張敬芬

[摘 要]如何提高做好新形勢(shì)下群眾工作的能力是當(dāng)前基層黨組織面臨的難題。上海市嘉定區(qū)面對(duì)新形勢(shì)下群眾工作的新挑戰(zhàn)，積極探索服務(wù)群眾工作的方式方法，形成了獨(dú)具特色的做法，也為經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快地區(qū)基層黨組織提供了帶有規(guī)律性的啟示與思考。

[關(guān)鍵詞]基層組織；群眾工作；上海嘉定

[中圖分類(lèi)號(hào)] D267 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] B [文章編號(hào)] 1009-928X（2014）02-0047-03

上海市嘉定區(qū)是上海近郊的一個(gè)經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展的地區(qū)。近年來(lái)嘉定區(qū)堅(jiān)持貫徹落實(shí)黨的群眾路線(xiàn)，圍繞群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題，探索了“五進(jìn)四民”、“零距離服務(wù)群眾工程”等群眾工作方法，從系統(tǒng)和全局的高度對(duì)服務(wù)群眾工作進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，并分層分類(lèi)推出規(guī)范化的工作流程，布局了嘉定區(qū)服務(wù)群眾工作的“一盤(pán)棋”，密切了黨群關(guān)系，鞏固了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，也為基層黨組織提高做好新形勢(shì)下群眾工作的能力提供了有益啟示與思考。

一、 當(dāng)下群眾工作重要性突顯的深層原因

當(dāng)前，我國(guó)正處在改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快地區(qū)黨的群眾工作面臨著利益關(guān)系更為復(fù)雜、民主訴求迅速增長(zhǎng)、價(jià)值觀(guān)念多元、社會(huì)互信不足等一系列特殊問(wèn)題，黨的群眾工作面臨著前所未有的新挑戰(zhàn)。

（一）執(zhí)政合法性重塑帶來(lái)的新挑戰(zhàn)。隨著改革開(kāi)放的深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們思想活動(dòng)的獨(dú)立性、選擇性、多變性、差異性明顯增強(qiáng)，黨的群眾工作面臨許多前所未有的新情況新問(wèn)題。如社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立使民眾的主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、“消費(fèi)者意識(shí)”迅速成長(zhǎng)；網(wǎng)絡(luò)世界的勃興使人們的表達(dá)意識(shí)、參與意識(shí)空前增長(zhǎng)；全球化的融入使民眾的責(zé)任意識(shí)、公民意識(shí)日漸培育，這些都是過(guò)去黨的群眾工作不曾遇到過(guò)的。這些新問(wèn)題、新情況的出現(xiàn)使黨執(zhí)政的合法性面臨前所未有的挑戰(zhàn)。我們必須以新的群眾工作理念和群眾工作方法來(lái)贏(yíng)得民眾的支持和認(rèn)同，重塑黨執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)。

（二）執(zhí)政環(huán)境變遷下民眾的新期待。執(zhí)政環(huán)境作為黨執(zhí)政的外部條件直接影響和決定著黨的執(zhí)政方式。社會(huì)轉(zhuǎn)型期，黨的執(zhí)政環(huán)境正發(fā)生著深刻變化，政治民主化、經(jīng)濟(jì)全球化、文化多元化，新的矛盾和舊的問(wèn)題交疊出現(xiàn)，民主與法制建設(shè)相對(duì)滯后，社會(huì)矛盾盤(pán)根錯(cuò)節(jié)、“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。解決基層問(wèn)題，“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的路子越來(lái)越行不通了。黨的執(zhí)政環(huán)境出現(xiàn)的新特點(diǎn)和新變化，對(duì)黨的群眾工作方式提出了新的要求：改變傳統(tǒng)的管制型行政模式，積極構(gòu)建社會(huì)各階層之間的和諧關(guān)系，建設(shè)現(xiàn)代化的服務(wù)型黨組織、服務(wù)型政府；繼承發(fā)揚(yáng)密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良傳統(tǒng)，著力提高做好新形勢(shì)下群眾工作的能力和水平。

（三）執(zhí)政資源有效利用及優(yōu)勢(shì)拓展的新要求。執(zhí)政資源是政黨執(zhí)政的支撐力量。中國(guó)共產(chǎn)黨擁有豐富的執(zhí)政資源，是我們黨執(zhí)政的良好基礎(chǔ)，為我們黨鞏固執(zhí)政地位、長(zhǎng)期執(zhí)政創(chuàng)造了良好條件。但在新的歷史條件下黨的執(zhí)政資源發(fā)生了一些新的變化，其表現(xiàn)為：政治權(quán)力由高度集中逐漸向民主分散發(fā)展；經(jīng)濟(jì)資源由統(tǒng)一控制逐漸向社會(huì)轉(zhuǎn)移；組織資源在“單位人”向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變中產(chǎn)生損耗；意識(shí)形態(tài)資源在分化過(guò)程中已逐漸弱化。這些變化在一定程度上損耗了黨的執(zhí)政資源。因此，在新的形勢(shì)下，加強(qiáng)黨的群眾工作，密切黨群關(guān)系，是維護(hù)、利用、拓展黨的執(zhí)政資源的新要求，是關(guān)系到提升黨的執(zhí)政能力，鞏固黨的執(zhí)政地位的重大課題。

二、 上海市嘉定區(qū)服務(wù)群眾工作的實(shí)踐探索

面對(duì)新形勢(shì)下群眾工作的現(xiàn)實(shí)要求，近年來(lái)，上海市嘉定區(qū)堅(jiān)持把黨的群眾路線(xiàn)貫徹到各項(xiàng)工作中，堅(jiān)持為民、務(wù)實(shí)、清廉，圍繞群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，積極探索服務(wù)群眾的途徑和方式，在實(shí)踐中形成了獨(dú)具特色的做法。

（一）構(gòu)建群眾工作體系，使服務(wù)群眾成為剛性制度安排。嘉定區(qū)根據(jù)新時(shí)期群眾工作的特點(diǎn)，通過(guò)整合提煉、建立流程，構(gòu)建了體現(xiàn)嘉定特點(diǎn)、富有實(shí)效的立體式服務(wù)群眾工作體系，健全了深入群眾、聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾、依靠群眾的渠道。

一是完善“五進(jìn)四民”聯(lián)系溝通、協(xié)調(diào)服務(wù)機(jī)制。2010年5月嘉定區(qū)構(gòu)建了“五進(jìn)四民”這一體現(xiàn)嘉定特點(diǎn)的立體式聯(lián)系服務(wù)群眾工作體系。即以干部進(jìn)聯(lián)系點(diǎn)、代表進(jìn)社區(qū)、機(jī)關(guān)進(jìn)村居、黨員進(jìn)組戶(hù)、團(tuán)隊(duì)進(jìn)塊區(qū)的“五進(jìn)”為載體，多方了解群眾訴求，暢通群眾意見(jiàn)的經(jīng)常性表達(dá)渠道；同時(shí)，以聽(tīng)民聲、理民情、議民題、辦民事的“四民”為路徑，建立自下而上、逐級(jí)遞交為規(guī)則的問(wèn)題解決通道，切實(shí)解決群眾困難、化解基層矛盾。二是創(chuàng)新“零距離服務(wù)群眾工程”運(yùn)作機(jī)制。2013年3月，作為“五進(jìn)四民”的延伸，嘉定區(qū)在全區(qū)組織開(kāi)展了以政府主導(dǎo)、項(xiàng)目運(yùn)作為特點(diǎn)的“零距離服務(wù)群眾工程”，聚焦“3+2”民生工作的基本內(nèi)容（“3”是指社會(huì)保障、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生，“2”是指就業(yè)保障和住房保障），以切實(shí)解決群眾關(guān)心的問(wèn)題為著力點(diǎn)，把服務(wù)群眾工作有機(jī)融入行政權(quán)力系統(tǒng)。49個(gè)單位首批推出民生基本服務(wù)、民生專(zhuān)業(yè)服務(wù)兩大系列、22個(gè)類(lèi)別、349個(gè)服務(wù)項(xiàng)目，積極為群眾提供更多更優(yōu)公共服務(wù)項(xiàng)目，把服務(wù)群眾做得更實(shí)，進(jìn)一步提升了群眾對(duì)黨和政府工作的滿(mǎn)意度。

（二）暢通群眾訴求渠道，使群眾的呼聲需求及時(shí)得到回應(yīng)解決。嘉定區(qū)堅(jiān)持把尊重群眾首創(chuàng)精神與黨委政府的有效服務(wù)結(jié)合起來(lái)，認(rèn)真傾聽(tīng)群眾呼聲，準(zhǔn)確把握群眾需求，盡力使各項(xiàng)決策符合群眾利益。

一是堅(jiān)持黨政領(lǐng)導(dǎo)每周四信訪(fǎng)接待日制度。區(qū)領(lǐng)導(dǎo)帶頭接待群眾，加強(qiáng)對(duì)信訪(fǎng)事項(xiàng)的協(xié)調(diào)督辦，維護(hù)群眾合法權(quán)益。二是深入開(kāi)展組團(tuán)式服務(wù)。將全區(qū)村居劃分為1600多個(gè)塊區(qū)，組建了3000多個(gè)組團(tuán)式服務(wù)團(tuán)隊(duì)，2萬(wàn)多名團(tuán)隊(duì)成員直接參與走訪(fǎng)群眾。三是舉行“零距離·大走訪(fǎng)”活動(dòng)。2012年起，600多名市、區(qū)兩級(jí)黨代表、人大代表與4300多名區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)機(jī)關(guān)（事業(yè)）干部，在區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的帶領(lǐng)下，走進(jìn)村居及群眾家庭，面對(duì)面聽(tīng)取群眾意見(jiàn)建議。四是全面推廣“樓組黨建”。以實(shí)施單位黨組織和黨員到社區(qū)“雙報(bào)到”制度為支撐，發(fā)動(dòng)廣大黨員參與社區(qū)建設(shè)，推動(dòng)黨員在居住地服務(wù)群眾、發(fā)揮先鋒模范作用，真正使黨員“動(dòng)”起來(lái)，樓組“活”起來(lái)，黨群“親”起來(lái)。五是扎實(shí)推進(jìn)“12345”等服務(wù)熱線(xiàn)辦理工作。群眾通過(guò)熱線(xiàn)反映事項(xiàng)的辦結(jié)率達(dá)94.2%。

（三）探索群眾工作方法，汲取群眾智慧獲取前進(jìn)動(dòng)力。嘉定區(qū)堅(jiān)持問(wèn)政于民、問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民，從群眾的實(shí)踐創(chuàng)造和實(shí)際需求中獲取群眾工作的前進(jìn)動(dòng)力。

一是深入開(kāi)展基層調(diào)研。區(qū)四套班子領(lǐng)導(dǎo)每年圍繞一系列重大問(wèn)題，帶頭深入基層一線(xiàn)，掌握第一手資料，積極探索科學(xué)發(fā)展的新思路和破解難題瓶頸的新辦法。二是主動(dòng)開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)。2006年5月以來(lái)，先后舉辦33期“區(qū)長(zhǎng)在線(xiàn)話(huà)嘉定”活動(dòng)，主動(dòng)聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，為網(wǎng)友答疑解惑。三是注重加強(qiáng)基層群眾性自治組織建設(shè)。通過(guò)村居民代表會(huì)議、黨員議事會(huì)、社區(qū)議事園，黨員群眾代表定期討論村居重大事務(wù)，引導(dǎo)群眾自我管理、自我教育和自我服務(wù)。四是讓群眾參與重大決策。對(duì)水價(jià)調(diào)整、公交線(xiàn)路調(diào)整、中小學(xué)代辦服務(wù)性項(xiàng)目收費(fèi)等涉及群眾切身利益的政策出臺(tái)，通過(guò)舉行聽(tīng)證會(huì)、網(wǎng)絡(luò)征詢(xún)、發(fā)放征詢(xún)表等方式征詢(xún)市民意見(jiàn)，將群眾的意愿作為決策的重要依據(jù)。

（四）搭建群眾監(jiān)督平臺(tái)，把群眾是否滿(mǎn)意作為檢驗(yàn)工作成效的標(biāo)尺。嘉定區(qū)在服務(wù)群眾工作中搭建了一系列監(jiān)督平臺(tái)。

一是讓群眾測(cè)評(píng)政風(fēng)行風(fēng)。建立了政風(fēng)行風(fēng)監(jiān)督員隊(duì)伍，采取網(wǎng)上評(píng)、問(wèn)卷評(píng)和實(shí)例調(diào)查等方法，每年對(duì)行政執(zhí)法類(lèi)、綜合管理類(lèi)部門(mén)和供電、供水、供氣、學(xué)校、醫(yī)療等行業(yè)進(jìn)行群眾滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。二是讓群眾監(jiān)督黨務(wù)、政務(wù)、村（居、企）務(wù)。積極推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)和村（居、企）務(wù)公開(kāi)，保障了群眾知情權(quán)。2011年起，運(yùn)用“制度+科技”手段，建立了涉農(nóng)資金監(jiān)管平臺(tái)，讓廣大村民通過(guò)“農(nóng)民一點(diǎn)通”及時(shí)查詢(xún)涉農(nóng)資金使用情況及補(bǔ)貼政策，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。三是讓群眾評(píng)議基層組織建設(shè)。不斷擴(kuò)大民主，積極落實(shí)黨員群眾在干部選拔任用、監(jiān)督管理，以及村居“兩委”換屆選舉方面的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。2012年，引入測(cè)評(píng)機(jī)制讓群眾評(píng)價(jià)村居“兩委”換屆工作，滿(mǎn)意率達(dá)98.9%；基層組織建設(shè)群眾滿(mǎn)意度指數(shù)達(dá)94.11分。

（五）解決群眾利益問(wèn)題，讓廣大群眾共享改革發(fā)展成果。近年來(lái)，嘉定區(qū)堅(jiān)持民生優(yōu)先為導(dǎo)向，推動(dòng)轉(zhuǎn)型發(fā)展與改善民生有機(jī)結(jié)合，盡最大努力為群眾排憂(yōu)解難，確保人民群眾共享改革發(fā)展成果。

一是努力將轉(zhuǎn)型發(fā)展與改善民生同步推進(jìn)。2012年，八大類(lèi)民生支出達(dá)64.5億元，其中教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)方面的支出分別占公共財(cái)政預(yù)算支出的12.64%、6%和9.7%。二是努力為群眾增加就業(yè)。2012年，新增就業(yè)崗位3.3萬(wàn)個(gè)，轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動(dòng)力8360人，安置就業(yè)困難人員和“零就業(yè)家庭”成員452人。三是努力為群眾提供更多社會(huì)保障。積極引導(dǎo)“鎮(zhèn)?！比藛T通過(guò)就業(yè)進(jìn)入“城?！?，推進(jìn)城鎮(zhèn)居民和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施。為全區(qū)戶(hù)籍人口購(gòu)買(mǎi)了民生綜合保險(xiǎn)。四是努力滿(mǎn)足群眾更高需求。實(shí)施了教育經(jīng)費(fèi)區(qū)級(jí)統(tǒng)籌，健全了醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。瑞金醫(yī)院北院、交大附中、華二附中等一批優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源落戶(hù)嘉定并啟用。五是努力為群眾營(yíng)造安全環(huán)境。深入推進(jìn)“大聯(lián)勤”工作，促進(jìn)大小聯(lián)勤對(duì)接互動(dòng)，提升了社會(huì)管理水平。六是切實(shí)加強(qiáng)外來(lái)人口綜合管理，健全大調(diào)解工作體系，使重大和突出矛盾得到及時(shí)化解和穩(wěn)控；加強(qiáng)社會(huì)治安防控體系“六張網(wǎng)”建設(shè)，使刑事案件萬(wàn)人發(fā)案率低于全市平均水平，公共安全感指數(shù)名列本市前茅。

三、做好群眾工作的理性思考

上海市嘉定區(qū)服務(wù)群眾工作的探索與實(shí)踐，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快地區(qū)基層黨組織做好新形勢(shì)下群眾工作提供了許多有益啟示與思考。

（一）把服務(wù)群眾融入行政權(quán)力體系，促進(jìn)服務(wù)型政黨建設(shè)。建設(shè)服務(wù)型政黨是黨的十八大作出的戰(zhàn)略部署。面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)、新使命，要堅(jiān)持“三個(gè)同步推進(jìn)”，即轉(zhuǎn)型發(fā)展與改善民生同步推進(jìn)、服務(wù)型黨組織與服務(wù)型政府同步建設(shè)、“普惠”政策與“特惠”措施同步落實(shí)，統(tǒng)籌兼顧各方面的利益關(guān)系。嘉定區(qū)著眼于執(zhí)政理念和執(zhí)政方式的務(wù)實(shí)轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持把“零距離服務(wù)群眾工程”融入黨委政府部門(mén)、各人民團(tuán)體、各街鎮(zhèn)的中心任務(wù)和實(shí)際職能，實(shí)施民生基本服務(wù)、民生專(zhuān)業(yè)服務(wù)兩大系列、22個(gè)類(lèi)別、349個(gè)服務(wù)項(xiàng)目，在法律和政策框架內(nèi)，通過(guò)目標(biāo)量化把黨和政府與群眾密切相關(guān)的工作做得更細(xì)、更實(shí)，進(jìn)一步提升了群眾滿(mǎn)意度。

（二）把服務(wù)群眾融入社會(huì)管理體系，以黨建創(chuàng)新促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新。社會(huì)管理的過(guò)程，實(shí)質(zhì)是做群眾工作的過(guò)程。要“寓管理于服務(wù)、以服務(wù)促管理”，實(shí)現(xiàn)管理與服務(wù)的有機(jī)統(tǒng)一。要始終堅(jiān)持以人為本的理念，鼓勵(lì)并創(chuàng)造條件讓人民群眾依法有序地參與公共政策決策和社會(huì)管理活動(dòng)，變“為民作主”為“讓民作主”。嘉定區(qū)在社會(huì)管理創(chuàng)新中強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，注重強(qiáng)化基層黨組織在各類(lèi)社會(huì)組織和群體中的服務(wù)、引領(lǐng)功能，推進(jìn)重大項(xiàng)目建設(shè)，構(gòu)建公共服務(wù)體系，促進(jìn)社會(huì)、政府、市場(chǎng)之間的良性互動(dòng)，優(yōu)化基層社會(huì)治理，完善社會(huì)公共管理，發(fā)揮公民主體作用。

（三）積極發(fā)展群眾性自治組織，讓群眾參與做群眾工作。群眾性自治組織在服務(wù)群眾、密切黨群干群關(guān)系、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中有著不可替代的重要作用。目前中國(guó)社會(huì)組織化程度不高，缺乏適宜的社會(huì)組織了解和代表民意。要積極發(fā)展群眾性自治組織，讓群眾參與做群眾工作。要加強(qiáng)黨對(duì)群眾性自治組織的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揮各類(lèi)群眾性活動(dòng)團(tuán)隊(duì)作用、拓寬群眾參與的渠道，利用群眾的力量、社會(huì)的力量開(kāi)展群眾工作。嘉定區(qū)在服務(wù)群眾工作中充分運(yùn)用群眾性自治組織，如睦鄰點(diǎn)、課堂匯、黨員議事會(huì)、社區(qū)議事園等，通過(guò)群眾做群眾工作，探索了一批集中群眾智慧的方法，收到良好成效。

（四）善于把廣大群眾的意愿上升為決策，讓群眾感受到公平正義。各級(jí)黨委和政府要準(zhǔn)確把握群眾權(quán)益需求結(jié)構(gòu)，既要注重解決群眾的個(gè)別問(wèn)題、化解群眾的個(gè)別矛盾，更要善于把廣大群眾意愿和訴求上升為黨和政府的決策，不斷提升服務(wù)層次，讓群眾感受到公平正義。要妥善處理好群眾的眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、少數(shù)人利益與多數(shù)人利益的關(guān)系，著力建立普惠、均衡、公正的公共政策，造福于最大多數(shù)的群眾。

（五）健全群眾工作機(jī)制，使服務(wù)群眾成為剛性制度安排。踐行黨的群眾路線(xiàn)，必須健全群眾工作機(jī)制。要關(guān)注群眾訴求，暢通民意表達(dá)渠道，引導(dǎo)群眾在基層事務(wù)決策中發(fā)揮積極作用，保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。嘉定區(qū)在服務(wù)群眾工作中，健全以“五進(jìn)”為載體的聯(lián)系溝通機(jī)制，多方了解群眾訴求，暢通群眾意見(jiàn)的經(jīng)常性表達(dá)渠道。健全以“四民”為路徑的協(xié)調(diào)服務(wù)機(jī)制，建立自下而上、逐級(jí)遞交為規(guī)則的問(wèn)題解決通道，切實(shí)解決群眾困難、化解基層矛盾。強(qiáng)化“零距離服務(wù)群眾工程”運(yùn)作機(jī)制，把主動(dòng)服務(wù)群眾有機(jī)融入行政權(quán)力系統(tǒng)，積極為群眾提供更多更優(yōu)的公共服務(wù)，使服務(wù)群眾成為剛性的制度安排。

作者系中共上海市嘉定區(qū)委黨校黨建研究室主任、副教授

責(zé)任編輯：姚 東