)建完善的環(huán)境保護(hù)財(cái)政體制機(jī)制。建立規(guī)范有效的環(huán)境保護(hù)預(yù)算支出制度，把環(huán)保支出作為財(cái)政的經(jīng)常性支出，為財(cái)政履行環(huán)保職能提供制度保證；建立穩(wěn)定的政府環(huán)保預(yù)算投入增長機(jī)制，規(guī)定各級(jí)財(cái)政預(yù)算安排的環(huán)保資金應(yīng)高于同期財(cái)政總收入的增長幅度，保障環(huán)保成效。其次，推進(jìn)環(huán)境稅費(fèi)政策體系的建設(shè)。積極研究開征專門以環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)的獨(dú)立型環(huán)境稅；逐步實(shí)行排污費(fèi)改稅，完善排污收費(fèi)和環(huán)境服務(wù)收費(fèi)機(jī)制；逐步完善環(huán)保優(yōu)惠政策；針對(duì)我國現(xiàn)行稅制中環(huán)保相關(guān)稅種進(jìn)行稅制綠色轉(zhuǎn)型。

明晰權(quán)力分工，完善協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

建立環(huán)境保護(hù)跨部門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，完善環(huán)保協(xié)調(diào)機(jī)制。完善國家頂層設(shè)計(jì)，總攬環(huán)境保護(hù)全局，強(qiáng)化環(huán)保工作政治領(lǐng)導(dǎo)力和部門協(xié)調(diào)能力，建立與完善環(huán)境保護(hù)組織機(jī)構(gòu)，明確各部門責(zé)任及關(guān)系。設(shè)立環(huán)境保護(hù)中央領(lǐng)導(dǎo)小組，成員包括發(fā)展改革、財(cái)政、環(huán)保等部門，主要職責(zé)是協(xié)調(diào)國務(wù)院各部委的環(huán)境保護(hù)工作，并牽頭組織召開環(huán)境保護(hù)部際聯(lián)席會(huì)議。

明晰權(quán)力分工，建立健全環(huán)保權(quán)力清單制度。首先，建立中央環(huán)保部門權(quán)力清單機(jī)制。明晰國家環(huán)保工作各部門間的事權(quán)關(guān)系，進(jìn)行各部門職權(quán)分工，讓權(quán)力透明化，從而使環(huán)保部門權(quán)力得到保障。其次，基于中央環(huán)保部門權(quán)力清單，劃分地方環(huán)保部門各項(xiàng)權(quán)力，并進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，將列表清單公之于眾，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，從而保障地方環(huán)保部門的權(quán)力公正有效的行使。

要讓地方人民政府切實(shí)成為環(huán)保責(zé)任主體的“最大外包商”，積極承擔(dān)環(huán)保責(zé)任。

組建環(huán)保系統(tǒng)執(zhí)法隊(duì)伍，完善環(huán)保部門內(nèi)部聯(lián)動(dòng)機(jī)制。建議環(huán)保部門成立環(huán)保公安機(jī)構(gòu)、環(huán)保檢查機(jī)構(gòu)、環(huán)保法院機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的綜合性內(nèi)部聯(lián)動(dòng)機(jī)制，一旦發(fā)生環(huán)境污染事件，環(huán)保部門可以迅速啟動(dòng)行政和司法程序，進(jìn)行行政處罰、司法審判和強(qiáng)制執(zhí)行。

強(qiáng)化地方政府責(zé)任，建立環(huán)保行政考核問責(zé)制

加強(qiáng)法律約束，強(qiáng)化地方政府環(huán)保責(zé)任。在更加嚴(yán)格的法律約束下，地方各級(jí)政府要對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，將環(huán)境保護(hù)工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃；加大環(huán)保投入，提高財(cái)政資金使用效益；加強(qiáng)對(duì)企業(yè)和公眾的環(huán)境保護(hù)宣傳和普及工作；加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)；建立環(huán)境污染公共監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制；專項(xiàng)撥款支持農(nóng)村飲用水源保護(hù)、污染治理。

建立綠色考核機(jī)制，徹底改變地方政府“唯GDP”觀。將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)納入對(duì)本級(jí)或下級(jí)政府負(fù)有環(huán)保監(jiān)管職責(zé)的部門和責(zé)任人的考核內(nèi)容，作為其政績考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)；建立綠色考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀，同時(shí)嚴(yán)懲環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任未完成和綠色考核不合格的部門及負(fù)責(zé)人。

建立政府環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)機(jī)制，全面督察政府環(huán)境行為。首先，加強(qiáng)對(duì)政府環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)的法律約束，為地方政府制定相應(yīng)的規(guī)章制度提供統(tǒng)一的法律指引。法律要明確界定政府履行環(huán)保行政職責(zé)中的失職、違法等行為，一旦各級(jí)政府出現(xiàn)環(huán)境違規(guī)違法行為，對(duì)主要責(zé)任人要給予記過、記大過或者降級(jí)處分；造成嚴(yán)重后果的，給予撤職或者開除處分，主要責(zé)任人要引咎辭職。其次，探索構(gòu)建獨(dú)立于政府領(lǐng)導(dǎo)體制的行政監(jiān)察垂直領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，使行政監(jiān)察機(jī)關(guān)擺脫本級(jí)人民政府權(quán)力的束縛，通過對(duì)政府環(huán)保行政的有力監(jiān)管，保障政府正確地履行其環(huán)境職責(zé)。

政府要構(gòu)建完善的環(huán)境信息公開制度體系。這個(gè)體系要將環(huán)境信息的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)、統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)、發(fā)布機(jī)構(gòu)的職能有機(jī)結(jié)合起來，用制度規(guī)范和約束監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)、發(fā)布過程，確保公眾的環(huán)境知情權(quán)得到保障。另外，還要建立社會(huì)公眾問責(zé)制度。在政府部門或媒體中設(shè)立環(huán)境投訴中心，鼓勵(lì)公眾檢舉政府環(huán)境違法行為；賦予公眾行政訴訟權(quán)利，疏通公眾對(duì)政府環(huán)境違法行為的訴訟渠道，將環(huán)境公益訴訟納入政府工作范圍，通過環(huán)境公益訴訟途徑對(duì)政府環(huán)保行政工作進(jìn)行監(jiān)督。