吳燕怡

地方食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定研究

吳燕怡

（昆明理工大學(xué)，云南 昆明 650500）

地方食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定既要強(qiáng)調(diào)其合法性又要強(qiáng)調(diào)其合理性，合法性的實(shí)現(xiàn)多仰賴于行政機(jī)關(guān)的規(guī)范守法；合理性的實(shí)現(xiàn)，則著重于以多元化的視角對(duì)各種觀點(diǎn)加以整合平衡。針對(duì)實(shí)踐中食品安全中較為常見的問題，食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定須注重標(biāo)準(zhǔn)制定與標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的連貫性，提升食品安全標(biāo)準(zhǔn)的公信力，強(qiáng)化非政府組織的作用，引導(dǎo)公民對(duì)市場作用的理性思考。

食品安全標(biāo)準(zhǔn)；連貫性；非政府組織；公信力；市場

食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定既要遵循國際的一般準(zhǔn)則，又要與行業(yè)、市場及傳統(tǒng)相結(jié)合。國家標(biāo)準(zhǔn)固然代表著一般意義上的科學(xué)性與權(quán)威性，但對(duì)于地方性食品如果用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)來衡量的話，必然抹殺其獨(dú)特性和本身具有的獨(dú)特的營養(yǎng)價(jià)值。這也決定了地方食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定，不僅要強(qiáng)調(diào)合法性還要強(qiáng)調(diào)其合理性，如何圍繞這個(gè)原則來制定既符合相關(guān)法律的規(guī)定又實(shí)用有效的地方食品標(biāo)準(zhǔn)是本文試圖探討的問題。

制定地方食品安全標(biāo)準(zhǔn)，是行政監(jiān)管的組成部分，在食品安全控制中具有相當(dāng)重要的意義。而“監(jiān)管的本質(zhì)是政府與市場的關(guān)系問題。能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的政府監(jiān)管，同一般的缺乏約束的政府行政行為不一樣?，F(xiàn)代監(jiān)管的特征，一是基于規(guī)則，二是同政府保持距離。監(jiān)管首先是在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中發(fā)育、用于彌補(bǔ)市場缺陷的一種行為和過程，監(jiān)管產(chǎn)生的環(huán)境就強(qiáng)調(diào)了這不是簡單的命令與控制，其次是政府在協(xié)商各利益關(guān)系的利益立場后確立的監(jiān)管規(guī)制和程序，授權(quán)相關(guān)的機(jī)構(gòu)（監(jiān)管者）負(fù)責(zé)規(guī)則的實(shí)施?！币蚨?，監(jiān)管是在不存在市場最優(yōu)解的前提下，由政府代替市場的一種次優(yōu)制度安排，這種監(jiān)管可以保證產(chǎn)業(yè)發(fā)展和服務(wù)供給，是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)必要手段。這種基于規(guī)則的干預(yù)，試圖保障所有的利害關(guān)系人的利益，使各種交易得以正常進(jìn)行，行政監(jiān)管是維護(hù)市場規(guī)則更有效地作用的主要力量，不是改變市場規(guī)則。因此，政府權(quán)力的介入應(yīng)當(dāng)是在市場機(jī)制不能充分發(fā)揮作用，或市場的作用不足以解決相關(guān)問題的前提下進(jìn)行的。食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定同樣也具有這樣的限制性。作為地方行政監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)，地方食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定，還存在諸多值得探討的空間，不僅需要政府相關(guān)部門的改進(jìn)，更需要充分發(fā)揮市場、其他社會(huì)組織和社會(huì)民眾的力量。

一、食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定

（一）食品安全標(biāo)準(zhǔn)的界定

《中華人民共和國食品安全法實(shí)施條例》第3條規(guī)定：食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，建立健全食品安全管理制度，采取有效管理措施，保證食品安全。食品生產(chǎn)經(jīng)營者對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營的食品安全負(fù)責(zé)，對(duì)社會(huì)和公眾負(fù)責(zé)，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。因此，食品安全標(biāo)準(zhǔn)是一種強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)?！妒称钒踩ā返?0條規(guī)定，食品安全

標(biāo)準(zhǔn)包括八個(gè)方面的內(nèi)容，即：食品、食品相關(guān)產(chǎn)品中的致病性微生物、農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、重金屬、污染物質(zhì)以及其他危害人體健康物質(zhì)的限量規(guī)定；食品添加劑的品種、使用范圍、用量；專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品的營養(yǎng)成分要求；對(duì)與食品安全、營養(yǎng)有關(guān)的標(biāo)簽、標(biāo)識(shí)、說明書的要求；食品生產(chǎn)經(jīng)營過程的衛(wèi)生要求；與食品安全有關(guān)的質(zhì)量要求；食品檢驗(yàn)方法與規(guī)程；其他需要制定為食品安全標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容。根據(jù)上述法律規(guī)定，我們可以認(rèn)為，食品安全標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)針對(duì)食品中原料及添加劑的危害范圍的做出的限定，和對(duì)食品的營養(yǎng)水平、衛(wèi)生程度提出的要求，以及對(duì)檢驗(yàn)的方法和程序的設(shè)定，并予以強(qiáng)制執(zhí)行的一系列專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

迄今為止，我國針對(duì)食品問題制定了大量的法律，形成了以《食品安全法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《標(biāo)準(zhǔn)化法》、《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》等法律為基礎(chǔ)，以《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》、《食品標(biāo)簽標(biāo)注規(guī)定》、《食品添加劑管理規(guī)定》以及涉及食品安全要求的大量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等法規(guī)為主體，以各省及地方政府關(guān)于食品安全的規(guī)章為補(bǔ)充的食品法規(guī)體系。此外，其他與食品安全密切相關(guān)的法律如《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》、《動(dòng)物防疫法》、《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》、《衛(wèi)生檢疫法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中不乏對(duì)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定,但是食品安全問題并沒有因?yàn)榘踩珮?biāo)準(zhǔn)的相關(guān)法律規(guī)定較為完備而有所減少，標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行和懲罰力度等多方面的問題固然會(huì)影響其作用力，但反觀食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定本身也存在問題。

（二）食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定的原則

在中國，食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定主體食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)由衛(wèi)生部負(fù)責(zé)制定。地方食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定主體為地方衛(wèi)生行政部門，標(biāo)準(zhǔn)制定行為本質(zhì)上一種行政立法行為，地方食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行。制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)符合憲法和法律的相關(guān)規(guī)定。合法性還包含了制定程序的合法，制定食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)需要嚴(yán)格遵守相關(guān)程序，一般分為以下幾個(gè)步驟：制定標(biāo)準(zhǔn)研制計(jì)劃、確定起草單位、起草標(biāo)準(zhǔn)草案、征求意見、委員會(huì)審查、衛(wèi)生部批準(zhǔn)等。依法制定標(biāo)準(zhǔn)，可以在一定程度上避免地方政府領(lǐng)導(dǎo)為追求地方經(jīng)濟(jì)效益損害消費(fèi)者的利益，降低食品安全標(biāo)準(zhǔn)，破壞法制的統(tǒng)一。違反上位法設(shè)定的食品安全標(biāo)準(zhǔn)將會(huì)接受司法審查，已經(jīng)制定出的食品安全標(biāo)準(zhǔn)要接受相關(guān)部門和行業(yè)協(xié)會(huì)以及普通大眾的監(jiān)督。與此同時(shí)，地方食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定中，遵循合理性原則也尤顯重要，這意味著，在符合《食品安全法》的原則性規(guī)定的前提下，地方食品安全標(biāo)準(zhǔn)的部門可以合情、合理、恰當(dāng)和適度地行使行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，以突出地方特色，彰顯本地飲食文化傳統(tǒng)。但自由裁量權(quán)的行使必須以符合法律的目的，必須有合理的動(dòng)機(jī)，應(yīng)考慮相關(guān)的因素，而不考慮無關(guān)的因素等條件為限制。

二、地方食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定中存在的問題

（一）合法性問題

食品安全標(biāo)準(zhǔn)作為食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理中的重要指針，它應(yīng)當(dāng)代表著行業(yè)的能夠容忍的底線，因而，安全標(biāo)準(zhǔn)的合法與規(guī)范是安全標(biāo)準(zhǔn)確立的前提條件，而實(shí)踐中，食品安全標(biāo)準(zhǔn)的合法性基礎(chǔ)卻屢屢遭到破壞。

1.地方食品標(biāo)準(zhǔn)的公信力不足

有學(xué)者認(rèn)為：“在現(xiàn)代行政國家下，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)有可能令依法行政被架空，乃至蛻變?yōu)椤罉?biāo)準(zhǔn)行政’，讓法治國家陷入形骸化乃至空心化的境地?！币环矫妫捎谝恍┹^高食品安全標(biāo)準(zhǔn)將會(huì)導(dǎo)致大批企業(yè)的停產(chǎn)歇業(yè)，地方政府要保全地方財(cái)政就可能不愿意以較高的標(biāo)準(zhǔn)來要求企業(yè)，而使消費(fèi)者成為“受害者”；另一方面，實(shí)踐中也仍然存在一些官員在謀取私利的情況下，故意放低食品安全標(biāo)準(zhǔn)，甚至導(dǎo)致較為嚴(yán)重的食品安全事件的發(fā)生。如山西米酒中毒事件中，食品安全標(biāo)準(zhǔn)形同無物，兌水的工業(yè)酒精可以獲得符合安全標(biāo)準(zhǔn)的證書，能夠進(jìn)入市場流通。而實(shí)踐中，一些大型企業(yè)能對(duì)地方財(cái)政做出較大貢獻(xiàn)，大型企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)往往成為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，而作為市場競爭中追求自身利益最大化的企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，很難成為最權(quán)威的標(biāo)準(zhǔn)。上述情況表明了食品標(biāo)準(zhǔn)本身的公信力是具有爭議的。地方食品標(biāo)準(zhǔn)制定部門如果注重眼前

利益，為保護(hù)地方企業(yè)，而不能嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，必然導(dǎo)致問題復(fù)雜的復(fù)雜化和失信于民。在歐美等發(fā)達(dá)國家，食品安全問題像“熱爐”一樣，企業(yè)一碰就會(huì)燙到，促使企業(yè)會(huì)產(chǎn)生“再也不敢碰”的心理。但中國企業(yè)在食品安全上的違法成本很低，尚未形成“熱爐”效應(yīng)。這當(dāng)然與懲罰力度有關(guān)，但食品安全標(biāo)準(zhǔn)本身也難辭其咎，倘若相關(guān)部門制定的標(biāo)準(zhǔn)足夠科學(xué)、公正，并得到全方位的有效實(shí)施，那么企業(yè)也將憚?dòng)谝陨碓嚪?，而有爭議的食品安全標(biāo)準(zhǔn)本身就削弱了其公正與權(quán)威性，給企業(yè)提供了推脫責(zé)任的借口，相關(guān)部門也很難以強(qiáng)制執(zhí)行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

2.制定地方食品安全標(biāo)準(zhǔn)的視角單一

按照法律的規(guī)定，食品安全主體目前為衛(wèi)生監(jiān)督部門，較多立足于衛(wèi)生角度，導(dǎo)致所制定出來的標(biāo)準(zhǔn)缺少行家里手的專業(yè)認(rèn)知和生產(chǎn)經(jīng)營部門的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)際運(yùn)用中難以產(chǎn)生實(shí)效。由一個(gè)主體主要負(fù)責(zé)制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)的方法并非不可行，但相關(guān)主體必須充分考慮到衛(wèi)生、安全、營養(yǎng)、風(fēng)味和飲食習(xí)慣等地方食物中應(yīng)當(dāng)考慮到的因素。“在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域中，標(biāo)準(zhǔn)制定涉及到政府、要負(fù)擔(dān)成本的被規(guī)制方（如企業(yè)）以及規(guī)制受益方（如消費(fèi)者），其中還涉及到勞工組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、專家等多重不同的角色?！蓖瑫r(shí)，在社會(huì)生活中，現(xiàn)代公民都具有一定的衛(wèi)生常識(shí)和選用安全食品的意識(shí)，以及在食用后的身體反應(yīng)，都可以反映出食品的安全、衛(wèi)生營養(yǎng)、風(fēng)味等指標(biāo)，所以，一定程度上，一種食品在市場上的長期的供需水平也能反映出某種食品的安全水準(zhǔn)，但我國相關(guān)法律反映出市場供求關(guān)系對(duì)于食品標(biāo)準(zhǔn)的制定來說并不在考慮的范圍之內(nèi)。多元的視角可以提供標(biāo)準(zhǔn)制定者完整的考慮范圍，不至于顧此失彼，而單一的視角必然導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)的不全面、不科學(xué)、不可執(zhí)行。這也同時(shí)意味著，更多主體的觀點(diǎn)未能得到有效表達(dá)，因而很難體現(xiàn)民主、公開和平等，而多元視角或者多主體的參與將為食品安全標(biāo)準(zhǔn)奠定較為堅(jiān)實(shí)合法性基礎(chǔ)。

（二）合理性問題

作為強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，食品安全的制定具有可理解性和可執(zhí)行性是其遵循合理性原則的主要方面，但食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定這類問題并非已經(jīng)杜絕。

1.部分食品標(biāo)準(zhǔn)不便理解

在掌握食品安全信息的基礎(chǔ)上，還必須保證生產(chǎn)企業(yè)完全理解食品標(biāo)準(zhǔn)，倘若企業(yè)不能真正理解食品標(biāo)準(zhǔn)，可能會(huì)對(duì)較高的標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生抵觸情緒，不能自覺履行義務(wù)，造成監(jiān)管的負(fù)擔(dān)，也可能無法按照要求規(guī)范地實(shí)施執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。比如一些經(jīng)營企業(yè)對(duì)食品添加劑在食品生產(chǎn)過程中的使用原則不清楚，導(dǎo)致膨松劑、著色劑、防腐劑、甜味劑、食品用香料等食品添加劑容易超范圍使用。筆者了解到，云南食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)中近半數(shù)的被調(diào)查對(duì)象認(rèn)為兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)較難掌握。主要表現(xiàn)在：一是對(duì)營養(yǎng)成分的比較和功能理解困難；二是在食品標(biāo)簽配料表中不能正確標(biāo)識(shí)添加劑。這暴露了生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)所招收的員工素質(zhì)仍然停留在僅有技術(shù)而缺乏理論認(rèn)識(shí)的層面上，即使有意識(shí)地要生產(chǎn)安全的食品也較難達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也反映了標(biāo)準(zhǔn)制定者沒有顧及到受眾的理解力，而導(dǎo)致使用者無從理解，更難以達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

2.部分食品安全標(biāo)準(zhǔn)不便執(zhí)行

而一些食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定未能根據(jù)生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售的實(shí)際情況來制定，導(dǎo)致相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)難以執(zhí)行。如豆腐皮（腐竹）的標(biāo)準(zhǔn)中水分含量規(guī)定偏低致使實(shí)際應(yīng)用時(shí)，致使按標(biāo)準(zhǔn)加工的散裝豆腐皮在運(yùn)輸過程中易碎難保存。又如，云南人普遍愛吃的米線的標(biāo)準(zhǔn)制定的依據(jù)的并非是現(xiàn)今正在采用的生產(chǎn)工藝來制定的，因此，以與現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)工藝不符的工藝標(biāo)準(zhǔn)來衡量食品的安全度，缺乏說服力，這表明了標(biāo)準(zhǔn)制定者缺乏食品生產(chǎn)現(xiàn)狀的了解，與標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行者之間缺乏有效溝通。再如，食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)蜂蜜標(biāo)準(zhǔn)中獸藥殘留限量要求應(yīng)“符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定”，沒有具體明確的指標(biāo)和限量值，為方便使用，需要明確獸藥殘留限量的具體指標(biāo)和限量值。同時(shí)，該標(biāo)準(zhǔn)還中沒有包含水分、羥甲基糠醛、淀粉酶活性的限量值規(guī)定，但這3項(xiàng)指標(biāo)反映了蜂蜜的質(zhì)量和真?zhèn)吻闆r，這樣一些特別重要標(biāo)準(zhǔn)或重要指標(biāo)的缺失，不僅給食品安全標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和完整性帶來極大的危害，還讓標(biāo)準(zhǔn)不便于執(zhí)行，使其失去作為保障食品安全的門檻的意義。

3.食品安全標(biāo)準(zhǔn)的推廣存有空白地帶

筆者在調(diào)查中了解到，盡管相關(guān)部門已對(duì)食品安全標(biāo)準(zhǔn)加以推廣，有少數(shù)被調(diào)查對(duì)象仍然表示不知道食品安全標(biāo)準(zhǔn)。作為相對(duì)偏遠(yuǎn)、落后和多民族聚居的省份，云南省具有特殊的省情，因而相關(guān)部門必須考慮到一些邊遠(yuǎn)地區(qū)信息不靈和文化水平不高的特殊情況，有意識(shí)地加強(qiáng)這些區(qū)域的標(biāo)準(zhǔn)的公布和推廣，甚至要對(duì)這樣一些人員加以個(gè)別輔導(dǎo)，以幫助理解認(rèn)識(shí)食品安全標(biāo)準(zhǔn)。

三、地方食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定的若干思考

地方食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定既要強(qiáng)調(diào)其合法性還要強(qiáng)調(diào)其合理性，圍繞這一中心，基于實(shí)踐中呈現(xiàn)出的問題，食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定中需要注意以下問題：

（一）提升食品安全標(biāo)準(zhǔn)的公信力

在社會(huì)生活日益紛繁蕪雜的今天，公民個(gè)人對(duì)自己的生存難以獨(dú)自負(fù)責(zé)，因此，生存照顧有賴于國家政府。哈貝馬斯曾這樣描述過政府在不同時(shí)期的責(zé)任：“關(guān)于政府任務(wù)之復(fù)雜性增長的主要線索，有這樣一種大致的分期，根據(jù)這種分期，政府必須相繼地專門完成這樣一些任務(wù)：起初是古典的維持秩序的任務(wù)，然后是對(duì)社會(huì)補(bǔ)償?shù)墓峙?，最后是?yīng)付集體性的危險(xiǎn)情況。”食品安全風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于公眾來說也是一種在缺乏政府的幫助的情況下難以應(yīng)對(duì)的危險(xiǎn)情況，因此需要政府肩負(fù)起相應(yīng)的任務(wù)，但政府監(jiān)管的要點(diǎn)在于通過統(tǒng)領(lǐng)各種行政權(quán)力，監(jiān)督市場淘汰不良企業(yè)，幫助行業(yè)協(xié)會(huì)的自律和管理企業(yè)，以及培育和幫助社會(huì)團(tuán)體的健康成長，政府設(shè)立的機(jī)構(gòu)不宜過多，但務(wù)必是最為權(quán)威的，這樣在行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)生困難或爭議的時(shí)候，政府的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)可以作出最權(quán)威、準(zhǔn)確的判斷。若不如此，行政權(quán)力可能會(huì)不正當(dāng)?shù)亟槿胧袌?，非但不能很好地解決問題，還會(huì)使市場規(guī)則失去意義。政府要站在高于市場的角度來審視、監(jiān)督市場制度，而不是作為成員來參與市場競爭，并注意避免制度的設(shè)計(jì)所帶來的機(jī)構(gòu)的重復(fù)設(shè)置和功能上的互相抵消。

因此，保障食品安全，務(wù)必正本清源，相關(guān)部門在注重其他社會(huì)組織和公眾參與的同時(shí)，必須嚴(yán)格把關(guān)，避免行業(yè)利益借由法律實(shí)現(xiàn)，嚴(yán)格依照法律的相關(guān)規(guī)定制定出合法的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，避免隨意降低地方食品安全標(biāo)準(zhǔn)中的可能性。

（二）注重標(biāo)準(zhǔn)制定與標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的連貫

標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的前提在于標(biāo)準(zhǔn)的公開，標(biāo)準(zhǔn)須公諸于眾，否則就不能用相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)來要求標(biāo)準(zhǔn)的使用者和監(jiān)督者。加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)制定和執(zhí)行之間的連貫性，避免標(biāo)準(zhǔn)制定和執(zhí)行的脫節(jié)是食品安全標(biāo)準(zhǔn)得以有效實(shí)施的前提條件。為實(shí)現(xiàn)二者的連貫性，地方食品安全標(biāo)準(zhǔn)的合理性尤其值得強(qiáng)調(diào)：

1.標(biāo)準(zhǔn)的制定要符合地方實(shí)際情況（如溫度、濕度等），考慮地方生活習(xí)慣，這樣的標(biāo)準(zhǔn)易于為生產(chǎn)者和消費(fèi)者接受，同時(shí)能夠保留長久形成的文化傳統(tǒng)。

2.當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)明顯高于大多數(shù)企業(yè)的水平和明顯與習(xí)慣不相符合時(shí)，必須加強(qiáng)企業(yè)食品安全執(zhí)行者對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的理解和認(rèn)知，幫助生產(chǎn)者認(rèn)識(shí)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)在保障食品安全中的作用，要求相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)相關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)，食品從業(yè)人員不僅要具備食品加工的技能還要學(xué)習(xí)掌握相關(guān)的原理，才能自覺遵守，運(yùn)用自如。

3.由于食品標(biāo)準(zhǔn)的制定者與食品的生產(chǎn)者完全分離，導(dǎo)致食品標(biāo)準(zhǔn)的制定不一定符合實(shí)際生活的需要。標(biāo)準(zhǔn)制定者和標(biāo)準(zhǔn)使用者之間應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)溝通，一方面要提供給標(biāo)準(zhǔn)使用者更多參與制定標(biāo)準(zhǔn)的過程的機(jī)會(huì)；另一方面，標(biāo)準(zhǔn)制定者應(yīng)當(dāng)深入生產(chǎn)線和運(yùn)輸線關(guān)注實(shí)際情況，即時(shí)掌握新的食品生產(chǎn)工藝，并了解民間對(duì)食品的辨識(shí)方法。若不如此，相關(guān)部門制定出來的標(biāo)準(zhǔn)就有可能得不到業(yè)內(nèi)人士的認(rèn)同，無法真正有效地得到實(shí)施，食品安全的問題長期得不到解決，消費(fèi)者的權(quán)益必然受到侵害。

4.為使標(biāo)準(zhǔn)的制定更加與執(zhí)行相結(jié)合，必須跟蹤食品標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況并及時(shí)加以調(diào)整，這一制度目前在云南省已得到較好的實(shí)施。但仍然需將一些重要標(biāo)準(zhǔn)或重要指標(biāo)補(bǔ)充到其中，否則影響到食品安全標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性與完整性。

（三）強(qiáng)化非政府組織的作用

本文中的非政府組織是在地方、國家或國際級(jí)別上組織起來的非贏利性的、自愿公民組織。非政府組織面向任務(wù)、由興趣相同人們推動(dòng)，它們提供各種各樣的服務(wù)和發(fā)揮人道主義

作用，向政府反映公民關(guān)心的問題、監(jiān)督政策和鼓勵(lì)在社區(qū)水平上的政治參與。非政府組織提供多樣化的公共服務(wù)，向政府反映公眾需求，提出合理意見或建議，影響政府政策制定，以其組織性、民間性、公益性、自治性、志愿性、非營利性、合法性、非政黨性等特征在社會(huì)生活中發(fā)揮社會(huì)服務(wù)、溝通協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理等基本功能。

倘若社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、公眾能夠參與到食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定過程中，就能夠在一定程度上制約公共權(quán)力，避免公共權(quán)力價(jià)值取向的扭曲，也能彌補(bǔ)公權(quán)力機(jī)關(guān)在行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、慣例方面的知識(shí)欠缺。同時(shí)，社會(huì)組織和公眾參與食品安全監(jiān)管的政策制定和具體過程，還能夠監(jiān)督政府相關(guān)部門依法行政。

1.行業(yè)內(nèi)組織。行業(yè)協(xié)會(huì)在食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定中的作用是毋庸置疑的，作為具有行業(yè)技能和經(jīng)驗(yàn)的組織，對(duì)于食品的工藝、口感和安全程度的把握是行外人士所不及的。另方面，一些國際或國家食品標(biāo)準(zhǔn)的制定，脫離了制作地區(qū)的氣候、水源的特點(diǎn)以及忽視了運(yùn)輸、儲(chǔ)存的需求，本身存在改進(jìn)的空間,在這樣的情形下，市場的銷售數(shù)據(jù)可以充分證明政府的介入適得其反，行業(yè)的習(xí)慣與標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)?shù)玫竭m度的尊重。當(dāng)然也必須防止強(qiáng)大行業(yè)組織基于自身利益，對(duì)食品安全標(biāo)準(zhǔn)施加不正當(dāng)?shù)膲毫?，制定出低?biāo)準(zhǔn)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。如行業(yè)對(duì)三聚氰胺和低蛋白含量的認(rèn)同，導(dǎo)致奶制品的標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際水平。

2.行業(yè)外組織。社會(huì)大眾是各種食品安全風(fēng)險(xiǎn)的直接面對(duì)者，食品的安全與否直接關(guān)系到公眾自身的安全，公眾對(duì)食品安全監(jiān)管最為關(guān)注，是自己利益的最佳維護(hù)者，對(duì)問題的出現(xiàn)及演變過程有著最深刻的觀察和體會(huì)，公眾有意愿積極參與到食品安全的監(jiān)管當(dāng)中。同時(shí)，普遍的參與能夠有效表達(dá)每個(gè)公民基于自己生活實(shí)踐所形成的個(gè)體知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)，行業(yè)外的第三部門既具有標(biāo)準(zhǔn)制定者的地位又有標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督者的地位，因而可以從更多的面向來理解問題和觀點(diǎn)，從而可以幫助提高行政部門進(jìn)行相關(guān)決策的合理化水平與有效性程度；與此同時(shí)也可以在行政監(jiān)管部門和行業(yè)協(xié)會(huì)失去公正立場時(shí)，堅(jiān)持抵制具有安全風(fēng)險(xiǎn)的食品。而對(duì)一些地方性食品，消費(fèi)者已經(jīng)形成固有的口味和習(xí)慣，一旦用一般性性的標(biāo)準(zhǔn)來加諸于該食品制造，可能會(huì)讓消費(fèi)者短時(shí)間內(nèi)難以接受，此時(shí)，政府需要擔(dān)負(fù)起引導(dǎo)消費(fèi)者使用健康食品，改變不良飲食習(xí)慣的職責(zé)，并幫助生產(chǎn)及銷售企業(yè)渡過困難時(shí)期。

（四）引導(dǎo)民眾對(duì)市場作用的理性思考

在食品標(biāo)準(zhǔn)的制定與執(zhí)行中，政府應(yīng)當(dāng)有所為，有所不為，一方面政府要理清思路，制定相關(guān)制度，敦促相關(guān)部門履行監(jiān)管義務(wù)；另一方面，又要避免對(duì)市場干預(yù)過度，如“鄭州饅頭辦”制定的相關(guān)食品標(biāo)準(zhǔn)，非但不能達(dá)到監(jiān)管的目的，還造成了對(duì)市場秩序的破壞。而其他國家的做法則具有一定借鑒意義，如在美國目前有關(guān)食品安全法令均以《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》為核心。按照此法律，食品工業(yè)的責(zé)任是生產(chǎn)安全和衛(wèi)生的食品，政府是通過市場監(jiān)督而不是強(qiáng)制性的售前檢驗(yàn)來管理食品行業(yè)，并賦予了各個(gè)食品管理部門相應(yīng)的管理權(quán)限。

我國政府職能的轉(zhuǎn)變已經(jīng)在行進(jìn)中，而政府要轉(zhuǎn)變職能，一個(gè)重要的方面就在于加強(qiáng)市場監(jiān)管，創(chuàng)造出更加公平、法治、安全、誠信的市場環(huán)境。但當(dāng)下時(shí)代，公眾在面對(duì)公共問題時(shí)，往往將矛頭直指政府，食品監(jiān)管部門在如履薄冰非常盡職地維護(hù)食品安全的情況下，監(jiān)管效果仍然不佳，并遭到公眾的指責(zé)，與其繼續(xù)現(xiàn)狀，不如理性地退出市場，循序漸進(jìn)地引導(dǎo)公眾更為理性地看待市場、行政權(quán)力之間的關(guān)系，引導(dǎo)公眾接受政府在某些事情上的不介入更加有利于公民生活水準(zhǔn)的提高這一理念，這也將間接有助于政府在逐步成熟的公民社會(huì)中重塑公信力。政府固然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)，但如果政府對(duì)市場管理的范圍也頻繁進(jìn)行干預(yù)，長此以往，必然導(dǎo)致市場導(dǎo)向的改革變得艱難，而會(huì)導(dǎo)致已經(jīng)交由市場解決的問題再度回到政府手中，如此，食品安全問題得不到解決，行政權(quán)力將難以得到控制。公眾雖然不能直接改變政府官員的行為，但公眾普遍認(rèn)同的觀念對(duì)政府的政策其實(shí)有著很大的影響力。如果公眾普遍接受、甚至呼吁政府的管制，那么，會(huì)致使市場的作用減少，由此可能會(huì)帶來產(chǎn)品質(zhì)量

和市場調(diào)節(jié)力度的下降，甚而行政權(quán)力的濫用。反之，如果公眾普遍接受自由市場體制，而行政監(jiān)管作為最后的監(jiān)管機(jī)制而存在，那么，行政權(quán)力擴(kuò)張的空間就會(huì)減少。因此，引導(dǎo)民眾的觀念的改變，有利于減少政府在公共政策制定中的失誤，就食品安全問題而言，市場的調(diào)控和非政府組織的參與將會(huì)產(chǎn)生極大的助力，也能構(gòu)建食品安全監(jiān)管中最為合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)形式。

[1]梁治平.國家、市場、社會(huì):當(dāng)代中國的法律與發(fā)展[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2006．

[2]張立芳.中外食品安全管理標(biāo)準(zhǔn)比較與建議[J].經(jīng)營與管理, 2013,(7)．

[3]宋華琳.制度能力與司法節(jié)制——論對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的司法審查[J].當(dāng)代法學(xué),2008,(1)．

[4]楊建順.行政裁量的運(yùn)作及其監(jiān)督[J].法學(xué)研究,2004,(1)．

[5]鄭毅.中央與地方事權(quán)劃分基礎(chǔ)三題——內(nèi)涵、理論與原則[J].云南大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）,2011,(4)．

Research on the Making of Local Food Safety Standard

WU Yan-yi
（Kunming University of Science and Technology,Kunming 650500,Yunnan）

The making of local food safety standard should necessarily emphasize its legitimacy and rationality.The legitimacy relies more on the specification and compliance of administrative organs and the rationality focuses on the integrative balance of diverse perspectives and various viewpoints.Based on these principles and treated at common problems in food safety in practice,the paper proposes that the making of the food safety standard must focus on the consistency of standard making and standard implementation,enhance the credibility of the food safety standard,strengthen the role of NGO and guide citizens to think the role of the market rationally.

food safety standards,coherence,NGO,credibility,market

F920.0

A

2095-6266（2014）03-039-06

2014-6-25

吳燕怡（1975－），女，云南昭通人，副教授，博士，主要從事民族法學(xué)、行政法學(xué)研究。