丁啟民

(合肥市發(fā)展改革委員會(huì)，安徽合肥230071）

試論新型城鎮(zhèn)化背景下合肥地區(qū)“鎮(zhèn)級(jí)市”培育與發(fā)展

丁啟民

(合肥市發(fā)展改革委員會(huì)，安徽合肥230071）

在前期調(diào)研的基礎(chǔ)上，對(duì)照江蘇、浙江等先發(fā)地區(qū)的做法，著重研究新型城鎮(zhèn)化背景下合肥地區(qū)“鎮(zhèn)級(jí)市”培育與發(fā)展問題。本文擬定合肥地區(qū)“鎮(zhèn)級(jí)市”試點(diǎn)的要素條件，對(duì)現(xiàn)有建制鎮(zhèn)試點(diǎn)進(jìn)行優(yōu)先排序，提出試點(diǎn)的主要任務(wù)和政策保障措施，對(duì)于合肥科學(xué)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義。

城鎮(zhèn)化 鎮(zhèn)級(jí)市 合肥

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，是新型工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要載體和依托。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，是合肥轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，打造“大湖名城、創(chuàng)新高地”的戰(zhàn)略舉措，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)在全省率先全面建成小康社會(huì)、率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略需求，意義重大而深遠(yuǎn)。

一、“鎮(zhèn)級(jí)市”的內(nèi)涵與特征

“鎮(zhèn)級(jí)市”有三大基本內(nèi)涵、四個(gè)時(shí)代特征。政府部門表述的“鎮(zhèn)級(jí)市”內(nèi)涵歸納為一句話，“所謂鎮(zhèn)級(jí)市，即建設(shè)發(fā)展領(lǐng)先、功能齊全、環(huán)境優(yōu)美、特色鮮明的現(xiàn)代化小城市”。學(xué)術(shù)界討論的“鎮(zhèn)級(jí)市”，可歸納為三個(gè)基本內(nèi)涵。第一，鎮(zhèn)級(jí)市應(yīng)當(dāng)是縣轄市或縣下市。鎮(zhèn)級(jí)市是屬縣級(jí)政府管轄的城市。第二，鎮(zhèn)級(jí)市應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)代化城市。現(xiàn)代化城市首先是工業(yè)化的城市。所以，鎮(zhèn)級(jí)市的形成強(qiáng)調(diào)有現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。城市規(guī)模不代表它的基本內(nèi)涵。鎮(zhèn)級(jí)市的規(guī)?？梢允切⌒统鞘校部梢允侵械瘸鞘?。第三，鎮(zhèn)級(jí)市應(yīng)當(dāng)是具有成長(zhǎng)活力的城市。成長(zhǎng)活力是指所試點(diǎn)培育的小城鎮(zhèn)，具有未來發(fā)展的潛力，在建設(shè)中可以不斷增強(qiáng)城市的競(jìng)爭(zhēng)力。

“鎮(zhèn)級(jí)市”的時(shí)代特征主要在四個(gè)方面，即：人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、要素集約、功能集成。

人口集中特征是指城區(qū)人口每年在增長(zhǎng)，既包括戶籍人口增長(zhǎng)，也包括常住人口的增長(zhǎng)。產(chǎn)業(yè)集聚特征是指現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)聚集，城區(qū)有工業(yè)園區(qū)、物流園區(qū)、現(xiàn)代服務(wù)園區(qū)，就業(yè)機(jī)會(huì)和就業(yè)人數(shù)每年在增長(zhǎng)。要素集約是指城區(qū)的各類經(jīng)濟(jì)組織，能夠高效利用各種經(jīng)濟(jì)資源，提高經(jīng)濟(jì)資源的集約使用水平。功能集成是指城區(qū)有完整的相互協(xié)調(diào)的城市功能分區(qū)。鎮(zhèn)級(jí)市建設(shè)能夠提升原城鎮(zhèn)的城市功能，能夠改變?cè)擎?zhèn)的形態(tài)，從建成區(qū)規(guī)劃到市政建設(shè)都具有城市特色。

二、“鎮(zhèn)級(jí)市”在我國(guó)的發(fā)展?fàn)顩r

1.正式實(shí)施“鎮(zhèn)級(jí)市”的省份狀況

目前，我國(guó)正式實(shí)施鎮(zhèn)級(jí)市試點(diǎn)的省份有：浙江省、山東?。环钦綄?shí)施鎮(zhèn)級(jí)市試點(diǎn)的省份有：江蘇省、湖北省、河南省、廣東省等。

從2010年開始，小城鎮(zhèn)改革開始向“小城市”邁進(jìn)，部分地方明確提出將小城鎮(zhèn)發(fā)展為小城市，浙江省2010年啟動(dòng)了小城市培育試點(diǎn)工作。首批27個(gè)小城市列入試點(diǎn)，進(jìn)行為期三年的培育，提出目標(biāo)“三年大變樣”。試點(diǎn)的政策包括，試點(diǎn)鎮(zhèn)的用地指標(biāo)由縣里單獨(dú)切塊直接下達(dá)，市縣有關(guān)部門在試點(diǎn)鎮(zhèn)建立分局，試點(diǎn)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別升級(jí)等。經(jīng)過兩年的培育，到2012年底，浙江省27個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)總共新吸引48.3萬人落戶，城鎮(zhèn)化率提高了5.8個(gè)百分點(diǎn)，供職于工業(yè)和服務(wù)業(yè)的從業(yè)人員比重達(dá)88.9%，高出全省5個(gè)百分點(diǎn)；試點(diǎn)鎮(zhèn)每萬人新增個(gè)體工商戶95戶，是全省的2.5倍，在城市化進(jìn)程中取得了顯著成效。

山東建設(shè)鎮(zhèn)級(jí)市試點(diǎn)緊隨浙江省之后。山東以96個(gè)國(guó)家重點(diǎn)鎮(zhèn)和252個(gè)省級(jí)中心鎮(zhèn)為重點(diǎn)，實(shí)施擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)，賦予其相應(yīng)的管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)自我發(fā)展能力。2013年，青島市啟動(dòng)小城市試點(diǎn)，規(guī)劃用4年時(shí)間，5個(gè)小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)主要指標(biāo)達(dá)到：建成區(qū)面積10平方公里以上，建成區(qū)常住人口10萬以上；年地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到100億元以上，年地方財(cái)政收入達(dá)到6億元以上，農(nóng)村居民人均年收入達(dá)到2.5萬元以上；第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重30%以上，同時(shí)建立起與小城市發(fā)展相適應(yīng)的社會(huì)保障體系和行政管理機(jī)制。

2.非正式實(shí)施“鎮(zhèn)級(jí)市”的省份狀況

湖北省計(jì)劃培育一批“鎮(zhèn)級(jí)市”。按規(guī)劃，將選擇鎮(zhèn)區(qū)戶籍人口在5萬人以上、財(cái)政一般預(yù)算收入在1億元以上的重點(diǎn)中心鎮(zhèn)，開展“鎮(zhèn)級(jí)市”試點(diǎn)?！版?zhèn)級(jí)市”將被賦予縣級(jí)管理權(quán)限，擴(kuò)大土地使用權(quán)、財(cái)政支配權(quán)、行政審批權(quán)和事務(wù)管理權(quán)，建立城鎮(zhèn)管理綜合執(zhí)法隊(duì)伍、行政審批服務(wù)中心、土地儲(chǔ)備中心和招投標(biāo)中心，完善城鎮(zhèn)功能。

2013年11月，鄭州市提出“一部分地域、人口與經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)到設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的鎮(zhèn)設(shè)立鎮(zhèn)級(jí)市”。

2013年成都新啟動(dòng)一批一般城鎮(zhèn)改造，實(shí)現(xiàn)11條田園城市建設(shè)示范線上場(chǎng)鎮(zhèn)改造全覆蓋。

廣東省住建廳規(guī)劃珠三角有條件的中心鎮(zhèn)或特大鎮(zhèn)將逐步升格為“縣轄市(鎮(zhèn)級(jí)市)”，賦予城市的管理權(quán)限和發(fā)展條件。

三、合肥發(fā)展“鎮(zhèn)級(jí)市”的意義與可能性

“鎮(zhèn)級(jí)市”介于普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)與城市之間，是溝通普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)與城市的橋梁，發(fā)展意義重大。

1.加快實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的需要。目前，合肥縣域城鎮(zhèn)化水平還比較低，大量小城鎮(zhèn)仍然屬于“大農(nóng)村”范疇，具有明顯的鄉(xiāng)村社會(huì)屬性；而“城市型”小城鎮(zhèn)盡管數(shù)量較少，但具有一定的城市社會(huì)屬性，是縣域小城鎮(zhèn)的發(fā)展方向。因此，縣域走新型城鎮(zhèn)化道路，“鄉(xiāng)村型”小城鎮(zhèn)必須向“城市型”小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型。

2.加速推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的需要。發(fā)展鎮(zhèn)級(jí)市有利于農(nóng)民就近享受城市帶來的便利和公共服務(wù)，有利于農(nóng)民就近實(shí)現(xiàn)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，從而提高農(nóng)民收入，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。讓中心鎮(zhèn)擁有更多的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和居民可以就近接受公共服務(wù)而不需要再進(jìn)入縣城。而鎮(zhèn)級(jí)市擁有更多的社會(huì)管理權(quán)限，也能夠更好地為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┚C合服務(wù)。更為顯著的是，鎮(zhèn)級(jí)市在“以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)”上能發(fā)揮更大作用。

3.完善合肥都市圈功能的需要。合肥部分產(chǎn)業(yè)完全可以轉(zhuǎn)移到周邊一些有較強(qiáng)實(shí)力的鎮(zhèn)。通過有選擇地發(fā)展一批“衛(wèi)星”小城市承接合肥產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，使合肥能夠聚焦主業(yè)，緩解合肥發(fā)展壓力。

4.加速縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。目前，合肥各縣走新型城鎮(zhèn)化道路，在縣域范圍則會(huì)出現(xiàn)城鎮(zhèn)的集群，城鎮(zhèn)發(fā)展組團(tuán)化具有必然趨勢(shì)，那些基礎(chǔ)設(shè)施落后的“鄉(xiāng)村型”小城鎮(zhèn)，會(huì)逐步整合、合并、提升。縣域城鎮(zhèn)組團(tuán)化的空間實(shí)現(xiàn)大約有二種類型：一是融入中心大城市的組團(tuán)化。這種類型主要發(fā)生在城市周邊的城鎮(zhèn)，與城市的距離一般在10—30公里，如桃花鎮(zhèn)、雙墩鎮(zhèn)、崗集鎮(zhèn)等。二是多核心的組團(tuán)化。這種類型主要發(fā)生在國(guó)土面積較大和地形狹長(zhǎng)的縣，縣城和多個(gè)大鎮(zhèn)是縣域的經(jīng)濟(jì)文化中心，縣域城鎮(zhèn)化會(huì)逐漸向城市化方向發(fā)展，縣城將逐漸發(fā)展成為中等城市，大鎮(zhèn)發(fā)展成為小型城市，在縣域范圍內(nèi)出現(xiàn)多核的城鎮(zhèn)組團(tuán)。

5.合肥發(fā)展“鎮(zhèn)級(jí)市”的可能性。長(zhǎng)期研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)的專家學(xué)者普遍認(rèn)為，“鎮(zhèn)級(jí)市”的改革符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)律，讓有實(shí)力的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，有力地推動(dòng)它們突破發(fā)展瓶頸。

四、“鎮(zhèn)級(jí)市”試點(diǎn)的要素條件

1.合肥市現(xiàn)有建制鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀

表1到表5是合肥市除市區(qū)的各縣（市）所屬鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，考慮到縣城所在鎮(zhèn)實(shí)力較強(qiáng)，因此各縣（市）統(tǒng)計(jì)表均不包括縣城所在鎮(zhèn)。五個(gè)縣（市）所有鎮(zhèn)平均人口6.06萬人，建成區(qū)面積平均為5.2平方公里，建成區(qū)人口平均為2.03萬人，規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值平均為18.77億元，財(cái)政收入平均為0.55億元，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資平均為9.24億元。

表1 肥東各鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況

肥東各鎮(zhèn)平均水平與合肥市平均水平大體相當(dāng)，但是剔除各項(xiàng)指標(biāo)領(lǐng)先的撮鎮(zhèn)后，肥東縣各鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)力明顯落后于合肥市平均水平。

表2 肥西各鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況

肥西各鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平均發(fā)展水領(lǐng)先于合肥市平均水平，除桃花鎮(zhèn)外，各鎮(zhèn)發(fā)展水平較為均衡。

表3 長(zhǎng)豐各鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況

長(zhǎng)豐縣雙墩和崗集各項(xiàng)指標(biāo)較其他鎮(zhèn)大幅度領(lǐng)先，下塘、吳山次之，其他各鎮(zhèn)發(fā)展水平遠(yuǎn)落后于合肥市平均水平。

表4 廬江各鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況

廬江縣屬于較典型的農(nóng)業(yè)大縣，各鎮(zhèn)人口平均規(guī)模大于合肥市平均水平，其他指標(biāo)如工業(yè)產(chǎn)值、財(cái)政收入均較落后。

表5 巢湖各鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況

巢湖市各鎮(zhèn)平均水平低于合肥市平均發(fā)展水平，但部分經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)如夏閣鎮(zhèn)、黃麓鎮(zhèn)、槐林鎮(zhèn)等工業(yè)總產(chǎn)值較高。

綜上所述，合肥市五縣（市）中，肥西縣屬于第一梯隊(duì)，超過合肥市建制鎮(zhèn)平均發(fā)展水平的數(shù)量較多，長(zhǎng)豐縣、肥東縣、巢湖市屬于第二梯隊(duì)，平均水平相當(dāng)或略低于合肥市平均水平，但均有實(shí)力較強(qiáng)的建制鎮(zhèn)，廬江縣屬經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，各鎮(zhèn)平均發(fā)展水平落后于合肥，也缺乏經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的鎮(zhèn)。

2.“鎮(zhèn)級(jí)市”試點(diǎn)要素條件

“鎮(zhèn)級(jí)市”的主要功能是帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化，提高原有行政區(qū)劃內(nèi)居民的福利水平，因此鎮(zhèn)級(jí)市設(shè)立后應(yīng)當(dāng)能夠顯著提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平；并使原有建成鎮(zhèn)具備城市功能，有條件的地方要發(fā)展商貿(mào)、物流；并積極吸引農(nóng)民進(jìn)城，提高城鎮(zhèn)化率。因此，試點(diǎn)鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)有一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)，交通便利，是周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)域性中心。根據(jù)合肥市各鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況現(xiàn)狀，設(shè)定的鎮(zhèn)級(jí)市要素條件有以下10項(xiàng)：

眾所周知，大型體育賽事的運(yùn)作管理是跟金錢物資有直接關(guān)系的工作，許多項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)都是極為激烈的，如果運(yùn)作不善就會(huì)掉進(jìn)“糖衣陷阱”，甚至引發(fā)各種經(jīng)濟(jì)犯罪。因此賽事運(yùn)作負(fù)責(zé)人要對(duì)運(yùn)作管理隊(duì)伍的思想建設(shè)引起足夠重視，經(jīng)常性地進(jìn)行防腐倡廉教育，重視建設(shè)規(guī)章制度，以及接待、洽談、維權(quán)、物管、財(cái)務(wù)等方面的工作規(guī)范，重視強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督職能，積極主動(dòng)地邀請(qǐng)審計(jì)監(jiān)督部門定期進(jìn)行審計(jì)工作。

（1）鎮(zhèn)區(qū)人口集聚狀況。這個(gè)要素條件直接反映本區(qū)域的人口城鎮(zhèn)化目前所處水平。從杭州市、蘇州市所屬的試點(diǎn)鎮(zhèn)來看，鎮(zhèn)區(qū)人口一般都在10萬人以上，少數(shù)試點(diǎn)鎮(zhèn)在5萬以上。結(jié)合合肥地區(qū)重點(diǎn)鎮(zhèn)的實(shí)際情況，鎮(zhèn)級(jí)市試點(diǎn)鎮(zhèn)的總?cè)丝谝话?萬以上為宜。

（2）產(chǎn)業(yè)集聚及企業(yè)實(shí)力狀況。這個(gè)要素條件直接反映本區(qū)域的產(chǎn)業(yè)集聚水平，反映未來該鎮(zhèn)提供就業(yè)機(jī)會(huì)的能力。該鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)當(dāng)特色鮮明，有明確的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)集群，集聚企業(yè)數(shù)量較多，特別是應(yīng)有一批規(guī)模以上企業(yè)入駐。結(jié)合合肥重點(diǎn)鎮(zhèn)的實(shí)際情況，工業(yè)總產(chǎn)值應(yīng)當(dāng)在20億元以上。

（3）鎮(zhèn)區(qū)面積及可輻射影響的區(qū)域面積。這個(gè)要素條件直接反映城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建成水平以及城區(qū)對(duì)周圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)影響力和可能提供服務(wù)的范圍。設(shè)鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)是周圍若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)中心，其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)能夠吸引周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)腹地農(nóng)民就業(yè)?？紤]到合肥現(xiàn)有各鎮(zhèn)建成區(qū)面積較小，應(yīng)當(dāng)選擇的中心鎮(zhèn)建成區(qū)面積在4平方公里以上，未來規(guī)劃建成區(qū)面積要在10平方公里以上。

（4）鎮(zhèn)區(qū)與中心大城市的直線距離。這個(gè)要素條件直接反映設(shè)市鎮(zhèn)與合肥中心城區(qū)的空間關(guān)系，既不能太近，也不能太遠(yuǎn)。如果鎮(zhèn)區(qū)與中心大城市距離太近，未來10年內(nèi)合肥中心城區(qū)的擴(kuò)展可能將該設(shè)市鎮(zhèn)覆蓋，培育小城市的意義不大。如果鎮(zhèn)區(qū)與中心大城市距離太遠(yuǎn)，則不利于接受合肥中心城區(qū)的輻射和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、部分功能項(xiàng)目的布局。根據(jù)合肥中心城區(qū)的規(guī)劃，未來打造千萬人口的全國(guó)區(qū)域性大城市，建成區(qū)面積應(yīng)當(dāng)科學(xué)判斷為1000平方公里左右；也就是說，以主城區(qū)為中心，外圍可能擴(kuò)展至50公里以遠(yuǎn)。因此，設(shè)市鎮(zhèn)選擇最好是距離合肥中心城區(qū)50公里為佳。

（5）綜合交通狀況。這個(gè)要素條件直接反映設(shè)市鎮(zhèn)交通便利情況。綜合交通狀況首先考慮連接高速公路情況，距高鐵的遠(yuǎn)近；鎮(zhèn)域內(nèi)國(guó)道、省道、縣道的分布狀況；水運(yùn)及碼頭設(shè)施狀況等。設(shè)市鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)起到連接大城市與農(nóng)村的橋梁作用，其商貿(mào)物流產(chǎn)業(yè)能夠滿足周邊地區(qū)的需求。

（6）財(cái)政及稅收狀況。這個(gè)要素條件直接反映設(shè)市鎮(zhèn)的財(cái)政供給能力和可持續(xù)發(fā)展能力。從統(tǒng)計(jì)數(shù)字來看，各個(gè)縣（市）除了靠近合肥中心城區(qū)的個(gè)別經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)外，其他各鎮(zhèn)財(cái)政收入普遍較低，試點(diǎn)鎮(zhèn)要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須有較強(qiáng)的財(cái)力作后盾，根據(jù)各鎮(zhèn)實(shí)際情況，擬培育的設(shè)市鎮(zhèn)年財(cái)政收入應(yīng)當(dāng)在0.5億元以上。

（7）鎮(zhèn)區(qū)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資及基礎(chǔ)設(shè)施狀況。這個(gè)要素條件直接反映設(shè)市鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展能力。固定資產(chǎn)投資代表未來的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力，固定資產(chǎn)投資越高，未來增長(zhǎng)潛力越大，根據(jù)各鎮(zhèn)實(shí)際情況，擬培育的設(shè)市鎮(zhèn)年固定資產(chǎn)投資不應(yīng)低于10億元；同時(shí)公共基礎(chǔ)設(shè)施有一定的基礎(chǔ)，所有中心村通四級(jí)以上公路。

（8）鎮(zhèn)域自然資源狀況。這個(gè)要素條件間接反映設(shè)市鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展能力。自然資源狀況，包括該鎮(zhèn)擁有的森林資源、地下礦產(chǎn)資源、溫泉資源等，合肥市部分中心鎮(zhèn)有較豐富的自然資源顯然比沒有豐富的自然資源城鎮(zhèn)更具有競(jìng)爭(zhēng)能力。

（9）鎮(zhèn)區(qū)教育、衛(wèi)生狀況。這個(gè)要素條件直接反映設(shè)市鎮(zhèn)的公共服務(wù)能力和軟實(shí)力。如果該鎮(zhèn)集聚的各類學(xué)校、醫(yī)院、在校學(xué)生人數(shù)、衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)人員數(shù)量多，說明該鎮(zhèn)是區(qū)域性文化教育中心，軟實(shí)力較強(qiáng)。

五、合肥發(fā)展“鎮(zhèn)級(jí)市”的優(yōu)選排序

目前，合肥市五縣（市）（不包括主城區(qū)中的鎮(zhèn)和縣城）有52個(gè)建制鎮(zhèn)。如何優(yōu)選出設(shè)市試點(diǎn)鎮(zhèn)，我們?cè)谡{(diào)研的基礎(chǔ)上認(rèn)為以上各個(gè)參考要素條件的作用是不平均的，需要量化其影響權(quán)數(shù)。為此，結(jié)合10位專家的打分評(píng)估，我們對(duì)全市52個(gè)建制鎮(zhèn)分別進(jìn)行科學(xué)量化評(píng)估。從綜合結(jié)果來看，試點(diǎn)的設(shè)市鎮(zhèn)首先看鎮(zhèn)域人口集聚狀況、產(chǎn)業(yè)集聚及企業(yè)實(shí)力狀況、鎮(zhèn)區(qū)固定資產(chǎn)投資及基礎(chǔ)設(shè)施狀況；其次看鎮(zhèn)區(qū)面積及可輻射影響的區(qū)域面積、財(cái)政及稅收狀況、綜合交通狀況、鎮(zhèn)區(qū)教育及衛(wèi)生狀況、鎮(zhèn)區(qū)與中心大城市的直線距離、鎮(zhèn)域自然資源狀況。其他軟實(shí)力指標(biāo)適當(dāng)考慮。

肥東縣各鎮(zhèn)設(shè)市要素條件量化比較，從綜合評(píng)估結(jié)果來看，撮鎮(zhèn)鎮(zhèn)評(píng)定的綜合總分最高；其次，為橋頭集鎮(zhèn)、長(zhǎng)臨河鎮(zhèn)、梁園鎮(zhèn)。

肥西縣各建制鎮(zhèn)設(shè)市要素條件量化比較，從綜合評(píng)估結(jié)果來看，三河鎮(zhèn)評(píng)定的綜合總分最高；其次，為桃花鎮(zhèn)、紫蓬鎮(zhèn)。

長(zhǎng)豐縣各鎮(zhèn)設(shè)市要素條件量化比較，從綜合評(píng)估結(jié)果來看，下塘鎮(zhèn)評(píng)定的綜合總分最高；其次，為雙墩鎮(zhèn)、崗集鎮(zhèn)、吳山鎮(zhèn)。

廬江縣各鎮(zhèn)設(shè)市要素條件量化比較，從綜合評(píng)估結(jié)果來看，湯池鎮(zhèn)評(píng)定的綜合總分最高；其次，為羅河鎮(zhèn)、泥河鎮(zhèn)。

巢湖市各鎮(zhèn)設(shè)市要素條件量化比較，從綜合評(píng)估結(jié)果來看，黃麓鎮(zhèn)評(píng)定的綜合總分最高；其次，為柘皋鎮(zhèn)、烔煬鎮(zhèn)、槐林鎮(zhèn)。

六、合肥“鎮(zhèn)級(jí)市”試點(diǎn)的培育目標(biāo)

1.指導(dǎo)思想

全面貫徹黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神，堅(jiān)持以中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議精神為統(tǒng)領(lǐng)，落實(shí)省委、省政府對(duì)合肥發(fā)展的新要求，順應(yīng)人民群眾過上更加美好生活的新期待，以富民強(qiáng)市為目的，以加快推進(jìn)人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、功能集成、要素集約為著力點(diǎn)，自覺尊重自然規(guī)律和遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律和城市發(fā)展規(guī)律，加大改革創(chuàng)新力度，加快培育一批經(jīng)濟(jì)繁榮、功能完備、社會(huì)進(jìn)步、生態(tài)文明、宜居宜業(yè)、社會(huì)和諧的小城市，構(gòu)筑集聚能力強(qiáng)、建設(shè)質(zhì)量?jī)?yōu)、帶動(dòng)效應(yīng)好、體制機(jī)制活、管理水平高的城市化發(fā)展新平臺(tái)，走出一條具有合肥特色的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新路徑。

2.主要目標(biāo)

到2020年，納入小城市培育試點(diǎn)的建制鎮(zhèn)應(yīng)實(shí)現(xiàn)以下主要目標(biāo)：

（1）建設(shè)規(guī)模。建成區(qū)面積達(dá)10平方公里以上，形成布局合理的居住、工業(yè)、商貿(mào)、文化教育、生態(tài)旅游等功能分區(qū)，建成比較完備的水、電、路、氣、環(huán)保等城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。建成區(qū)戶籍人口10萬人以上或常住人口12萬人以上，城鎮(zhèn)化率達(dá)到75%。

（2）產(chǎn)業(yè)規(guī)模及就業(yè)保障水平。形成有一定競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群，形成100億元以上年?duì)I業(yè)收入，培育5家年銷售收入超億元的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)村居民人均收入達(dá)到2萬元以上。第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重40%以上，二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重90%以上，擁有3萬個(gè)以上就業(yè)崗位。

（3）經(jīng)濟(jì)實(shí)力。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率高于所在縣2個(gè)百分點(diǎn)，年地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到50億元以上，年地方財(cái)政收入達(dá)到5億元。試點(diǎn)鎮(zhèn)居民收入增長(zhǎng)速度快于所在縣平均水平2個(gè)百分點(diǎn)，提前完成全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)。

（4）服務(wù)水平?？萍冀逃?、文化體育、衛(wèi)生和計(jì)劃生育等設(shè)施完備，形成比較完善的社會(huì)事業(yè)發(fā)展網(wǎng)絡(luò)；基本公共服務(wù)、居民互動(dòng)服務(wù)、市場(chǎng)商業(yè)服務(wù)三結(jié)合的社區(qū)服務(wù)體系健全，形成便民利民的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；同時(shí)形成商業(yè)、金融繁榮的商貿(mào)金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

（5）管理水平。建立與小城市發(fā)展相適應(yīng)、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)作順暢、便民高效的行政管理體制。建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制。健全社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的充滿活力的社區(qū)自治機(jī)制，形成管理民主、運(yùn)作規(guī)范、服務(wù)完善、文明和諧的社區(qū)管理服務(wù)體系。

七、合肥“鎮(zhèn)級(jí)市”試點(diǎn)的政策措施

1.主要任務(wù)

（1）制定完善的小城市規(guī)劃。制定小城市總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃，并與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃等相銜接。按照彰顯特色、集聚發(fā)展的要求，完善城市設(shè)計(jì)，科學(xué)編制小城市基礎(chǔ)設(shè)施等專項(xiàng)規(guī)劃和以中心村為重點(diǎn)的村莊布局規(guī)劃。

（2）著力提升小城市功能。大力推進(jìn)市政基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施、教育醫(yī)療設(shè)施、文化體育設(shè)施建設(shè)，努力提高基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)化水平和綜合承載能力，加快行政執(zhí)法、土地儲(chǔ)備、公共資源交易、行政審批服務(wù)等平臺(tái)建設(shè)，不斷提升小城市公共管理和服務(wù)水平。

（3）大力發(fā)展小城市經(jīng)濟(jì)。按照城市經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，大力發(fā)展現(xiàn)代物流、商務(wù)、金融等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，因地制宜地發(fā)展旅游、商貿(mào)、文化娛樂等面向民生的服務(wù)業(yè)。堅(jiān)持錯(cuò)位發(fā)展、集約發(fā)展的原則，主動(dòng)承接合肥等大城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加快共性技術(shù)平臺(tái)建設(shè)，著力推進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。大力發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、旅游觀光農(nóng)業(yè)，提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平。

（4）加快小城市人口集聚。全面放開小城市落戶限制，堅(jiān)持自愿、分類、有序的原則，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題，努力提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)的素質(zhì)和能力。

（5）全面提升小城市服務(wù)水平和管理水平。按照城市管理職能和小城市發(fā)展的需要，積極推進(jìn)保留鎮(zhèn)級(jí)建制，賦予縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的體制改革，加快行政執(zhí)法體制改革。根據(jù)管理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不斷提高、任務(wù)日益繁重的實(shí)際，積極整合公共管理資源，完善機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制配備，切實(shí)提高小城市公共服務(wù)水平和管理水平。

2.扶持政策

（1）擴(kuò)大行政管理自主權(quán)。根據(jù)小城市管理需要，在保留鎮(zhèn)級(jí)建制不變的前提下，明確試點(diǎn)鎮(zhèn)職能定位，在符合法律法規(guī)的前提下，通過委托、交辦、延伸機(jī)構(gòu)等方式和途徑，賦予試點(diǎn)鎮(zhèn)與縣級(jí)政府基本相同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。試點(diǎn)鎮(zhèn)不僅立足于服務(wù)本鎮(zhèn)，還可輻射周邊若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)，成為縣政務(wù)中心的分中心。

（2）完善小城市機(jī)構(gòu)設(shè)置。根據(jù)試點(diǎn)鎮(zhèn)人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)總量、管理任務(wù)，允許試點(diǎn)鎮(zhèn)在核定的編制總數(shù)內(nèi)統(tǒng)籌安排機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備；縣市政府部門派駐試點(diǎn)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)上接受上級(jí)職能部門的指導(dǎo)，日常管理以試點(diǎn)鎮(zhèn)為主，其負(fù)責(zé)人的任用、調(diào)整及工作人員的調(diào)動(dòng)，應(yīng)書面征得試點(diǎn)鎮(zhèn)黨委、政府的同意。垂直管理部門可以在試點(diǎn)鎮(zhèn)設(shè)派駐機(jī)構(gòu)。

（3）合理調(diào)整行政區(qū)劃。按照小城市總體規(guī)劃，根據(jù)試點(diǎn)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際和生產(chǎn)要素流向，結(jié)合小城市的管理水平和實(shí)際承載能力，適度調(diào)整行政區(qū)劃，拓展發(fā)展空間，增強(qiáng)集聚輻射能力，提升集約發(fā)展水平。

（4）強(qiáng)化要素保障機(jī)制。在土地資源支持上，借鑒浙江省的經(jīng)驗(yàn)，建立小城市建設(shè)用地支持保障制度，在省下達(dá)的年度城鎮(zhèn)建設(shè)用地切塊指標(biāo)中優(yōu)先予以安排。加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)鎮(zhèn)的金融服務(wù)，加大對(duì)試點(diǎn)鎮(zhèn)的信貸支持。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)到試點(diǎn)鎮(zhèn)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，支持試點(diǎn)鎮(zhèn)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司。

（5）擴(kuò)大財(cái)政管理自主權(quán)。按照分稅制財(cái)政體制的總體要求，合理劃分縣市與試點(diǎn)鎮(zhèn)的事權(quán)。按照財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配的原則，進(jìn)一步理順縣市與試點(diǎn)鎮(zhèn)的財(cái)力分配關(guān)系，支持試點(diǎn)鎮(zhèn)建立設(shè)有金庫的一級(jí)財(cái)政體制，實(shí)現(xiàn)財(cái)力分配向試點(diǎn)鎮(zhèn)傾斜，促進(jìn)小城市培育。

對(duì)各試點(diǎn)鎮(zhèn)“劃分稅種、核定基數(shù)、超收全額返還、一定五年不變”，即除中央和省財(cái)政外，試點(diǎn)期間，市和縣（市）級(jí)財(cái)政只享有該試點(diǎn)鎮(zhèn)基期份額，超額部分全額返還支持試點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展，同時(shí)實(shí)行土地出讓金全返、盤活的建設(shè)用地全留、市政重點(diǎn)工程全包。

（6）加大稅費(fèi)分成的支持力度。鼓勵(lì)縣（市）政府對(duì)在試點(diǎn)鎮(zhèn)新辦的大型商貿(mào)企業(yè)，自營(yíng)業(yè)當(dāng)年度起，實(shí)行房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、企業(yè)所得稅地方分成部分按收入級(jí)次三年內(nèi)予以金額撥付；對(duì)在試點(diǎn)鎮(zhèn)新辦的金融保險(xiǎn)企業(yè)，自營(yíng)業(yè)當(dāng)年度起，實(shí)行交納的營(yíng)業(yè)稅按收入級(jí)次三年內(nèi)予以撥付50%。試點(diǎn)鎮(zhèn)土地出讓凈收益，縣市留成部分和在試點(diǎn)鎮(zhèn)征收的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)，全額返還用于試點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)。

（7）建立試點(diǎn)專項(xiàng)資金。設(shè)立小城市建設(shè)專項(xiàng)資金，每年財(cái)政投入1億元，縣（市）政府按照1∶1進(jìn)行配套，支持試點(diǎn)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（8）轉(zhuǎn)移項(xiàng)目支持。從優(yōu)選的試點(diǎn)鎮(zhèn)類型來看，下塘、撮鎮(zhèn)可以作為工業(yè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)移地，三河、湯池、黃麓可以作為文化旅游、科教體育項(xiàng)目轉(zhuǎn)移地。設(shè)市鎮(zhèn)需要在試點(diǎn)建設(shè)中高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量增強(qiáng)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目的承接能力，在與中心城市競(jìng)爭(zhēng)中提升城市建設(shè)質(zhì)量、塑造城市美麗特色。

3.組織實(shí)施

（1）建立組織協(xié)調(diào)機(jī)制。成立合肥市小城市培育試點(diǎn)協(xié)調(diào)小組及其辦公室。定期召開會(huì)議研究重大問題，及時(shí)分解工作任務(wù)、落實(shí)責(zé)任單位，不斷完善扶持政策、加大推進(jìn)力度，加強(qiáng)信息收集分析、實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。有關(guān)縣市政府要建立相應(yīng)組織協(xié)調(diào)機(jī)制。

（2）建立績(jī)效考核機(jī)制。按照獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)展、激勵(lì)先進(jìn)的原則，建立小城市培育試點(diǎn)工作年度績(jī)效考核獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。與此同時(shí)，建立試點(diǎn)淘汰機(jī)制，對(duì)連續(xù)兩年度績(jī)效考核不合格的試點(diǎn)鎮(zhèn)，取消其試點(diǎn)資格。

（3）強(qiáng)化聯(lián)動(dòng)推進(jìn)機(jī)制。研究相應(yīng)的扶持政策，支持小城市培育試點(diǎn)工作。試點(diǎn)鎮(zhèn)要分階段編制行動(dòng)計(jì)劃和年度實(shí)施計(jì)劃，大膽改革創(chuàng)新，要求以現(xiàn)代“小城市”的標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)劃、建設(shè)和管理，城市規(guī)模、設(shè)施、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)能力要達(dá)到城市水準(zhǔn)，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育設(shè)施等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)要接近城市標(biāo)準(zhǔn)，確保試點(diǎn)取得顯著成效。

責(zé)任編輯：吳妍妍

2014—11—09

丁啟民，合肥市發(fā)展改革委員會(huì)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)處處長(zhǎng)。