●梁 勇 干勝道

長期以來，國家一直堅持教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，積極推進我國教育事業(yè)發(fā)展。黨的十八大報告又把教育放在改善民生和加強社會建設(shè)之首，提出要 “努力辦好人民滿意的教育”，充分體現(xiàn)了黨中央對教育事業(yè)的高度重視。國家中長期教育發(fā)展綱要也在教育投入方面提出了明確的目標，即2012國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例達到4%。教育經(jīng)費的持續(xù)增加，生均財政撥款額度的提高，改變了高校多元化籌資融資的格局，高校從外延式發(fā)展逐漸向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變，努力提高教育質(zhì)量。

多年來，高校規(guī)?；?、跨越式發(fā)展，財務(wù)關(guān)系日趨復(fù)雜，利益矛盾較為突出，對高校財務(wù)管理提出了挑戰(zhàn)。隨著國家對高校經(jīng)費投入的增加，監(jiān)管力度也隨之加大，一方面加強了高校監(jiān)管制度的建設(shè)，先后出臺和修訂了《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》、《事業(yè)單位會計準則》、《高等學校財務(wù)制度》《科研經(jīng)費管理辦法》等規(guī)章制度，另一方面也加緊了財務(wù)專項檢查。“三公經(jīng)費”、“八項規(guī)定”和“六項禁令”等專項檢查陸續(xù)開展。同時，搭建數(shù)據(jù)監(jiān)控平臺，動態(tài)抽查教育經(jīng)費收支狀況。2013年，教育部、財政部積極推進“教育經(jīng)費管理年”活動，以“規(guī)范、績效”為主題，多渠道、多形式、多手段加強高校財務(wù)監(jiān)督。

一、高校財務(wù)監(jiān)督提出背景

（一）經(jīng)費性質(zhì)決定了財務(wù)監(jiān)督的必要性

在計劃經(jīng)濟時期，高校經(jīng)費來源于國家單一投入。隨著高等教育從精英教育向大眾化教育過渡，目前高校經(jīng)費結(jié)構(gòu)日趨多元化，在國家財政投入這一高校辦學經(jīng)費的主要來源之外，事業(yè)收入、學校向校辦產(chǎn)業(yè)投入獲得的收益以及社會各方捐資助學收益等多方面籌集的事業(yè)資金也成為高校經(jīng)費的重要來源。雖然，在高等教育體制和財政投入機制改革后，高校在辦學、招生等方面的自主權(quán)逐步擴大。但是國家和社會各界對高校經(jīng)費的使用效益仍然非常關(guān)注。在經(jīng)費投入有限的情況下，注重的是邊際資金效益的最大化。在經(jīng)費擴大的情況下，更加關(guān)心經(jīng)費的使用規(guī)范化、效益化，更加注重考評經(jīng)費的投入與教育質(zhì)量的提高。教育投入效益的最大特點在于資金需求量大、見效慢，因此持久的財務(wù)監(jiān)督是必然的。財務(wù)監(jiān)督的目的就是要對經(jīng)費投入、分配、使用等環(huán)節(jié)進行環(huán)節(jié)控制，確保投入資金對教育事業(yè)發(fā)展做出最大貢獻。

（二）教育經(jīng)費的增加客觀要求財務(wù)監(jiān)督的加強

從高校教育經(jīng)費投入來看，我國普通高校生均經(jīng)費撥款基本達到12000元/生。過去，高校在國家財政撥款有限的情況下要保證教育事業(yè)發(fā)展，對教育經(jīng)費的邊際效益非常重視，勤儉辦學，要求每一筆經(jīng)費都切實投到教育事業(yè)上。目前，國家對教育投入不斷增大，然而部分高校對教育經(jīng)費的監(jiān)管開始放松，資金使用權(quán)力的膨脹沖破了教育財務(wù)制度的約束，在財務(wù)監(jiān)管制度不完善的情況鉆空子，利用職權(quán)亂投資、濫分配和盲目使用，講究在職消費，導致教育經(jīng)費的浪費。

（三）高校財務(wù)問題的突顯性要求財務(wù)監(jiān)督及時跟進

近年來，由于財務(wù)監(jiān)督體系不完善、監(jiān)督制度缺陷較大、崗位職責不明確，高校財務(wù)管理遺留問題多年沉積不得解，高校職務(wù)犯罪案例層出不窮，財務(wù)管理關(guān)系混亂，財務(wù)管理效率無法提高。財務(wù)問題的存在，嚴重影響到學校財務(wù)管理改革的不斷深入，關(guān)系到各方財務(wù)利益的協(xié)調(diào)，制約著學校教育事業(yè)發(fā)展。

二、高校財務(wù)監(jiān)督存在的突出問題

（一）多元利益主體訴求與財務(wù)規(guī)章制度之間沖突的調(diào)和

高校經(jīng)費結(jié)構(gòu)的多元化形成了多元利益主體，每個相關(guān)利益主體對高校經(jīng)費需求有著顯著差異。對上國家和上級主管部門要求高校在經(jīng)費使用范圍內(nèi)科學效益化使用，創(chuàng)造更好的社會效益，體現(xiàn)出國家經(jīng)費投入的有效性，培養(yǎng)更多高質(zhì)量的人才，為地方經(jīng)濟服務(wù)；對外與高校合作的銀行、企事業(yè)單位在經(jīng)費需求上給予更多依賴，提供更多的合作空間；對內(nèi)學校在事業(yè)發(fā)展的同時，滿足教職工福利水平的提高。然而，經(jīng)費的投入與產(chǎn)出存在制度性的約束。國家規(guī)章制度在一定程度上制約著高校財務(wù)經(jīng)濟活動的方向，嚴格執(zhí)行國家政策和財務(wù)制度是高校財務(wù)管理的根本要求。高等教育資源的稀缺和優(yōu)勢，本質(zhì)上給予了高校更多的投資與發(fā)展機會。然而制度的約束和自主權(quán)的限制，使得高校必須在國家審批的范圍進行經(jīng)濟活動。比如收費標準不得超過國家審批的限額，旨在社會公平和教育公平的維護；政府采購的設(shè)定，極大地限制了高校在物資采購方面的自主權(quán)；教職工工資水平剛性需求，福利創(chuàng)造等的限制，導致高校內(nèi)部人才流失和教育質(zhì)量受到影響；科研經(jīng)費和三公經(jīng)費等資金使用導向也在一定程度上影響到科研人員的積極性。

（二）財經(jīng)制度完整性欠缺制約著財務(wù)監(jiān)督執(zhí)行的全面性

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟環(huán)境下，高校經(jīng)濟活動日益復(fù)雜，各項經(jīng)濟活動內(nèi)在的風險各不一樣。經(jīng)費來源與使用方向的多元化也使得財務(wù)監(jiān)督無標準。財務(wù)監(jiān)督無法滲透到經(jīng)濟活動的每一個角落。而且，財經(jīng)制度缺乏完整性，制度缺陷滯后性，對財務(wù)監(jiān)督有影響。在信息不對稱的情況下，制度效力是有限的。就目前高校財務(wù)問題而言，集中表現(xiàn)在預(yù)算管理、收費項目管理、固定資產(chǎn)管理、專項資金使用、基建管理、稅收管理等方面。每一項管理問題中存在多種影響因素，有些尚有歷史遺漏問題，有些則是經(jīng)濟關(guān)系復(fù)雜因素、人為因素等等。財經(jīng)制度不可能完全做到有效制度監(jiān)督和控制。

（三）財務(wù)監(jiān)督范圍與過程復(fù)雜性導致監(jiān)督困難

高校財務(wù)監(jiān)督范圍較多，都需要監(jiān)督。而這種監(jiān)督過程非常復(fù)雜，包括預(yù)算管理、收費項目管理、資產(chǎn)管理、二級財務(wù)管理、校辦產(chǎn)業(yè)管理、基建管理、對外投資管理、內(nèi)部資金核算管理等。每項管理內(nèi)容都較為復(fù)雜，涉及利益多，監(jiān)管過程中環(huán)節(jié)較多，政策影響較大。多年來，盡管高校財務(wù)監(jiān)督的文件通知較多，各高校內(nèi)部管理規(guī)章制度陸續(xù)出臺和不斷修訂，但是在執(zhí)行過程中困難重重，加之財務(wù)監(jiān)督意識不夠，監(jiān)督手段落后，來自各方面的利益矛盾較大，基于多方面原因無法達到較為清晰的程度，高校內(nèi)部仍然出現(xiàn)了不少監(jiān)督不到位、內(nèi)控執(zhí)行力薄弱導致的經(jīng)濟問題。比如預(yù)算監(jiān)管問題，由于預(yù)算編制和預(yù)算下達存在時間上的差異，部分高校預(yù)算編制存在隨意性，缺乏對經(jīng)費收入和支出的合理預(yù)測，預(yù)算編制方式落后，導致預(yù)算與實際不符。同時，由于預(yù)算執(zhí)行過程中不嚴格執(zhí)行，預(yù)算調(diào)整松弛嚴重影響到預(yù)算的執(zhí)行和預(yù)算的嚴肅性，產(chǎn)生預(yù)算內(nèi)容不實、預(yù)算約束力不強和預(yù)算執(zhí)行不力的現(xiàn)象。部門領(lǐng)導對預(yù)算重視不夠，特別是專項經(jīng)費申報不真實，在執(zhí)行過程中難度增大，影響預(yù)算效益。預(yù)算編制的模糊性、預(yù)算執(zhí)行的松弛性、預(yù)算調(diào)整的隨意性，預(yù)算、核算與決算相互脫節(jié)，使得預(yù)算成為一紙空文。預(yù)算管理是財務(wù)管理的重要內(nèi)容。

（四）財會與審計隊伍結(jié)構(gòu)優(yōu)化與管理水平提高的長期性

財會與審計隊伍建設(shè)是推進高校財務(wù)監(jiān)督的關(guān)鍵內(nèi)容。目前，各高校財務(wù)與審計人員參差不齊，隊伍建設(shè)薄弱。比如財務(wù)與審計人員數(shù)量少，部分高職院校和規(guī)模小的普通高校配備不齊，一人多崗，一人多責。財會與審計的人員的專業(yè)知識水平有待提高，高職稱、高學歷的專業(yè)人才缺少，培訓力度不夠，難以做到對高校重大經(jīng)濟事項和財務(wù)決策予以科學充分的論證和執(zhí)行環(huán)節(jié)的跟蹤審查，無法推行事前、事中和事后全程化監(jiān)督。

（五）財務(wù)信息化水平不高，財務(wù)監(jiān)管手段有待改進

財務(wù)信息化水平是當前高校財務(wù)管理水平的重要標志。長期以來，高校在財務(wù)信息化建設(shè)中始終處于摸索和基礎(chǔ)階段。全局性、系統(tǒng)性和同步性財務(wù)信息化管理系統(tǒng)建設(shè)剛剛開始，很多高校缺乏較強的技術(shù)創(chuàng)新隊伍，對財務(wù)信息化建設(shè)僅僅停留在部門內(nèi)部會計核算、信息查詢和收費管理方面，全校性、高速化、共享性財務(wù)信息化水平尚未搭建好的平臺，離財務(wù)監(jiān)督式的財務(wù)信息管理系統(tǒng)還有很大距離。

三、高校財務(wù)監(jiān)督設(shè)計

（一）理論基礎(chǔ)

1、委托代理理論。委托代理理論是契約理論最重要的理論分支，是現(xiàn)代企業(yè)理論的重要組成部分。委托代理理論的核心意義在于委托與代理的關(guān)系問題及代理成本問題。由于委托人與代理人信息不對稱、責任不對稱等原因，使得雙方存在權(quán)益目標不一致問題。對于高校來說，多元化的資金鏈條形成了各種委托代理的利益關(guān)系。比如國家與高校、家長與高校、銀行與高校以及其他社會機構(gòu)與高校。高校內(nèi)部也存在這種委托代理關(guān)系。當然，高校這種代理問題存在著權(quán)利分配與責任承擔。但是，各級之間的相互監(jiān)督與制約既是職能的體現(xiàn)，也是力求管理目標的一致性。

2、利益相關(guān)者理論。20世紀60年代，利益相關(guān)者理論產(chǎn)生于公司治理領(lǐng)域，主要在于訴求各利益相關(guān)者的利益，實現(xiàn)各利益相關(guān)者的利益保護。高等教育事業(yè)的發(fā)展，資金渠道的多元化與對外合作關(guān)系的日益頻繁，使得高校各種利益關(guān)系日趨復(fù)雜化。近年來，高校貪污腐敗事件的接連發(fā)生，高校廉政成為社會關(guān)注的焦點。各利益相關(guān)者對高校的利益訴求與保護的意識增強，要求高校信息公開，則是體現(xiàn)了社會對高校關(guān)注的客觀表現(xiàn)。特別是財務(wù)信息公開，成為當前各利益相關(guān)者關(guān)心的內(nèi)容。比如“三公”經(jīng)費的公開將成為當前“教育經(jīng)費管理年”、“黨的群眾路線教育實踐活動”、“勤儉節(jié)約、反對鋪張浪費奢侈之風”等國家對教育經(jīng)費監(jiān)管形勢下的焦點。加強高校財務(wù)管理，完善財務(wù)信息披露，則是高校財務(wù)監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)內(nèi)容。

（二）基本原則與目標

1、基本原則。高校要認真貫徹執(zhí)行國家有關(guān)法律、法規(guī)和財務(wù)規(guī)章制度；堅持勤儉辦學的方針；正確處理事業(yè)發(fā)展需要和資金供給的關(guān)系，社會效益和經(jīng)濟效益的關(guān)系，國家、學校和個人三者利益的關(guān)系；嚴肅財經(jīng)紀律，依法實施財務(wù)監(jiān)督，維護高校的合法權(quán)益，防止收入流失；高校外部財務(wù)監(jiān)督與高校內(nèi)部財務(wù)約束相結(jié)合。

2、總體目標。高校要通過體制改革、機制創(chuàng)新、制度完善、隊伍建設(shè)等措施，實現(xiàn)“權(quán)責明確、行為規(guī)范、管理嚴格、監(jiān)督到位、運行有效、服務(wù)優(yōu)良”的財務(wù)監(jiān)督工作目標。財務(wù)監(jiān)管重點指的是學校財務(wù)管理最薄弱的環(huán)節(jié)，最容易導致廉政風險的關(guān)鍵點，最難管好的內(nèi)容。

（三）具體設(shè)計與實施

1、財務(wù)監(jiān)督主體的確定。財務(wù)監(jiān)督主體的確定關(guān)系到高校財務(wù)監(jiān)督工作的順利開展。監(jiān)督主體和職責分工不明確，直接影響到財務(wù)監(jiān)督的方式、方法和監(jiān)督效力。就高校內(nèi)部財務(wù)監(jiān)督而言，財務(wù)監(jiān)督工作是高校管理的長期性、系統(tǒng)性工程，財務(wù)監(jiān)督職能要與部門職責相結(jié)合，才能夠做到持久、有效性。財務(wù)部門作為高校資金管理者，也是高校各利益主體的協(xié)調(diào)者，是高校的重要核心部門之一，具有財務(wù)監(jiān)督的內(nèi)在職能和工作要求。因此，在開展財務(wù)監(jiān)督工作中，校內(nèi)堅持由學校財務(wù)部門牽頭，紀委監(jiān)察、審計、工會等相關(guān)職能共同參與，明晰各自監(jiān)督職責。在財務(wù)部門的帶動下，通過日常財務(wù)職能的履行和專項財務(wù)監(jiān)督工作的開展，不斷改進財務(wù)監(jiān)督手段，進一步完善監(jiān)督制度，完善內(nèi)控機制，進行常態(tài)化、規(guī)范化、制度化監(jiān)測評估，建立預(yù)警機制，加強自我約束、自我監(jiān)督，防范財務(wù)風險，形成高效的長效財務(wù)監(jiān)督機制。要進一步加強教育內(nèi)部審計工作，健全機構(gòu)，配備專業(yè)人員，充分發(fā)揮其“免疫系統(tǒng)”的功能。校外上級主管部門作為高校財務(wù)監(jiān)督的外部監(jiān)督力量，要綜合發(fā)揮財政檢查、項目稽查、審計監(jiān)督、紀檢監(jiān)察等部門的監(jiān)督作用，建立健全對發(fā)現(xiàn)問題的整改落實長效工作機制。定期或不定期開展一系列財務(wù)調(diào)研或?qū)ｍ棛z查活動，通過這些工作了解高校存在的財務(wù)監(jiān)督問題，有針對性的給予政策指導和業(yè)務(wù)規(guī)范。通過校內(nèi)校外共同協(xié)作，逐步實現(xiàn)內(nèi)外部監(jiān)管相結(jié)合的包括部門業(yè)務(wù)協(xié)同、內(nèi)部監(jiān)督協(xié)同和外部監(jiān)督協(xié)同三個方面的協(xié)同監(jiān)督機制。

圖1

圖2

2、完善財務(wù)內(nèi)控體系，建立健全財務(wù)監(jiān)督流程。高校財務(wù)內(nèi)控制度監(jiān)控約束的內(nèi)容很多，財務(wù)內(nèi)控體系的構(gòu)建必須與高校的財務(wù)管理模式相匹配。一般來講，對于規(guī)模較小或新校區(qū)建設(shè)任務(wù)重、資金壓力大的高校，采取相對集權(quán)的財務(wù)管理模式更為精簡和富有實效；而對于規(guī)模較大的高校 （學生人數(shù)在20000人以上，當然不能一概而論），采取集權(quán)與分權(quán)管理相結(jié)合的模式，即通過大事集中、小事放權(quán)、歸口管理，便于明確責任，有利于實現(xiàn)財務(wù)內(nèi)控監(jiān)管的精細化。劉東等（2010）提出了以預(yù)算內(nèi)控為主線，構(gòu)建了包括預(yù)算管理控制系統(tǒng)、會計核算管理控制系統(tǒng)、資金管理控制系統(tǒng)、收入組織與學生資助管理控制系統(tǒng)、分配與績效管理控制系統(tǒng)、票據(jù)（含支票）與印鑒管理控制系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、財務(wù)信息發(fā)布與查詢管理控制系統(tǒng)、內(nèi)部稽核管理控制系統(tǒng)等九個子系統(tǒng)。其中，預(yù)算管理控制系統(tǒng)、會計核算管理控制系統(tǒng)、資金管理控制系統(tǒng)、收入組織與學生資助管理控制系統(tǒng)、分配與績效管理控制系統(tǒng)是其重中之重。而預(yù)算管理控制系統(tǒng)又是貫穿整個高校財務(wù)內(nèi)控制度體系的主線和核心，會計核算管理控制系統(tǒng)是控制的基礎(chǔ)，資金管理控制系統(tǒng)是控制的關(guān)鍵?？紤]到當前高校財務(wù)監(jiān)管范圍、內(nèi)容、各級財務(wù)關(guān)系，在此基礎(chǔ)上，進一步完善財務(wù)內(nèi)控體系，從而實現(xiàn)高?！按筘攧?wù)”管理目標。

圖3

針對財務(wù)內(nèi)控體系，完善、細化財務(wù)監(jiān)督流程。在現(xiàn)有的財務(wù)監(jiān)督流程信息平臺的基礎(chǔ)上，按照高校財務(wù)管理功能的多樣化要求，對現(xiàn)有財務(wù)流程進行適應(yīng)性評價，及時發(fā)現(xiàn)各業(yè)務(wù)處理流程間存在的潛在和顯現(xiàn)的斷點、漏洞和矛盾，并分析原因，制定出相應(yīng)解決方案，修正業(yè)務(wù)處理中不合事宜的管理點，實現(xiàn)財務(wù)業(yè)務(wù)流程的再造。同時，通過財務(wù)流程信息平臺，各高?？筛魅∷瑁环矫嫒谌胍话阖攧?wù)流程所不具有的新穎性內(nèi)容，使之得到充實和完善，另一方面各高校相互交流，取長補短，共同發(fā)展高校財務(wù)流程。

（四）提升財務(wù)團隊建設(shè)，積極推行總會計師制度

財務(wù)團隊的創(chuàng)建是今后高校財務(wù)管理的重要內(nèi)容。建立由總會計師統(tǒng)領(lǐng)下的高校財務(wù)團隊，對于未來高校財務(wù)管理水平的提高非常必要。多年來，各高校積極探索總會計師制度的完善與實施。早在1979年教育部頒發(fā)的《教育部部屬高等學校 〈會計人員職權(quán)條例〉實施細則》提出，先后也有相關(guān)高校財務(wù)管理文件和總會計師專門文件對設(shè)立總會計師的條件、人員選拔、待遇、職責等有明確的規(guī)定，但在實際落實中仍然存在不少問題。比如規(guī)模比較小，實施方式較多，總會計師與財務(wù)負責人權(quán)限設(shè)置有待進一步完善等等?？倳嫀熤贫仁沁m應(yīng)現(xiàn)代財務(wù)管理需要，優(yōu)化高校領(lǐng)導班子結(jié)構(gòu)的根本途徑。因此，現(xiàn)代高校應(yīng)抓住現(xiàn)有的高校發(fā)展環(huán)境，切實推行總會計師制度。在總會計師的帶領(lǐng)下，加強對財務(wù)主管領(lǐng)導和具體工作人員的培訓，分層次、分類別、分階段地進行財會法規(guī)、專業(yè)知識和計算機技能培訓，著力培養(yǎng)財務(wù)骨干，培養(yǎng)財務(wù)人員的會計核算能力、職業(yè)判斷能力、溝通協(xié)調(diào)能力、開拓創(chuàng)新能力，提高綜合素質(zhì)。創(chuàng)建財務(wù)科研團隊，深入系統(tǒng)地對高校財務(wù)政策和業(yè)務(wù)管理的研究，創(chuàng)新財務(wù)管理思維，推進高校財務(wù)管理事業(yè)發(fā)展。

（五）加快財務(wù)信息化建設(shè)，強化社會監(jiān)督功能

財務(wù)信息化建設(shè)，是財務(wù)部門加大財務(wù)服務(wù)宣傳，增強財務(wù)管理信息透明度的重要途徑。財務(wù)信息化建設(shè)包括財務(wù)處理的信息化和財務(wù)信息監(jiān)管的信息化。財務(wù)處理的信息化有利于進一步改進傳統(tǒng)的賬務(wù)處理方式，加強多校區(qū)財務(wù)管理，提高會計核算管理效率。通過利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與財務(wù)軟件的結(jié)合，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)平臺上的財務(wù)信息化處理，夯實會計信息基礎(chǔ)。同時，減少信息不對稱，促進公開透明，推行“陽光財務(wù)”，從宏觀層面上公開財政教育經(jīng)費的投入、使用和管理的相關(guān)財務(wù)信息，從微觀上逐步公開學校有關(guān)財務(wù)預(yù)算、決算、重大支出項目等信息，讓社會各界關(guān)心關(guān)注高校各類財務(wù)信息、財務(wù)流程，促進社會與高校、家長與高校、學生與學校財務(wù)、教工與財務(wù)、相關(guān)職能部門與財務(wù)之間的溝通協(xié)調(diào)，相互監(jiān)督，從而提高財務(wù)信息質(zhì)量。

綜上，高校財務(wù)監(jiān)督是近年來我國對高校監(jiān)管的重要內(nèi)容。在國家生均經(jīng)費不斷提高的情況下，國家相關(guān)部門對高校財務(wù)監(jiān)督越來越嚴格，各項財務(wù)專項檢查日益頻繁。因此，各高校要積極提高認識，加強自身內(nèi)部財務(wù)管理，加大內(nèi)部審計力度，將財務(wù)風險防控在可控范圍之內(nèi)，有效防止廉政風險，提高學校財務(wù)管理水平，促進教育事業(yè)健康、快速和持續(xù)發(fā)展。