葉煉　吳功

一、行政執(zhí)法領(lǐng)域?yàn)^職罪案發(fā)現(xiàn)難的成因

（一）政務(wù)信息公開(kāi)存在較大的局限性，特別是具體的行政執(zhí)法行為動(dòng)態(tài)信息公開(kāi)得更不到位。政務(wù)信息公開(kāi)對(duì)于即時(shí)的工作動(dòng)態(tài)，尤其是單個(gè)具體的行政執(zhí)法行為動(dòng)態(tài)信息則公開(kāi)得很少。這就使得看似公開(kāi)的行政執(zhí)法行為處在相對(duì)隱密的狀態(tài)下封閉運(yùn)行，游離于公眾特別是檢察機(jī)關(guān)的視野之外，形成涉案信息在流向上的隔斷，直接限制了檢察機(jī)關(guān)對(duì)瀆職罪案涉案信息及時(shí)有效的充分獲取。

（二）瀆職犯罪行為危害的可容忍性抑制了公眾的舉報(bào)積極性，使得本來(lái)就比較隱蔽的涉案信息更加難以獲取。行政執(zhí)法領(lǐng)域的瀆職行為所侵害的對(duì)象往往是不特定的大多數(shù)人的利益，甚至就沒(méi)有具體的侵害對(duì)象，使之相對(duì)于其他一般刑事犯罪而言，對(duì)侵害方的刺激不那么強(qiáng)烈，增加了對(duì)該種侵害行為的可容忍度。由此導(dǎo)致涉案信息的大量流失，使得行政執(zhí)法領(lǐng)域的瀆職罪案更加難以發(fā)現(xiàn)。

（三）行政執(zhí)法領(lǐng)域職能數(shù)據(jù)信息的龐雜性，加大了對(duì)瀆職涉案信息及時(shí)分辨篩選和準(zhǔn)確把握的難度。一方面，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)承擔(dān)著龐大的社會(huì)公共事務(wù)管理職能，不僅主體眾多，單位時(shí)間內(nèi)行政行為數(shù)以萬(wàn)計(jì)，而且所依據(jù)的法律、法規(guī)、條例、制度效力各異，門(mén)類繁多，不易把握；另一方面，任何一個(gè)具體行政執(zhí)法行為從開(kāi)始到完成，都要經(jīng)過(guò)作出決定、下發(fā)指令、具體動(dòng)作、過(guò)程監(jiān)控、效果評(píng)價(jià)等一系列環(huán)節(jié)，其不當(dāng)行為危害結(jié)果的發(fā)生不僅不同條件下其法律意義上的原因各不相同，而且看似相同或相似的危害結(jié)果的過(guò)錯(cuò)行為在違法與犯罪的界限上往往不是那么經(jīng)緯分明。由此造成瀆職罪案涉案信息分辨、篩選、把握的高難度性。

（四）檢察機(jī)關(guān)反瀆干警執(zhí)法能力的不適應(yīng)性，某些情況下失去了對(duì)瀆職罪案涉案信息敏感捕捉的最佳戰(zhàn)機(jī)。當(dāng)前，之所以造成瀆職罪案發(fā)現(xiàn)難的這種狀況，在一定程度上歸責(zé)于我們自身執(zhí)法能力存在“短板”：一方面，對(duì)行政執(zhí)法部門(mén)職能的認(rèn)識(shí)和掌握存在盲區(qū)，客觀上增加了對(duì)涉案信息的捕捉難度；另一方面，部分干警對(duì)業(yè)已存在或即時(shí)出現(xiàn)的涉案信息缺乏認(rèn)識(shí)上的敏感，對(duì)瀆職犯罪行為反應(yīng)“慢半拍兒”，造成偵查取證最佳戰(zhàn)機(jī)的無(wú)謂喪失，在主觀上釀成瀆職罪案涉案信息的發(fā)現(xiàn)難。

二、行政執(zhí)法領(lǐng)域?yàn)^職罪案發(fā)現(xiàn)難的破解對(duì)策

（一）建立行政執(zhí)法部門(mén)職能信息數(shù)據(jù)庫(kù)，搭建行政執(zhí)法部門(mén)職能信息數(shù)據(jù)的查詢平臺(tái)。全面把握行政執(zhí)法部門(mén)的具體職能、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法程序及其工作人員的職責(zé)分工、執(zhí)法所依據(jù)的法律法規(guī)等職能信息是發(fā)現(xiàn)和查處行政執(zhí)法領(lǐng)域?yàn)^職罪案的前提。然而，當(dāng)前我國(guó)行政執(zhí)法部門(mén)繁多，行政執(zhí)法所依據(jù)的法律法規(guī)數(shù)量龐大而且更新相對(duì)頻繁，給檢察干警熟悉行政執(zhí)法部門(mén)職能信息、正確適用行政法律法規(guī)、依法查辦案件造成了諸多困難。為從根本上破解這一難題，我們結(jié)合實(shí)際，組織人員通過(guò)深入機(jī)關(guān)走訪、查閱文檔資料、政府網(wǎng)站查詢下載等辦法，較為系統(tǒng)全面地收集了各級(jí)政府行政執(zhí)法部門(mén)職能信息，并聘請(qǐng)專業(yè)人員依托檢察局域網(wǎng)，研發(fā)建立了行政執(zhí)法部門(mén)職能信息數(shù)據(jù)庫(kù)。該數(shù)據(jù)庫(kù)涵蓋全縣32個(gè)主要行政執(zhí)法部門(mén)的職能職責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)體系、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法程序、執(zhí)法依據(jù)等職能職責(zé)信息，依托該數(shù)據(jù)庫(kù)平臺(tái)，檢察干警可以快速熟悉并掌握，從而為區(qū)分具體行政行為是否違法、準(zhǔn)確界定犯罪行為的責(zé)任人員（部門(mén)）以及各責(zé)任人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任等創(chuàng)造了便利條件。

（二）建立干警分塊負(fù)責(zé)制度，提高干警行政執(zhí)法領(lǐng)域?yàn)^職罪案的發(fā)現(xiàn)能力。我們結(jié)合實(shí)際，按照分工負(fù)責(zé)、術(shù)業(yè)有專攻的原則，根據(jù)現(xiàn)有行政執(zhí)法部門(mén)的行業(yè)特點(diǎn)和發(fā)案規(guī)律，將主要行政執(zhí)法部門(mén)劃分為土地城建、財(cái)政金融、交通路政、宣傳教育、民政計(jì)生、環(huán)境衛(wèi)生、工商貿(mào)易、農(nóng)林管理等8個(gè)條塊，并將反瀆干警分為3個(gè)辦案小組，分別負(fù)責(zé)相關(guān)條塊行政執(zhí)法部門(mén)數(shù)據(jù)庫(kù)中職能信息的收集、完善、更新、學(xué)習(xí)研究以及該條塊瀆職案件線索的排查和該條塊瀆職案件的查辦。分塊負(fù)責(zé)制度的推行，促使檢察干警充分發(fā)揮有限精力，從而把行政執(zhí)法部門(mén)職能信息數(shù)據(jù)的收集完善以及案件線索的排查、案件的查辦過(guò)程化為學(xué)習(xí)掌握依法行政及行政執(zhí)法相關(guān)知識(shí)的過(guò)程，從而達(dá)到了檢察干警在干中學(xué)，學(xué)中干，通過(guò)工作實(shí)踐不斷增長(zhǎng)才干，提高發(fā)現(xiàn)和查辦行政執(zhí)法領(lǐng)域?yàn)^職罪案的素能和水平的目的。

（三）建立定期調(diào)檔制度，拓展行政執(zhí)法領(lǐng)域?yàn)^職罪案信息的獲取渠道。行政執(zhí)法檔案是客觀反映行政執(zhí)法真實(shí)情況、留存行政執(zhí)法痕跡的重要文檔資料，其中蘊(yùn)含著大量的行政執(zhí)法工作信息。因此，我們將行政執(zhí)法檔案材料的調(diào)取審查作為拓展瀆職罪案信息獲取渠道的突破口，建立了定期調(diào)檔制度。根據(jù)查辦和預(yù)防行政執(zhí)法領(lǐng)域?yàn)^職犯罪工作的實(shí)際需要，我們商請(qǐng)縣政府聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于對(duì)縣域行政執(zhí)法部門(mén)實(shí)施定期調(diào)檔工作的具體辦法》，建立了對(duì)全縣行政執(zhí)法部門(mén)的定期調(diào)檔制度。由每個(gè)辦案小組結(jié)合實(shí)際確定相關(guān)條塊具體行政執(zhí)法單位的核心內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)為調(diào)檔對(duì)象，每季度調(diào)閱該機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)檔案及卷宗材料一次，通過(guò)對(duì)執(zhí)法檔案材料反映行政執(zhí)法痕跡的查閱審查，加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督，積極排查案件線索。各辦案小組制定出詳細(xì)的調(diào)檔計(jì)劃和步驟，保證每年將負(fù)責(zé)條塊行政執(zhí)法部門(mén)的重點(diǎn)執(zhí)法業(yè)務(wù)檔案輪調(diào)一遍，確保調(diào)取執(zhí)法檔案不留盲區(qū)。定期調(diào)檔制度的實(shí)行，從一定程度上解決了由行政執(zhí)法信息公開(kāi)不到位以及群眾舉報(bào)不積極所帶來(lái)的瀆職罪案信息獲取渠道不暢問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了行政執(zhí)法領(lǐng)域?yàn)^職罪案線索由被動(dòng)獲取向主動(dòng)出擊的轉(zhuǎn)變，大大提高了檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)和獲取案件線索的能力。

（四）建立甄別評(píng)估制度，提升行政執(zhí)法領(lǐng)域?yàn)^職罪案線索的經(jīng)營(yíng)水平。案件線索質(zhì)量決定著案件線索的成案率。尤其是對(duì)于罪與非罪相對(duì)難以界定的行政執(zhí)法領(lǐng)域?yàn)^職犯罪，對(duì)線索涉及行政執(zhí)法行為的縱向排查分析、此行為與彼行為的橫向關(guān)聯(lián)分析以及行政執(zhí)法行為涉及各方面因素的統(tǒng)籌分析很大程度上決定著線索的質(zhì)量和成案率?；诖耍覀兲剿鹘⒘司€索甄別評(píng)估制度，對(duì)于調(diào)出的行政執(zhí)法檔案從三個(gè)層次入手深入排查評(píng)估，從而發(fā)現(xiàn)其中蘊(yùn)藏的案件線索：首先，對(duì)其行政執(zhí)法決定或處罰是否違法進(jìn)行初核，排查行政違法行為；然后，對(duì)于行政違法行為再?gòu)呢?zé)任部門(mén)、決策環(huán)節(jié)、導(dǎo)致后果、是否具有主觀罪過(guò)等方面實(shí)施初評(píng)，確定是否涉嫌犯罪；最后，對(duì)于經(jīng)初評(píng)的案件線索，從其有否窩案、串案、涉訪可能性以及立案查處面臨的困難等方面全面評(píng)估，決定初查或者放緩經(jīng)營(yíng)。通過(guò)上述三個(gè)層次的甄別評(píng)估，我們對(duì)行政執(zhí)法檔案所反映的行政執(zhí)法領(lǐng)域?yàn)^職罪案線索的基本事實(shí)、關(guān)鍵證據(jù)、罪過(guò)罪責(zé)等有了一個(gè)更高層次的認(rèn)識(shí)和把握，從而使我們?cè)诎讣€索的整體掌控、辦案時(shí)機(jī)的選擇、辦案策略的確定上更加主動(dòng)，為案件的查辦奠定的基礎(chǔ)更加扎實(shí)。

（五）建立快速初查制度，提高行政執(zhí)法領(lǐng)域?yàn)^職罪案線索的成案率。工作實(shí)踐中，我們對(duì)于經(jīng)甄別評(píng)估后決定初查的案件線索，要求承辦人員依托行政執(zhí)法部門(mén)職能信息數(shù)據(jù)庫(kù)記載的職責(zé)權(quán)限、責(zé)任分工、執(zhí)法程序及相關(guān)法律法規(guī)等信息制定詳細(xì)初查計(jì)劃，并在一周內(nèi)完成相關(guān)責(zé)任人的對(duì)號(hào)入座、主要證據(jù)的調(diào)查獲取、應(yīng)負(fù)責(zé)任的準(zhǔn)確界定等初查工作，做到以快制勝，在較短時(shí)間內(nèi)鎖定案件的主要事實(shí)及證據(jù)，不給犯罪嫌疑人及其他涉案人員以訂立攻守同盟對(duì)抗偵查的時(shí)間和空間，從最大程度上消除辦案阻力大對(duì)查處案件的影響。

三、破解發(fā)現(xiàn)難應(yīng)注意解決好的幾個(gè)問(wèn)題

（一）注重與政府的溝通協(xié)調(diào)。堅(jiān)持以卓有成效的檢察業(yè)績(jī)贏得政府的肯定、理解與支持。加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取政府對(duì)檢察機(jī)關(guān)查辦行政執(zhí)法領(lǐng)域?yàn)^職犯罪工作的支持，確保定期調(diào)檔等制度的嚴(yán)格落實(shí)，促進(jìn)檢察監(jiān)督工作的順利開(kāi)展。商請(qǐng)政府適時(shí)召開(kāi)相關(guān)部門(mén)參加的聯(lián)席會(huì)議，加強(qiáng)溝通，注重協(xié)調(diào)，統(tǒng)一思想，消除分歧，達(dá)成共識(shí)，有效解決行政執(zhí)法領(lǐng)域犯罪查辦過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，最大程度地減少反瀆查案阻力。

（二）確保數(shù)據(jù)的更新及時(shí)。行政執(zhí)法部門(mén)職能信息數(shù)據(jù)的全面性和準(zhǔn)確性是檢察機(jī)關(guān)正確適用法律查辦行政執(zhí)法領(lǐng)域?yàn)^職犯罪的關(guān)鍵。要高度關(guān)注行政立法、行政執(zhí)法方面的相關(guān)動(dòng)態(tài)，尤其是各部委或地方各級(jí)人大、政府有關(guān)行政法律法規(guī)司法解釋方面的動(dòng)態(tài)，及時(shí)將最新的司法解釋、行政法規(guī)、地方性規(guī)章收入行政執(zhí)法部門(mén)職能信息數(shù)據(jù)庫(kù)，確保數(shù)據(jù)信息的時(shí)效性。

（三）進(jìn)一步增強(qiáng)實(shí)戰(zhàn)本領(lǐng)。查辦行政執(zhí)法領(lǐng)域?yàn)^職罪案所需檢察人員的專業(yè)性與當(dāng)前檢察干警專業(yè)水平的相對(duì)滯后性之間的矛盾仍將是當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期檢察機(jī)關(guān)瀆職辦案面臨的主要矛盾。這必然要求我們進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，通過(guò)更加有效的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、技能競(jìng)賽、實(shí)戰(zhàn)鍛煉等方式方法，努力提升我們自身的法律監(jiān)督素能與水平，適應(yīng)加強(qiáng)反瀆查案工作的客觀需要。