□趙宏宇 喬世燕（中共廣州市委黨校 哲學與文化教研部，廣東 廣州 510070；華南理工大學 廣州學院，廣東 廣州 510800）

黨的十八屆三中全會首次提出“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”那么，何為治理？國家治理能力的現(xiàn)代化究竟有何特定內(nèi)涵，這種提法的背后又有哪些具體的指涉與考量？針對這些疑問，我們在辨清“治理”概念的基礎(chǔ)上，從治理主體、治理方式、治理成效這三個維度來展開分析，力圖通過對這個重大理論命題的梳理與思考，勾勒出一幅關(guān)于國家治理能力現(xiàn)代化的直觀圖景。

治理作為一個政治學語匯，它所指涉的范圍可以有寬窄的不同，大到天下、國家，小到社區(qū)、鄉(xiāng)邑，都可以是治理的對象。有學者指出，“治理就是具有一定權(quán)威的特定的組織制定和執(zhí)行規(guī)則的活動”，[1]而一個共同體的治理秩序是否優(yōu)良，在于取得這樣一個平衡，即“強制性組織的能力強到足以有效地執(zhí)行規(guī)則，同時，自己又沒有能力破壞規(guī)則?！盵2]這里有兩點需要注意：第一，治理必然含攝規(guī)則之治，它既可以是傳統(tǒng)所謂的“禮治”，也可以是現(xiàn)代文明所主張的“法治”，但絕不是人為任意之治。第二，治理要求有一個權(quán)威的主體，但一個全權(quán)的組織壟斷所有社會資源，同時事無巨細的包攬一切社會事務(wù)，也就談不上“治理”，而更像是“統(tǒng)治”，因此，治理又必然含攝社會自治的要求。概括而言，“治理”這一概念所標示的社會格局是一個相當富有現(xiàn)代意味的架構(gòu)，而十八屆三中全會精心選擇“國家治理體系和治理能力”這一語匯來統(tǒng)攝改革的目標，其背后的意圖可謂含義深長。

一、治理主體：多中心治理架構(gòu)的形成

談到治理，首先要考慮的必然是治理主體的選擇問題。一般而言，政府作為國家最為龐大也是最具權(quán)威性的組織，是治理主體中最重要的力量。但在計劃經(jīng)濟時代，我們的政府是所謂“全能型”政府，在這樣的治理結(jié)構(gòu)下，形成的是“強國家+弱社會”的模式，在國家的強力干預下，社會自身甚至不能獨立于政府之外而存在，不僅社會自組織的程度很低，民間舊有的各類社團組織也被紛紛取締。國家“一統(tǒng)到底”的結(jié)果，一方面是空前提高了全民的組織動員能力，但另一方面，社會自我生長、自我發(fā)育、自我修復、自我完善的能力也大大退化。社會自治的空間被阻隔，一個充滿活力和生機的民間社會失去了存在的土壤，而在國家治理中，政府所掌握的資源和優(yōu)勢無可匹敵，呈現(xiàn)出明顯的以政府為單中心的格局，在這種狀況下，還沒有適當?shù)闹贫拳h(huán)境來討論多中心治理的問題。

改革開放以來，隨著國家對經(jīng)濟領(lǐng)域管控的放松，民營經(jīng)濟開始勃發(fā)生長，相應(yīng)的，一個獨立于國家力量之外的市民社會逐漸萌芽發(fā)展，并初步顯示出繁榮壯大的潛力。上世紀90年代以來，伴隨市場經(jīng)濟的確立，新一輪改革啟動，由此，民間社會又得到新的成長契機，慈善、環(huán)保等NGO組織也漸次發(fā)育，社會自組織的程度提升，并朝著更加富有生機活力的方向發(fā)展。針對這種積極的變化，黨的十七大適時提出社會建設(shè)的概念，將其與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)并列，形成四位一體的格局，這標志著社會領(lǐng)域的改革問題已進入國家層面的視野。通過歷史的回顧，不難發(fā)現(xiàn)，一個不斷自我成長的民間社會逐漸發(fā)展成型，是改革開放35年來最為重大的實踐成果，過去社會由國家單一管控的局面正逐步被政府、市場、社會自治等多元化的力量所取代，而就是在這樣的時代背景下，一種關(guān)于多中心治理的理論與實踐要求開始被人們普遍關(guān)注。

“多中心性”（polycentricity)的思想最早是由波蘭尼提出的一個概念，波蘭尼區(qū)分了兩種不同的組織方式，第一種是“集中指令”的方式，即服從于一元的單中心秩序，第二種是在某種抽象規(guī)則的規(guī)制下，各個中心進行自我協(xié)調(diào)，由此形成一種高效率的秩序，也就是自生秩序或“多中心秩序”。經(jīng)過嚴密的論證，波蘭尼發(fā)現(xiàn)在處理大量公共問題的管理方面，諸如涉及市場、法治、科學研究等社會事務(wù)的治理，都遠遠超越了集中指令可管理的限度，而對于這些“多中心任務(wù)”，唯有依靠系統(tǒng)內(nèi)因素的自我相互協(xié)調(diào)才可能完成。因此，相比集中指令，自生秩序才是更為合理的選擇。[3]后來，文森特·奧斯特洛姆等人發(fā)展了波蘭尼的“多中心”思想，并使之成為思考社會治理問題的一種理論框架。[4]他們提出“多中心治理”的概念，將其發(fā)展成為公共物品生產(chǎn)與公共服務(wù)治理的一種模式。在埃莉諾·奧斯特洛姆看來，如果一種政治體制能夠允許人們自發(fā)的組織公共企業(yè)以及非政府、非盈利性社會組織進行自主治理（self-governance），那么，至少就會形成政府、市場、社會組織等三種提供公共物品和服務(wù)的形態(tài)，作為不同的治理主體，它們之間既相互合作，也可能相互競爭，這就是所謂的“多中心治理”。[5]

可見，多中心治理的核心要素有二：一是政府盡管承擔提供公共物品和公共服務(wù)的職能，但它只作為多元治理主體的其中一方而存在，且不能對社會事務(wù)包攬無遺；二是社會自身的發(fā)育完善必須要求以充分的社會自治為條件，這種自治既包括以追求經(jīng)濟利益最大化為代表企業(yè)行為，更為重要的則是各類公益性非盈利組織的自治行為，而宗族、行會、鄉(xiāng)社、財團等的自治活動便構(gòu)成了其中的大部分內(nèi)容。多中心治理所指向的是一種現(xiàn)代的社會格局，一方面，它要求政府行為必須權(quán)責對應(yīng)，既不能有權(quán)無責也不能權(quán)責不對等，另一方面，它也以保障個人權(quán)利和社會自治的制度約束嚴格限定政府的權(quán)力，使之不能無邊界的隨意擴張。不難發(fā)現(xiàn)，多中心治理理論的出現(xiàn)，旨在打破由政府單一壟斷公共物品的神話，它所倡導的社會自治及多元治理主體之間的競爭與協(xié)作，對于構(gòu)建一個更有效率，更加公平的社會秩序無疑具有積極價值。從這個意義來說，治理能力的現(xiàn)代化首先要求治理主體的多元化，而充分釋放民間活力，建設(shè)一個高度自治的市民社會，就成為其中最為核心的內(nèi)容，而如何為社會松綁，助力民間社會的自我發(fā)育與生長，也就成為深化改革的重要考量。

二、治理方式：法治范導下的規(guī)則之治

多中心治理格局要求治理主體的多元化，這既是現(xiàn)代社會的內(nèi)在要求，也是構(gòu)建現(xiàn)代文明秩序的必然選擇。按照波蘭尼、哈耶克等思想家的觀點，由社會自發(fā)形成的“自生秩序”之所以優(yōu)于“集體秩序”，一方面，固然是因為社會治理自身的復雜性難以依靠一種集中指令的方式來達至和諧運轉(zhuǎn)，另一方面，從治理方式上來講，“自生秩序”所依據(jù)的是某種一般性的規(guī)則，而“集體秩序”則更多服從于命令式的行政指令，對于維系一個復雜社會的良性運行而言，前者優(yōu)于后者，正如市場經(jīng)濟優(yōu)于計劃經(jīng)濟一樣，其真理性已為無數(shù)的歷史事實所證明。不難發(fā)現(xiàn)，就治理方式而言，治理能力現(xiàn)代化的一個重要標志即是擺脫人治的困擾而實現(xiàn)規(guī)則之治。在現(xiàn)代社會，體現(xiàn)這一原則最好的方式無疑便是法治，即是要求任何團體和個人均能按照法律的規(guī)范來約束其行為，以法律的規(guī)則為最后的底線，而為了形成這樣的制度環(huán)境，建立對法治的信仰，將法治的要求貫穿于社會生活的方方面面，使之為政府和民眾所普遍遵守和認可，就成為十分緊迫的課題。

回顧改革開放的歷史，我們?nèi)菀装l(fā)現(xiàn)，建設(shè)法治中國的企盼貫穿于深化改革的各個方面，而市場經(jīng)濟的有效運行也必然要求一個法治環(huán)境的支撐，但現(xiàn)實的情況仍然是，無論在經(jīng)濟領(lǐng)域還是其他領(lǐng)域，對法治規(guī)則的信守并未成為民眾的首要選擇，而建設(shè)一個法治政府的目標也仍然任重道遠。治理方式上人治色彩過重，法治不彰，這是我國的治理能力未能真正走上現(xiàn)代化發(fā)展之路的癥結(jié)所在，究其原因，這既與我國對傳統(tǒng)治理路徑的依賴有關(guān)，也與我們處于轉(zhuǎn)型社會之中，急劇變化的社會現(xiàn)實不斷突破原有的法律框架，從而造成法無權(quán)威的狀態(tài)有關(guān)。在傳統(tǒng)社會，我們的治理方式是所謂的“禮治”，即按照不同人群在社會中身份、等級的差異，而以不同的規(guī)范來約束其思想及行為，正所謂“禮者，貴賤有等，長幼有差，貧富輕重皆有稱者也”。[6]禮治的治理邏輯以人之身份性為前提，這種治理方式在傳統(tǒng)社會盡管有其存在的合理性，但對于一個以彰顯人權(quán)、自由、平等為特質(zhì)的現(xiàn)代社會而言，禮治的方式顯然已不合時宜，這是毋庸贅言的。由于傳統(tǒng)上我們沒有尊重法治的文化及制度環(huán)境，而在社會劇烈轉(zhuǎn)型的過程中，一些改革成果的取得又是以突破原有法律框架來實現(xiàn)的，因此，盡管對法治的期盼和呼聲很高，但我國至今仍尚未真正成為一個法治國家，而造成這種狀況的根源，實際上有著深刻的歷史和現(xiàn)實原因在發(fā)生作用。

概言之，在治理方式上要真正實現(xiàn)由人治向法治的回歸，必須實現(xiàn)兩個重要的轉(zhuǎn)變。第一，樹立憲法及法律的權(quán)威，真正杜絕權(quán)大于法、以權(quán)代法的不合理現(xiàn)象。憲法是國家的根本大法，也是國家治理中最為重要的法律依據(jù)。依法治國首先要求依憲治國，這本應(yīng)是常識性的問題，但在實踐中，受種種原因的限制，憲法中的一些條款由于缺乏制度性的保障，很難在現(xiàn)實生活中得到充分的落實，而這種狀況長期得不到改善，民眾對憲法的敬畏之心便會發(fā)生動搖，這對憲法的尊嚴無疑是一種傷害?！胺傻纳谟趯嵤保瑢嵤┎粫硠t必然有損權(quán)威，缺少對法律的尊重與信仰，一個法治的環(huán)境也就難于建成。第二，建設(shè)法治政府，政府必須做守法的典范，政府的一切活動也必須以遵守法律為前提。在我國的治理格局中，行政權(quán)力獨大，很多時候，一些原則性或抽象性的法律條款之所以很難真正落實于現(xiàn)實生活中，往往就在于存在“行政架空”的現(xiàn)象。本來政府的職責在于執(zhí)行憲法和法律，但現(xiàn)實的情況是，在執(zhí)行法律的同時，政府既是某種意義上的立法者，甚至在制定政策的過程中還扮演著釋法者的角色，既當裁判員，又當運動員，這就導致了憲法或上位法在實施之中往往會有走形或變味的情況發(fā)生。[7]所以，建設(shè)法治中國，必須謹防憲法和法律被“行政架空”的危險，只有政府嚴格依法行政，并減少對法律自由解釋的空間，國家的治理方式才有真正實現(xiàn)由人治向法治轉(zhuǎn)變的可能。

三、治理成效：激發(fā)社會活力與促進公平正義

治理主體的多元化、治理方式的法治化是現(xiàn)代治理的基本特質(zhì)，這種治理模式的出現(xiàn)與現(xiàn)代文明的產(chǎn)生相伴隨，并隨著現(xiàn)代秩序的演進與擴展而逐漸加以定型、完善，如今，它已成為現(xiàn)代治理的基本理念被廣泛認同。可以說，多中心的治理主體、法治化的治理方式，是國家治理能力現(xiàn)代化兩個非常重要的維度，在某種意義上，能否解決好這兩個方面的問題，是能否構(gòu)建現(xiàn)代治理秩序的關(guān)鍵所在。不過，盡管上述兩個維度相當重要，但都是治理策略的體現(xiàn)，衡量一種治理是否成功，還必須以治理的最終效果來做出判斷，這也就導出現(xiàn)代治理的第三個維度，即治理的成效與目標。實際上，一種優(yōu)良治理秩序的形成，是以優(yōu)良治理策略來實現(xiàn)優(yōu)良治理成效的總和，前者是手段，后者是目的，二者有機聯(lián)系，不可分割，沒有前者，后者無從談起，但光有前者，后者并非自動生成。目標的設(shè)定對于手段的調(diào)節(jié)具有導向性，一種優(yōu)良治理成效的取得，既與治理策略的合宜性相關(guān)，也與其自身的合目的性有著非常緊密的關(guān)聯(lián)。通俗來說，這種合目的性即是要符合兩個標準，第一，激發(fā)社會活力；第二，促進公平正義，只有同時滿足二者，治理的效果才算達成。

所謂“社會活力”，是指構(gòu)成社會有機體的各個要素相互作用所生成的自我再造、自我創(chuàng)新的能力，是社會經(jīng)濟、政治、文化活力和人的自身發(fā)展活力等的統(tǒng)一，它既包括社會成員的個體活力，也包括社會組織的群體活力，還包括全社會的凝聚力、向心力和整合力[8]。應(yīng)該說，社會活力是一個內(nèi)涵相當豐富的概念，其核心就在于一個“活”字，十八屆三中全會提出“讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理、資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流”，就是對激發(fā)社會活力的一種生動說明。當前，在全面深化改革的時代背景下，最大限度的激發(fā)社會活力已然成為助推新一輪改革的首要目標，無論是經(jīng)濟領(lǐng)域的簡政放權(quán)、減少行政審批、打破市場壟斷，還是社會領(lǐng)域的提高社會治理水平、改進社會治理方式、促進社會組織發(fā)育等，其目的都在于以改革紅利來釋放市場、社會的能量，使之朝著更加活躍、更具活力的方向發(fā)展。值得注意的是，維系經(jīng)濟、社會的持續(xù)活力，離不開一個多元開放的思想市場的形成，諾貝爾經(jīng)濟學獎得主科斯曾敏銳的指出，缺乏思想市場的支撐，正是當今中國社會諸多弊端和險象叢生的根源。我們力求建設(shè)一個充滿活力的社會，既需要多元治理主體的和諧共生，但更需要不同思想觀念之間的激發(fā)碰撞，以為助力經(jīng)濟、社會的改革提供源源不竭的智力支持。從這個意義上說，一個思想狹隘僵化、缺乏創(chuàng)新精神的社會不可能是真正有活力的社會，這不僅應(yīng)該成為國人的共識，更應(yīng)引起我們足夠的警醒。

不難發(fā)現(xiàn)，無論就改革的目標設(shè)定而言，還是就國家治理成效的評價而言，激發(fā)社會活力無疑是在解決效率的問題。但正如鳥有雙翼、車有雙輪一樣，僅僅凸顯效率的優(yōu)先性或許在一定范圍、一定條件下有其合理之處，但隨著改革進入深水區(qū)，利益格局的調(diào)整與分化加劇，貧富差距與地區(qū)發(fā)展不平衡的日益凸顯，如何讓改革成果為廣大民眾所共享，如何實現(xiàn)公平正義，就成為繞不開的話題。社會沒有活力，一潭死水，固然不能發(fā)展，但社會缺乏公平，民怨沸騰，更會威脅穩(wěn)定。只有兼顧自由與平等、效率與公平的治理模式才具有可持續(xù)性，這也就是說，需要將激發(fā)社會活力與促進公平正義同時納入治理的目標，才是較為完善的選擇。事實上，公平正義不僅是社會和諧穩(wěn)定的基石，與此同時，它也是值得珍視的價值追求。離開公平正義的指引，經(jīng)濟社會的發(fā)展越快，則偏離航向越遠。

那么，什么樣的社會才算是一個公平正義的社會呢？對此人們顯然有著不同的理解，但按照自由主義大師羅爾斯在《正義論》中的經(jīng)典解釋，一個公正的社會大致要滿足三個條件才算是合乎正義的：第一，它必須保障每一個社會成員享受最廣泛的基本自由，其中也包括投票權(quán)之類的政治自由；第二，社會必須在機會平等的原則下提供更多的工作機會向一般民眾開放；第三，收入和財富的分配不平等，只有在證明是有利于社會中的最弱勢群體才被認為是正當?shù)?。這三項指標可分別被概括為自由原則、平等原則和差異原則。盡管我們對一個公正社會的想象可以不必拘泥于自由主義的局限，但保障個體自由、尊重平等原則、關(guān)懷弱勢群體，則應(yīng)是一個公正社會所必不可少的構(gòu)成要素?；蛟S，實現(xiàn)一個公平正義的社會是永遠難以完成的理想，但作為一種價值指引，只有朝著它所標示的方向不懈努力，才有逐漸靠近彼岸的可能。

[1]姚中秋.華夏治理秩序史（第一卷）·天下[M].?？?海南出版社，2012.38.

[2]MichaelPolanyi.TheLogicofLiberty[M].Indianapolis:LibertyFund,1998.137-141.

[3]邁克爾·麥金尼斯.多中心體制與地方公共經(jīng)濟[M].上海:上海三聯(lián)書店，2000.

[4]埃莉諾·奧斯特洛姆.公共事務(wù)的治理之道[M].上海:上海三聯(lián)出版社，2000.

[5]王先謙.荀子集解[M].上海:上海書店出版社，1986.115.

[6]盛洪.中國改革應(yīng)防行政架空[EB/OL].http://www.aisixiang.com/data/69873.html.

[7]謝晶仁.激發(fā)社會活力是社會管理創(chuàng)新的關(guān)鍵[J].中國井岡山干部學院學報,2011,(5).