●賀宏洲

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展和財(cái)力狀況不斷改善，各級(jí)財(cái)政用于支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)資金規(guī)模明顯擴(kuò)大。在財(cái)政專項(xiàng)資金使用和管理層面，財(cái)政部門也大都采取細(xì)化預(yù)算編制、整合項(xiàng)目資金、加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)、健全監(jiān)督機(jī)制等一系列強(qiáng)有力的措施，推動(dòng)了專項(xiàng)資金使用績(jī)效逐年提升，保障了各級(jí)政府重大決策部署的有效落實(shí)，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。

一、目前財(cái)政專項(xiàng)資金管理中存在的問(wèn)題及成因

（一）存在的問(wèn)題

隨著財(cái)政專項(xiàng)資金規(guī)模不斷擴(kuò)大，使用管理過(guò)程中存在的一些深層問(wèn)題也逐步顯現(xiàn)出來(lái)，特別是供需矛盾尖銳、項(xiàng)目種類繁多、資金投向分散、預(yù)算基數(shù)固化、管理職責(zé)交叉、使用效益不高等問(wèn)題比較突出，削弱了預(yù)算的嚴(yán)肅性和約束力，制約了政府統(tǒng)籌配置財(cái)力資源的空間，影響了財(cái)政專項(xiàng)資金使用效益的充分發(fā)揮。主要表現(xiàn)在：

1、將專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)入結(jié)余和往來(lái)科目，連年結(jié)轉(zhuǎn)，隨意支出。個(gè)別單位擅自將一些專項(xiàng)資金通過(guò)基層單位轉(zhuǎn)入應(yīng)付、暫存款科目；有的將專項(xiàng)資金年終虛列支出，轉(zhuǎn)入了“暫存款”和“其他應(yīng)付款”賬戶，隨意支出；有的連年結(jié)轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)移資金；有的轉(zhuǎn)入結(jié)余科目，與機(jī)關(guān)正常經(jīng)費(fèi)混合核算，使用專項(xiàng)資金彌補(bǔ)其他資金不足。這也是專項(xiàng)資金撥付不及時(shí)、到位慢、結(jié)余滯留的根源所在。

2、項(xiàng)目管理粗放。由于多方面的原因，財(cái)政部門在項(xiàng)目審核上，幾乎說(shuō)不上話，只有撥款的義務(wù)。不少主管部門都把時(shí)間和精力集中在具體項(xiàng)目的安排上，熱衷于多立項(xiàng)目、立大項(xiàng)目，而對(duì)這些項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)價(jià)值缺乏深入、科學(xué)的分析論證。對(duì)如何管理監(jiān)督項(xiàng)目投資很少有全面周到的考慮。當(dāng)前雖然已普遍實(shí)行了“先論證項(xiàng)目，再申報(bào)資金”的申報(bào)程序，但一些用款單位想方設(shè)法爭(zhēng)取上級(jí)財(cái)政專項(xiàng)、虛增用款資金的現(xiàn)象還存在，從而形成專項(xiàng)的滯留或挪用，嚴(yán)重降低了財(cái)政資金的使用效益，同時(shí)使違規(guī)操作成為可能。

3、專項(xiàng)資金核算欠規(guī)范。部分單位將項(xiàng)目資金與基本經(jīng)費(fèi)混列混支，賬面難以反映專項(xiàng)資金結(jié)余。少數(shù)單位在資金到賬前已經(jīng)開(kāi)始項(xiàng)目實(shí)施，資金到賬后，未及時(shí)對(duì)以前發(fā)生的項(xiàng)目支出進(jìn)行調(diào)賬處理。尤其是取消會(huì)計(jì)集中核算后，大多數(shù)預(yù)算單位由于缺乏專業(yè)財(cái)會(huì)人員，未能及時(shí)處理會(huì)計(jì)憑證、登記會(huì)計(jì)賬目、進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，亦無(wú)法編制完整的會(huì)計(jì)報(bào)表。

4、專項(xiàng)資金使用效益不高。當(dāng)前在專項(xiàng)資金管理使用過(guò)程中，“重預(yù)算輕管理、重分配輕監(jiān)督、重使用輕效益”的現(xiàn)象還普遍存在。從近幾年對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的監(jiān)督檢查情況看，年年查，年年都存在使用效率不高、效益發(fā)揮不佳、追蹤問(wèn)效不夠等問(wèn)題。比如，在財(cái)政支出過(guò)程中，有的部門上報(bào)項(xiàng)目盲目性較大，導(dǎo)致預(yù)算已安排但沒(méi)有與之相適應(yīng)的具體項(xiàng)目，或項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度緩慢，致使資金預(yù)算與項(xiàng)目實(shí)際脫節(jié)、財(cái)政支出進(jìn)度上不去、預(yù)算執(zhí)行前松后緊、年終突擊花錢和結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)較大等；有的專項(xiàng)資金沒(méi)有及時(shí)撥付到項(xiàng)目實(shí)施單位，有的資金撥付到了實(shí)施單位但未能及時(shí)撥付到具體項(xiàng)目，影響項(xiàng)目實(shí)施的時(shí)效性；有些項(xiàng)目縣區(qū)拿不出配套資金，搞虛假配套或?qū)⑴涮赘臑樽曰I，導(dǎo)致項(xiàng)目延期開(kāi)工；有的在申請(qǐng)專項(xiàng)資金時(shí)對(duì)工作人員經(jīng)費(fèi)、工程驗(yàn)收經(jīng)費(fèi)、解決遺留問(wèn)題等費(fèi)用來(lái)源不明確，在具體使用時(shí)造成部分項(xiàng)目資金被擠占；有的項(xiàng)目雖已建成但卻沒(méi)有投入使用，形成極大的損失浪費(fèi)。

（二）成因

歸結(jié)財(cái)政專項(xiàng)資金違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題產(chǎn)生的原因，主要有以下四點(diǎn)：

1、項(xiàng)目基礎(chǔ)管理工作薄弱。項(xiàng)目上報(bào)時(shí)缺乏科學(xué)論證和嚴(yán)密的監(jiān)督審核程序，虛假、置換項(xiàng)目乘虛而入。

2、多數(shù)單位重爭(zhēng)項(xiàng)目，爭(zhēng)投資，輕決策論證，輕基礎(chǔ)管理。有的將爭(zhēng)取專項(xiàng)資金列入單位目標(biāo)考核項(xiàng)目之一，誘發(fā)了單位千方百計(jì)報(bào)項(xiàng)目爭(zhēng)資金的熱情，沒(méi)有項(xiàng)目的以有項(xiàng)目的單位名義虛報(bào)項(xiàng)目，專款下達(dá)后實(shí)行資金分享。

3、資金管理不規(guī)范。由于專項(xiàng)資金名目繁多，涉及面廣，投資來(lái)源渠道多，投資主體多元化，資金撥轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多，銀行戶頭多，有的財(cái)政和主管部門層層撥轉(zhuǎn)，也有交叉撥付，有的財(cái)政部門與主管部門聯(lián)手，主管部門與項(xiàng)目單位聯(lián)手，采取多種方式擠占、挪用、截留資金；同時(shí)，政府采購(gòu)管理滯后，程序不夠規(guī)范透明，缺乏監(jiān)管制約機(jī)構(gòu)，存在著暗箱操作的空間。

4、部分單位的領(lǐng)導(dǎo)財(cái)經(jīng)法紀(jì)意識(shí)淡薄，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)。加之執(zhí)法部門對(duì)查出的問(wèn)題處理力度弱，失之于寬，失之于軟，對(duì)單位處理處罰多，追究個(gè)人過(guò)錯(cuò)責(zé)任少，致使作弊手段愈來(lái)愈隱蔽，違紀(jì)手法多種多樣。同時(shí)，由于監(jiān)督過(guò)程不完整，很難實(shí)現(xiàn)事前事中監(jiān)督及跟蹤檢查，絕大多數(shù)是在事后監(jiān)督。而一些違規(guī)違紀(jì)部門的過(guò)錯(cuò)行為早已導(dǎo)致了財(cái)政的損失，無(wú)法挽回。

二、強(qiáng)化財(cái)政專項(xiàng)資金管理的思路與對(duì)策

令人欣慰的是，各級(jí)黨委、政府已經(jīng)清醒地認(rèn)識(shí)到了財(cái)政專項(xiàng)資金管理中存在的問(wèn)題，并紛紛從頂層設(shè)計(jì)入手，因地制宜出臺(tái)了一系列改革專項(xiàng)資金管理的辦法，比如目前自上而下正在高位推動(dòng)的財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目庫(kù)管理等等。但是，筆者以為，任何政策的制定和實(shí)施都有一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，任何問(wèn)題的解決也絕非一日之功。與醫(yī)生診病除了“望、聞、問(wèn)、切”還需輔以心理治療同理，解決財(cái)政專項(xiàng)資金管理中存在的這一系列“痼疾”，更需要從體制之內(nèi)狠下“猛藥”。

（一）改進(jìn)目標(biāo)責(zé)任制考核體系，使各級(jí)、各部門對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的“畸形”需求回歸理性

財(cái)稅體制改革以來(lái)，一方面，市縣財(cái)力相對(duì)縮小，而事權(quán)范圍卻在逐年擴(kuò)大。市縣政府需要承擔(dān)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、維護(hù)穩(wěn)定等諸多責(zé)任，涉及這部分的支出，中央負(fù)擔(dān)的比重很小，大頭留給地方，導(dǎo)致地方超越自身財(cái)力辦事業(yè)；另一方面，分稅制財(cái)政體制將地方稅權(quán)完全集中于中央政府，市縣兩級(jí)政府只擁有個(gè)別稅種有限的稅權(quán)，加之地方稅種主體地位不突出，稅源零星分散，征管成本高，地方稅收收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了市縣政府支出的需要，財(cái)政自給率不斷下降。再加之目前實(shí)行的稅收垂直管理體制使地方管理稅收的職能懸空，地方財(cái)政收入預(yù)算難以落實(shí)，割裂了預(yù)算收支的統(tǒng)一性。尤其是，當(dāng)前各級(jí)政府，尤其是市縣政府為了爭(zhēng)先進(jìn)位和緩解財(cái)政入不敷出的狀況，無(wú)一例外地將財(cái)政收入增幅納入目標(biāo)責(zé)任制考核體系，年年加大稅收任務(wù)指標(biāo)，不斷加重企業(yè)稅賦，導(dǎo)致稅基萎縮，反過(guò)來(lái)又進(jìn)一步加大了市縣財(cái)政緊張局勢(shì)?！疤撌湛辙D(zhuǎn)”幾乎成了財(cái)稅部門“沒(méi)有辦法的辦法”。各職能部門為了彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)建設(shè)資金的短缺，更是紛紛被套上“爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)資金”的“籠頭”，這一同樣與目標(biāo)責(zé)任考核掛鉤的硬性指標(biāo)，令職能部門苦不堪言。從這個(gè)層面上講，組織部門科學(xué)合理地設(shè)置目標(biāo)責(zé)任考核體系已成當(dāng)務(wù)之急。這是制約專項(xiàng)資金管理的最重要瓶頸因素和根源所在，我們必須予以正視和重視。

（二）引入第三方績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，科學(xué)合理編制專項(xiàng)資金預(yù)算

當(dāng)前，各級(jí)財(cái)政已全面實(shí)施財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目庫(kù)管理辦法和專項(xiàng)資金績(jī)效管理辦法，專項(xiàng)資金項(xiàng)目計(jì)劃也已細(xì)化到了具體項(xiàng)目。但是，這其中有兩個(gè)核心問(wèn)題值得商酌。其一，進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目是否貫徹了本級(jí)政府、本部門中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的意圖？其二，這些項(xiàng)目資金到了來(lái)年會(huì)不會(huì)因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)更迭或者規(guī)劃改變需要二次追加？要解決這兩個(gè)問(wèn)題，其一，建議引入第三方面會(huì)商聯(lián)審機(jī)制。即：聘請(qǐng)具備項(xiàng)目專長(zhǎng)、且在各自行業(yè)、領(lǐng)域內(nèi)有一定權(quán)威的專業(yè)人員，會(huì)同執(zhí)業(yè)信譽(yù)良好、專業(yè)水準(zhǔn)突出的會(huì)計(jì)人員，組成“第三方合議庭”，對(duì)每年上報(bào)財(cái)政部門的財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行嚴(yán)格的綜合評(píng)審、答辯、復(fù)議，以確保專項(xiàng)資金預(yù)算編制的科學(xué)性、前瞻性、合理性。其二，嘗試推行財(cái)政專項(xiàng)資金二次分配制度。即：一方面，由財(cái)政部門會(huì)同專項(xiàng)資金主管部門，對(duì)已過(guò)期限或不符合實(shí)際的各類專項(xiàng)資金管理辦法進(jìn)行重新修訂，切實(shí)提高專項(xiàng)資金預(yù)算編制的可操作性。另一方面，要著重設(shè)置量化的技術(shù)指標(biāo)和準(zhǔn)入條件，嚴(yán)格規(guī)范專項(xiàng)資金使用范圍、分配原則、分配對(duì)象、分配標(biāo)準(zhǔn)等重要分配要素，對(duì)專項(xiàng)資金使用范圍、對(duì)象有交叉重復(fù)的部分專項(xiàng)資金管理辦法進(jìn)行板塊整合，明確同類項(xiàng)目只能申報(bào)一個(gè)項(xiàng)目資金補(bǔ)助，避免專項(xiàng)資金重復(fù)補(bǔ)助。另外，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，要明確建設(shè)責(zé)任主體，按屬地管理原則，將項(xiàng)目所在縣區(qū)級(jí)政府作為項(xiàng)目建設(shè)的責(zé)任主體，資金由所在縣區(qū)政府投入為主，省市財(cái)政采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式給予專項(xiàng)補(bǔ)助，增加縣區(qū)政府對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金分配的參與權(quán)和自主權(quán)。同時(shí)，建議邀請(qǐng)紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)部門列席第三方會(huì)商聯(lián)審會(huì)議，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金二次分配事前、事中和事后全環(huán)節(jié)的監(jiān)督，確保財(cái)政資金分配過(guò)程公開(kāi)公正、合法合規(guī)。

（三）資金管理和賬戶管理并重，強(qiáng)化專項(xiàng)資金運(yùn)行全過(guò)程管理

首先，要規(guī)范資金來(lái)源渠道。對(duì)補(bǔ)助市級(jí)部門和縣區(qū)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，做到一個(gè) “漏斗”對(duì)下，一律通過(guò)財(cái)政國(guó)庫(kù)一個(gè)口往來(lái)。對(duì)市級(jí)部門要堅(jiān)持通過(guò)主管部門的財(cái)務(wù)這個(gè)“口子”，避免多頭多渠道申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象。其次，要加強(qiáng)銀行賬戶的管理。對(duì)多頭開(kāi)戶開(kāi)立銀行賬戶的單位，一經(jīng)查出，要追究當(dāng)事人和開(kāi)戶銀行的責(zé)任。對(duì)各類專項(xiàng)資金實(shí)行國(guó)庫(kù)統(tǒng)管，分類負(fù)責(zé)，歸口管理，保證各部門項(xiàng)目資金職能不變，管理不亂，專戶存儲(chǔ)，專賬核算和?？顚Ｓ?。第三，要加強(qiáng)部門管理的運(yùn)作。實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)，合力開(kāi)發(fā)，優(yōu)化資源配置。部門之間也要構(gòu)建共同監(jiān)督機(jī)制，防止項(xiàng)目多渠道申報(bào)，套取項(xiàng)目資金問(wèn)題的發(fā)生。第四，要建立財(cái)政資金安全報(bào)告制度。研究財(cái)政資金安全等級(jí)評(píng)估指標(biāo)，建立財(cái)政資金安全評(píng)價(jià)體系，把對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行的安全性動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)情況定期向有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告，并根據(jù)違規(guī)違紀(jì)具體情況向相關(guān)部門通報(bào)。此外，還要逐步加強(qiáng)對(duì)預(yù)算單位銀行賬戶和財(cái)政專戶的管理，深入前沿進(jìn)行預(yù)算真實(shí)性審核，從預(yù)算編制和執(zhí)行環(huán)節(jié)嚴(yán)格堵塞一切導(dǎo)致財(cái)政資金損失浪費(fèi)的漏洞。