邵燕

（中共江陰市委黨校，江蘇江陰214431)

提升社會(huì)矛盾管控能力的實(shí)踐與思考
——基于江蘇省江陰的調(diào)查

邵燕

（中共江陰市委黨校，江蘇江陰214431)

當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)加速轉(zhuǎn)型時(shí)期，存在著復(fù)雜多變的社會(huì)矛盾。本文通過(guò)多次實(shí)地調(diào)查，充分了解江陰化解社會(huì)矛盾的基本現(xiàn)狀，深入剖析社會(huì)矛盾化解存在的現(xiàn)實(shí)困境，并提出了科學(xué)合理、切實(shí)可行的對(duì)策建議。

基層政府 社會(huì)矛盾 管控能力

作為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)頭雁，江陰不僅經(jīng)歷著經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，同樣也感受著社會(huì)矛盾逐步增多的變遷陣痛。對(duì)此，江陰有清醒的認(rèn)識(shí)，通過(guò)開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研活動(dòng)，全面了解社會(huì)矛盾基本態(tài)勢(shì)，基層化解社會(huì)矛盾的經(jīng)驗(yàn)及面臨的困境等。借此，最大限度地減少不和諧因素，促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，為江陰現(xiàn)代化建設(shè)提供有力保障。

一、基層政府化解社會(huì)矛盾的現(xiàn)狀

（一）江陰社會(huì)矛盾的主要特征

通過(guò)調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)江陰不斷調(diào)整社會(huì)管理方式，社會(huì)矛盾得到了較好的解決。但當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中依然存在著大量激發(fā)社會(huì)矛盾的條件，社會(huì)矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，分布領(lǐng)域廣泛，主要表現(xiàn)出如下特征。

1.社會(huì)矛盾多為非對(duì)抗性矛盾。從矛盾的性質(zhì)上看，目前江陰絕大多數(shù)的社會(huì)矛盾是由利益分化而導(dǎo)致的，是社會(huì)各階層和群體之間的利益矛盾，其焦點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。如征地拆遷過(guò)程中因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同產(chǎn)生的矛盾、購(gòu)房者與商品房銷(xiāo)售者因價(jià)格變化而引起的矛盾等，這些社會(huì)矛盾都是個(gè)體為實(shí)現(xiàn)自身利益特別是經(jīng)濟(jì)利益而產(chǎn)生的。特別是與民生領(lǐng)域密切相關(guān)的社會(huì)矛盾占據(jù)主導(dǎo)地位，如因教育、就業(yè)、醫(yī)療等公共資源占有不足和分配不均不公的結(jié)果，大多數(shù)社會(huì)矛盾是直接的經(jīng)濟(jì)利益沖突。

3.社會(huì)矛盾沖突方式的多樣化。江陰社會(huì)矛盾沖突的表現(xiàn)方式日益多樣化，社會(huì)矛盾個(gè)體從孤軍奮戰(zhàn)到組團(tuán)作戰(zhàn)，社會(huì)矛盾的表現(xiàn)形式日益呈現(xiàn)出組織性和策略性。此外，發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為社會(huì)矛盾的主體延展了社會(huì)矛盾生成的渠道。特別是，有些群體會(huì)利用對(duì)信息傳播有著裂變效應(yīng)的微博；采用對(duì)親屬、朋友等群體產(chǎn)生巨大影響的微信，這些最新的信息傳播載體極有可能成為社會(huì)矛盾的助燃劑，引發(fā)大規(guī)模的社會(huì)矛盾。

4.社會(huì)矛盾擴(kuò)張性和交叉性增強(qiáng)。通過(guò)調(diào)研了解到，目前社會(huì)矛盾的存在并非單一，如征地拆遷問(wèn)題和村級(jí)資產(chǎn)管理、環(huán)境污染緊密相連；勞資糾紛、安全事故社會(huì)保障等一系列問(wèn)題往往交織在一起，某一特定的社會(huì)矛盾處理和化解方式不當(dāng)，都會(huì)導(dǎo)致社會(huì)矛盾的延展、衍生和激化等，給社會(huì)矛盾的預(yù)防和化解增加了難度。

（二）江陰化解社會(huì)矛盾的經(jīng)驗(yàn)

盡管江陰社會(huì)矛盾表現(xiàn)出總量增加趨緩，涉及范圍不斷擴(kuò)大，矛盾沖突方式多樣化，化解難度日益增強(qiáng)等特征。但江陰立足超前防范、堅(jiān)持關(guān)口前移，逐步形成了“四化模式”，有效推動(dòng)了社會(huì)矛盾糾紛及時(shí)就地解決，確保將大量社會(huì)矛盾消化在萌芽狀態(tài)。

1.構(gòu)建網(wǎng)格化的矛盾排查體系

江陰運(yùn)用網(wǎng)格化管理理念，積極構(gòu)建遍布全市的矛盾糾紛排查體系。2012年，月城鎮(zhèn)先行試點(diǎn)矛盾糾紛網(wǎng)格化管控機(jī)制，即以村民小組或居委、居民小區(qū)為基本單位，組成1個(gè)網(wǎng)格單元，以3-5個(gè)網(wǎng)格組成1個(gè)網(wǎng)格組，以村或社區(qū)為片，組成片格，建立全覆蓋的矛盾糾紛空間排查體系。每網(wǎng)格單元設(shè)立矛盾糾紛排查信息員，每網(wǎng)格組設(shè)矛盾糾紛排查組組長(zhǎng)1名，每片格設(shè)立片長(zhǎng)1名，所在地司法所人員每人掛鉤1-3個(gè)片區(qū)，負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)和指導(dǎo)責(zé)任片區(qū)矛盾糾紛網(wǎng)格化排查管理工作，實(shí)行網(wǎng)格、組格、片格層級(jí)負(fù)責(zé)制，加強(qiáng)矛盾糾紛排查和隱患預(yù)警工作，及時(shí)掌握跟蹤各種糾紛隱患，動(dòng)態(tài)掌握其發(fā)展情況。2013年，全市推開(kāi)矛盾糾紛網(wǎng)格化排查管控工作。目前，全市共建矛盾糾紛網(wǎng)格化排查片格278個(gè)，組格3214個(gè)，網(wǎng)格單元54155個(gè)，實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)格化排查管控村（社區(qū)）全覆蓋，社會(huì)矛盾糾紛網(wǎng)格化排查管控取得明顯成效。

2.構(gòu)建類(lèi)別化的矛盾處置方式

在深化展開(kāi)社會(huì)矛盾排查化解過(guò)程中，新橋鎮(zhèn)立足本地實(shí)踐，不時(shí)創(chuàng)新工作辦法，把目前可能存在的矛盾分為16大類(lèi)，分別對(duì)應(yīng)相關(guān)的職能部門(mén)。把各類(lèi)矛盾分為五級(jí)：一級(jí)社會(huì)矛盾由村(社區(qū))直接調(diào)處或在職能部門(mén)指導(dǎo)協(xié)助下調(diào)處；二級(jí)社會(huì)矛盾由鎮(zhèn)維穩(wěn)辦調(diào)處和督辦；三級(jí)社會(huì)矛盾由鎮(zhèn)分管指導(dǎo)實(shí)行包案調(diào)處；四級(jí)社會(huì)矛盾由政府主要指導(dǎo)人擔(dān)任調(diào)處；五級(jí)社會(huì)矛盾由鎮(zhèn)黨委主要指導(dǎo)擔(dān)任調(diào)處。“五級(jí)分類(lèi)法”的施行，進(jìn)一步完善了社會(huì)矛盾排查調(diào)處工作長(zhǎng)效機(jī)制。有效地化解了全鎮(zhèn)的社會(huì)矛盾，維護(hù)了當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)穩(wěn)定，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)工作的諧和開(kāi)展。

由此可見(jiàn)，在數(shù)學(xué)教學(xué)中，從數(shù)學(xué)知識(shí)內(nèi)部之間的聯(lián)系入手，作為教學(xué)的突破口，引領(lǐng)學(xué)生展開(kāi)新知的學(xué)習(xí)，有助于拓寬學(xué)生的解題思路，找到解決問(wèn)題最優(yōu)化的辦法，進(jìn)而全面提升學(xué)生的學(xué)習(xí)效果。

3.構(gòu)建專(zhuān)業(yè)化的矛盾調(diào)解隊(duì)伍

早在2006年，江陰市就開(kāi)始著手建立一支法律政策水平相對(duì)較高、年齡層次相對(duì)較輕、人員隊(duì)伍相對(duì)穩(wěn)定的專(zhuān)職人民調(diào)解員隊(duì)伍。并按照調(diào)解隊(duì)伍職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化的要求，面向全市聘用具有較高法律水平、熱心調(diào)解工作的知識(shí)型人才。從當(dāng)?shù)匚幕潭容^高、語(yǔ)言能力表達(dá)較強(qiáng)、有強(qiáng)力責(zé)任心、德高望重的“老人”“能人”“賢人”中選聘調(diào)解員。江陰還于2011年首創(chuàng)星級(jí)調(diào)解員評(píng)定，根據(jù)調(diào)處化解矛盾糾紛的工作能力、政策法律水平、工作實(shí)績(jī)等，將調(diào)解員分為一星、二星、三星等三個(gè)等級(jí)。經(jīng)評(píng)定達(dá)到一星、二星、三星級(jí)的調(diào)解員，鎮(zhèn)里將按月分別給予100元、200元、300元不等的獎(jiǎng)勵(lì)。今年5月，江陰又經(jīng)過(guò)公開(kāi)招聘，招錄了首批23名社會(huì)執(zhí)業(yè)律師參與到人民調(diào)解工作中來(lái)。社會(huì)執(zhí)業(yè)律師具有專(zhuān)業(yè)的法律知識(shí)和技能，能準(zhǔn)確定位矛盾糾紛性質(zhì)，把握矛盾糾紛方向，以公平公正的第三方身份，在化解社會(huì)矛盾糾紛中發(fā)揮溝通、平衡的引導(dǎo)性作用。

4.構(gòu)建協(xié)同化的矛盾化解機(jī)制

一是協(xié)調(diào)對(duì)接機(jī)制。全市實(shí)現(xiàn)了上下聯(lián)動(dòng)、互動(dòng)對(duì)接，對(duì)重大、疑難、易激化的社會(huì)矛盾糾紛聯(lián)動(dòng)處置，避免事態(tài)擴(kuò)大。信訪(fǎng)部門(mén)與法院訴調(diào)工作相銜接，由法院不定期派人對(duì)專(zhuān)業(yè)調(diào)解工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，加強(qiáng)溝通、協(xié)調(diào)和配合。二是信息預(yù)警機(jī)制。建立健全市、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、規(guī)模以上企業(yè)、調(diào)解小組和調(diào)解信息員五級(jí)信息網(wǎng)絡(luò)，廣泛收集可能影響社會(huì)穩(wěn)定的信息，及時(shí)處理不安定隱患和矛盾激化苗頭，做到了“縱向貫通、橫向互聯(lián)、反饋迅速”。三是社會(huì)矛盾分析報(bào)告機(jī)制。堅(jiān)持每月召開(kāi)一次矛盾糾紛分析例會(huì)，及時(shí)收集整理全市社會(huì)矛盾類(lèi)型、特點(diǎn)等相關(guān)信息，定期向相關(guān)部門(mén)反饋。定期向人民調(diào)解工作指導(dǎo)委員會(huì)等有關(guān)部門(mén)通報(bào)。四是責(zé)任追究機(jī)制。對(duì)在社會(huì)矛盾調(diào)處過(guò)程中，因工作失誤造成嚴(yán)重后果的單位與個(gè)人實(shí)行責(zé)任追究制。對(duì)因人為造成矛盾糾紛調(diào)處不力，導(dǎo)致矛盾糾紛激化或者造成重大惡劣后果和嚴(yán)重社會(huì)影響的單位及個(gè)人，由相關(guān)職能部門(mén)建議并配合紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、綜治、司法等部門(mén)實(shí)行責(zé)任追究。

二、基層政府化解社會(huì)矛盾的困境

基層政府雖然在化解社會(huì)矛盾方面取得了顯著成效，但在實(shí)踐過(guò)程中仍然面臨著諸多困難，社會(huì)矛盾管控能力仍有待于進(jìn)一步提升。

1.社會(huì)矛盾化解的壓力不斷增大

社會(huì)矛盾是由各種原因和條件相互交織而成，呈現(xiàn)出“一果多因”或“一因多果”的復(fù)雜關(guān)聯(lián)。如征地、拆遷、環(huán)境污染等城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)的各種社會(huì)矛盾往往相互糾結(jié)、疊加，增加了社會(huì)矛盾的復(fù)雜性和社會(huì)矛盾化解的難度。特別是大量的社會(huì)矛盾往往由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)基層政府或村級(jí)自治組織來(lái)承擔(dān)，但基層政府所擁有的政策、財(cái)力、人力都十分有限，基層政府對(duì)萌芽狀態(tài)的社會(huì)矛盾處置稍有不慎，就會(huì)產(chǎn)生負(fù)向效應(yīng)，進(jìn)一步增加了社會(huì)矛盾化解的難度。此外，在維穩(wěn)是第一要?jiǎng)?wù)、地區(qū)穩(wěn)定是考核剛性指標(biāo)的背景下，基層政府和基層干部面臨的矛盾化解壓力不斷加大。特別是維穩(wěn)目標(biāo)出現(xiàn)了異化，重視事后的化解而輕視社會(huì)矛盾源頭的預(yù)防，未能從根本上消滅引發(fā)社會(huì)矛盾的源頭。特別是一些利益受損群眾接二連三地上訪(fǎng)，甚至發(fā)展成規(guī)模較大的群體性事件，進(jìn)一步增添了基層政府和干部化解社會(huì)矛盾的壓力。

2.人民群眾的利益訴求不斷增強(qiáng)

江陰經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，社會(huì)轉(zhuǎn)型較快，不可避免地出現(xiàn)社會(huì)矛盾增多、社會(huì)各階層摩擦沖突增多、社會(huì)共識(shí)難以形成、社會(huì)利益難以統(tǒng)籌的“兩多兩難”現(xiàn)象。隨著改革的縱深推進(jìn)，將在更深層次上觸及各方利益。如隨著城鎮(zhèn)化，必然帶來(lái)大規(guī)模的征地拆遷、企業(yè)搬遷等活動(dòng)，有些城鄉(xiāng)居民的現(xiàn)實(shí)利益受到損害。群眾在表達(dá)自己利益訴求時(shí)，往往是合理與不合理的訴求摻雜在一起。特別是一些群眾當(dāng)法律對(duì)自身有利時(shí)，借助法律的力量表達(dá)訴求，當(dāng)法律對(duì)自身不利時(shí)則借助情理來(lái)表達(dá)訴求。在基層出現(xiàn)一些過(guò)度維權(quán)的現(xiàn)象，部分群眾為了維護(hù)自身利益或本社區(qū)、本單位的利益，向政府提出過(guò)分的利益訴求，甚至采取不合理、不合法的手段。某些群眾將非制度化手段來(lái)解決問(wèn)題當(dāng)作一種慣常的策略和維護(hù)權(quán)利的常規(guī)手段。

3.社會(huì)矛盾預(yù)防化解機(jī)制不斷失靈

江陰成立了預(yù)防和化解社會(huì)矛盾的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，同時(shí)建立了社會(huì)矛盾預(yù)防化解的大調(diào)解制度、信訪(fǎng)及群體性突發(fā)事件聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)機(jī)制。在這一機(jī)制推動(dòng)下，有效解決了一些社會(huì)矛盾。但這些化解社會(huì)矛盾的重任往往分擔(dān)在政府身上，沒(méi)有其他社會(huì)組織可以分擔(dān)。在具體實(shí)踐過(guò)程中，現(xiàn)有的矛盾預(yù)防化解機(jī)制效果并不明顯。政府在有些社會(huì)矛盾化解上花費(fèi)了大量的人力、物力、財(cái)力，努力讓一些老上訪(fǎng)戶(hù)按照法律的規(guī)定終結(jié)上訪(fǎng)，但這一目標(biāo)始終難以實(shí)現(xiàn)。這涉及到國(guó)家層面的制度設(shè)計(jì)，基層政府和干部們往往對(duì)此無(wú)能為力。

三、基層政府化解社會(huì)矛盾的路徑

社會(huì)只有在解決社會(huì)矛盾中前進(jìn)與發(fā)展，有矛盾不可怕，關(guān)鍵是如何面對(duì)和處理社會(huì)矛盾。從根本上有效化解社會(huì)矛盾非一日之功，需要地方政府探索建立一整套有利于從根本上化解社會(huì)矛盾的解決方案，提升政府社會(huì)矛盾的管控能力。本文認(rèn)為，有效的矛盾化解路徑需要理念的轉(zhuǎn)變，化解制度的完善以及化解策略、具體技術(shù)等。

1.轉(zhuǎn)變社會(huì)矛盾的治理思路

化解社會(huì)矛盾需要轉(zhuǎn)變治理思路，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的社會(huì)統(tǒng)治向社會(huì)管理再到社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變。社會(huì)和諧是一種動(dòng)態(tài)的和諧，是在化解社會(huì)矛盾后利益格局的平衡，必須打破一講和諧就不承認(rèn)矛盾，不承認(rèn)沖突的觀(guān)念。充分認(rèn)識(shí)到當(dāng)前的社會(huì)矛盾主要是利益型矛盾，而不是政治對(duì)抗性矛盾，具有利益可協(xié)調(diào)性。要把保障和改善民生作為化解矛盾的根本源頭，改善社會(huì)生態(tài)環(huán)境的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，從源頭上減少社會(huì)矛盾產(chǎn)生的因素與條件。

2.完善社會(huì)矛盾化解新機(jī)制

現(xiàn)行的一些社會(huì)制度不利于社會(huì)矛盾的化解，要在當(dāng)前政策法規(guī)的框架體系內(nèi)，改革不利于社會(huì)矛盾化解的相關(guān)制度，為社會(huì)矛盾的柔性化解創(chuàng)造寬松的社會(huì)空間。要完善新的社會(huì)矛盾化解機(jī)制，即在化解社會(huì)矛盾時(shí)，構(gòu)建一套新的處理矛盾的運(yùn)行模式，即建立新的制度、新的規(guī)范、新的處理方式。新的化解機(jī)制從轉(zhuǎn)變思維開(kāi)始，即從管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫?，從?zhuān)政轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商、從剛性治理思維到柔性治理思維；特別是要實(shí)現(xiàn)從堵住社會(huì)矛盾到疏導(dǎo)、預(yù)防社會(huì)矛盾的轉(zhuǎn)變。社會(huì)矛盾化解新機(jī)制還應(yīng)充分考慮利益表達(dá)、利益訴求、利益分配和利益的補(bǔ)償方面的機(jī)制完善，以實(shí)現(xiàn)利益性社會(huì)矛盾的源頭減壓。

3.提升社會(huì)矛盾的化解策略

一是用法律解決問(wèn)題。提高用制度化方式化解社會(huì)矛盾的能力，法律應(yīng)在權(quán)力之上。將目前大量無(wú)序的社會(huì)矛盾，納入法律體系內(nèi)，以規(guī)范有序的方式來(lái)解決。對(duì)于已經(jīng)產(chǎn)生的社會(huì)矛盾要多注意用調(diào)解、協(xié)商等方式來(lái)解決，促進(jìn)社會(huì)和諧。二是積極預(yù)防。目前江陰的大部分社會(huì)矛盾都與利益糾紛有關(guān)，多年的工作實(shí)踐證明，矛盾如果能在第一時(shí)間內(nèi)、第一環(huán)節(jié)中得到解決，其治理成本最小，因而必須始終堅(jiān)持預(yù)防為主、調(diào)解為先。要把工作的著力點(diǎn)更多地放在基層、放在平時(shí)、放在準(zhǔn)確地掌握社情民意和及時(shí)把握社會(huì)動(dòng)態(tài)上，深入開(kāi)展矛盾排查調(diào)處工作，著力化解各項(xiàng)矛盾糾紛。特別是村（社區(qū)）、鎮(zhèn)（街道）基層黨委、政府對(duì)群眾反映的切身利益問(wèn)題，要千方百計(jì)予以解決，緩解矛盾、化解糾紛，最大限度地把矛盾化解在基層、把問(wèn)題解決在當(dāng)?shù)?、把隱患消除在萌芽。三是柔性維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。基層地方政府要提高處理各種社會(huì)矛盾的能力，要以科學(xué)、理性的思維對(duì)待社會(huì)矛盾，以理性化手段化解社會(huì)矛盾。建立黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾的權(quán)益機(jī)制，實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的有機(jī)結(jié)合，更多采用調(diào)解方法，綜合運(yùn)用法律、政策、行政等手段和教育、協(xié)商、疏導(dǎo)等新的社會(huì)力量，引入談判協(xié)商等新的解決問(wèn)題的方式，要?jiǎng)?chuàng)造多方協(xié)調(diào)的新機(jī)制。

4.建立社會(huì)矛盾的預(yù)警體系

社會(huì)矛盾的預(yù)警是有效化解社會(huì)矛盾的關(guān)鍵舉措。社會(huì)矛盾的發(fā)生與發(fā)展有一定的規(guī)律性，這要求管理部門(mén)在社會(huì)矛盾發(fā)生之前，通過(guò)各個(gè)相關(guān)職能部門(mén)的共同監(jiān)督和聯(lián)合排查，將潛在的社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)化解于無(wú)形之中，這才是進(jìn)行社會(huì)矛盾治理改革的“治本之策”。因此，政府應(yīng)考慮建立社會(huì)矛盾的預(yù)警機(jī)制和預(yù)警機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的“事前控制”，及時(shí)排查并合理消除潛在的社會(huì)矛盾源和導(dǎo)火索。

責(zé)任編輯：周良金

2014—10—31

邵燕，中共江陰市委黨校教師，法學(xué)碩士。