石磊

摘 要：土地財(cái)政被人們稱為第二財(cái)政，是預(yù)算外收入，是地方政府利用對(duì)土地的所有權(quán)和管理權(quán)，獲取收益過程中進(jìn)行的財(cái)政收支和利益分配，包括政府通過土地稅收、土地使用權(quán)出讓、土地融資等方式獲得收益來直接或間接增加財(cái)政支出能力的行為。土地財(cái)政解決了地方政府財(cái)政的燃眉之急，但它帶來復(fù)雜而惡劣社會(huì)影響則更加嚴(yán)重。它直接引發(fā)了房價(jià)虛高，住房難，并產(chǎn)生了多米諾骨牌似的惡性循環(huán)。

關(guān)鍵詞：土地財(cái)政；存在問題；解決措施

1 特殊財(cái)政手段產(chǎn)生原因

1.1 稅收政策的改革造成地方政府的無奈

1993年12月國務(wù)院頒布了《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，意在通過分稅制改革集中財(cái)力和財(cái)力再分配來約束地方政府行為，提高宏觀調(diào)控能力。實(shí)行分稅制改革后，地方財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重大幅減少。同時(shí)把一些事物的處理權(quán)下放，甚至將涉及全國多數(shù)民眾的公共產(chǎn)品和服務(wù)如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等民生支出責(zé)任基本劃歸地方政府承擔(dān)。

由于中央有著對(duì)地方政府的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和人事任免權(quán)，這樣就出現(xiàn)了這種“財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放”的現(xiàn)象。1994年地方財(cái)政收入比例迅速從1993年的78%下降到了1994年的44.3%，并在此后維持在了50%左右的水平線。而地方財(cái)政支出卻在不斷遞增，在2006年時(shí)達(dá)到了75.3%，造成了地方財(cái)政收支的巨大缺口。這樣使各級(jí)地方政府為解決自身財(cái)政拮據(jù)，不得不采取一系列非規(guī)范化融資方式來籌集資金，于是自然就把目光盯在了土地上面。

1.2 土地資料的稀缺性和我國土地政策的壟斷性

土地是一種不可再生的稀缺性資源，是必須的生產(chǎn)資料，是我們賴以生存的物質(zhì)。這種內(nèi)在的價(jià)值造成了它外在價(jià)格的昂貴。而我國在建國以后打破了傳統(tǒng)土地所有權(quán)的概念，把土地的所有權(quán)和使用權(quán)分離。國家擁有土地的所有權(quán)，任何個(gè)人和集體都只是擁有使用權(quán)。這樣一來造成國家和政府對(duì)土地的絕對(duì)壟斷，而地方政府為了擴(kuò)大財(cái)政收入，便選擇了發(fā)展建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)。在地方上屬于地方獨(dú)立稅種的房產(chǎn)稅契稅、土地增值稅等稅種都與土地和房地產(chǎn)關(guān)聯(lián)，現(xiàn)行財(cái)稅體制為地方政府熱衷于土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模提供了制度上的便利。地方政府不僅能通過“經(jīng)營城市”直接得到土地收入，而且還能從城市建設(shè)中獲得較大規(guī)模的營業(yè)稅為主的財(cái)政預(yù)算收入。

1.3 中國現(xiàn)行的土地征用制度保護(hù)了政府的利益，卻損害了農(nóng)民和廠商的利益

政府壟斷了一級(jí)土地市場，并利用自己的壟斷地位在征地與供地之間制造了一個(gè)巨大的利益空間，最后形成了土地征占越多、政府利益越大的現(xiàn)實(shí)。特別是由于制度原因，地方政府在征收農(nóng)業(yè)用地的補(bǔ)償費(fèi)用等成本遠(yuǎn)低于城市建設(shè)用地出讓價(jià)格，政府低價(jià)征用土地后，一經(jīng)出讓，增值高達(dá)數(shù)十倍。根據(jù)臨沂市國土資源局密婷同志統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，2002年全國土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣收入平均667（一畝）平方米為3567萬元人民幣，而對(duì)征地農(nóng)民的補(bǔ)償通常只有每667平方米1.5萬元～3.5萬元人民幣。這種低買高買所造成的利潤自然就成為了地方政府的首選。

2 土地財(cái)政造成的危害

2.1 糧食問題

我們的國家是用占世界7%的土地養(yǎng)活占世界22%的人口，這個(gè)比例的缺口實(shí)際上還在逐年遞增。為了保證公民的口糧，我國每年都進(jìn)口大量糧食作物。在國內(nèi)的糧食征收上，國家每年還拿出大量的資金來對(duì)糧農(nóng)進(jìn)行貼補(bǔ)，但是在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，很多的農(nóng)民還是把有限的耕地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)作物養(yǎng)殖。

而在全球范圍內(nèi)糧食正在減產(chǎn)。世界糧農(nóng)組織早在2010年時(shí)就多次提出，儲(chǔ)備糧的數(shù)量已是岌岌可危。如果我們不能及時(shí)的停止因過量開發(fā)而大量占用基礎(chǔ)農(nóng)田的情況，后果是十分嚴(yán)重的。

2.2 未來發(fā)展問題

人民群眾形象的把土地財(cái)政稱作寅吃卯糧。土地資源利用的一個(gè)重要原則就是要可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)代人和后代人在利用自然資源、滿足自身利益、謀求生存與發(fā)展上享有同樣的權(quán)利。同時(shí)一屆政府與下屆政府之間也應(yīng)該是可持續(xù)的發(fā)展。土地出讓金是若干年土地使用期的地租之和，本屆政府獲得的土地出讓金，實(shí)際上是一次性預(yù)收并一次性預(yù)支了未來若干年限的土地收益總和。現(xiàn)任屆政府提前支取了下一屆政府的收入，侵害了下一屆政府的權(quán)益。久而久之，這種透支造成的危害會(huì)反過來對(duì)地方財(cái)政造成更大的危害。

2.3 土地財(cái)政加大了金融風(fēng)險(xiǎn)的系數(shù)

土地財(cái)政把土地出讓收益和與房地產(chǎn)稅收作為政府財(cái)政收入的重要來源，但這是一種很不可靠的來源。首先土地和房地產(chǎn)市場波動(dòng)性大，世界上很多國家都出現(xiàn)過周期性的房地產(chǎn)動(dòng)蕩。日本的東京， 1991年房地產(chǎn)的泡沫破碎對(duì)日本幾乎造成毀滅行的打擊，讓日本經(jīng)濟(jì)陷入了長達(dá)15年的經(jīng)濟(jì)大蕭條。香港1997的房地產(chǎn)泡沫破碎，出現(xiàn)了大量的破產(chǎn)人員。美國1926年的房地產(chǎn)泡沫波直接催生了第二次世界大戰(zhàn)，2006年的房地產(chǎn)泡沫直接引發(fā)了次貸危機(jī)，使全球的主要金融市場都出現(xiàn)了流動(dòng)不足，也直接促使小布什政府的垮臺(tái)。我們國家在二十世紀(jì)90年代的海南房地產(chǎn)危機(jī)，使海南省政府用近十年時(shí)間處理積壓的房地產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)問題，期間還出現(xiàn)了建國以來第一次因?yàn)橹Ц段C(jī)而關(guān)閉省級(jí)商業(yè)銀行。

2.4 一旦房地產(chǎn)市場動(dòng)蕩，地方財(cái)政將難逃厄運(yùn)

房地產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈非常長，在投入產(chǎn)出的40個(gè)部門中，有38個(gè)部門是房地產(chǎn)業(yè)上游或下游關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)部門。當(dāng)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展減速，沒有或缺少了對(duì)土地的需求，地方財(cái)政將難以為繼。地方政府雖然也設(shè)立了土地儲(chǔ)備中心等平臺(tái)進(jìn)行金融融資，但這些融資平臺(tái)往往沒有建立和執(zhí)行嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)管理控制制度，責(zé)任主體模糊。同時(shí)由于這些融資平臺(tái)易受地方官員影響，運(yùn)作多不規(guī)范，能否運(yùn)作良好多與主管官員的個(gè)人能力息息相關(guān)。這些都加大了商業(yè)銀行的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。我國目前住房的實(shí)際供求比例已經(jīng)失衡，一方面，需要房子的買不起房子，另一方面，每年新增的空置率又居高不下。繼續(xù)這種局面的話，將是房地產(chǎn)泡沫的破裂。因?yàn)槭袌鲞@個(gè)無形的調(diào)控之手必定要按經(jīng)濟(jì)規(guī)律做出調(diào)整。

3 如何應(yīng)對(duì)和改變土地財(cái)政問題

3.1 財(cái)政稅收制度的改革

要想從根本上扭轉(zhuǎn)這種畸形的財(cái)政制度，就要從根本上解決矛盾的源頭。必須改革現(xiàn)行財(cái)政和分權(quán)制度，要深化財(cái)政體制改革，合理劃分中央與地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)。進(jìn)一步明確中央的地方的職能和權(quán)限，關(guān)系到國計(jì)民生的事業(yè)，能剝離的就要?jiǎng)冸x；財(cái)政稅收中應(yīng)該劃歸地方的就歸入地方財(cái)政。完善土地稅收體系，積極探索征收以市場價(jià)值為基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)稅，讓地方政府真正從土地的交易和級(jí)差收益的上漲中獲得長期而有保障的稅收，變賣血為造血。另外應(yīng)該健全和改革現(xiàn)行的地方官員晉升考核制度，不要單純的從GDP中考核官員的能力，應(yīng)該從其對(duì)地方國計(jì)民生的貢獻(xiàn)來綜合考量。

3.2 建立健全現(xiàn)有的土地資源配置制度

完善土地產(chǎn)權(quán)制度和土地征用制度，對(duì)土地出讓方式進(jìn)行改革。打破政府壟斷土地一級(jí)市場的格局，盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用權(quán)市場，對(duì)小產(chǎn)權(quán)這樣的模糊的概念進(jìn)行整治。按著國家頒布的《物權(quán)法》，對(duì)其分門別類的做梳理工作。逐步允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，改變地方政府作為土地經(jīng)營者的角色為服務(wù)角色。規(guī)范土地融資行為，降低土地儲(chǔ)備貸款等金融風(fēng)險(xiǎn)。建立完善的監(jiān)督體制，嚴(yán)格按國家的法律法規(guī)辦事。制定合理的價(jià)格，在國家的調(diào)控之下引導(dǎo)市場在有序合理的范圍內(nèi)運(yùn)作。

參考文獻(xiàn)

[1]丁勝海.土地財(cái)政的成因及其消解對(duì)策[Z].地方政府管理.

[2]密婷.土地財(cái)政成因與危害分析[J].安徽農(nóng)學(xué)通報(bào).

[3]謝俊奇.試論可持續(xù)土地管理戰(zhàn)略[J].資源·產(chǎn)業(yè).

[4]趙國玲，胡賢輝，楊鋼橋.土地財(cái)政的效益分析[Z].