曹莉莉

淺談BOT融資模式在市政建設項目中的應用

曹莉莉

BOT融資模式近年來在我國城市市政基礎設施領域得到了廣泛運用。本文闡述了BOT融資的具體兩種模式，分析了BOT融資模式運用于市政建設的必要性，并對市政建設項目中運用BOT融資的各個流程進行了仔細描述，最后，詳細闡述了BOT融資模式的主要風險點并提出了風險管理措施。

BOT融資；市政基礎設施；風險管理

BOT融資模式是一種國際通行的融資方式，即建設-經營-轉讓（build–operate-transfer），是指政府通過契約協(xié)議授予私營企業(yè)，包括外資企業(yè)，以一定期限的特許經營權，許可其融資建設和經營特定的公用基礎設施，并準許其通過向用戶收取費用或出售產品以清償貸款，回收投資并賺取利潤；特許權期限屆滿時，該基礎設施無償移交給政府。

這種融資模式多用于具有經營性的基礎設施項目，近年來在我國城市市政基礎設施領域，例如污水處理、垃圾處理、橋梁、隧道等領域，得到了廣泛應用。

一、BOT的具體模式

（一）投資、建造、運營全程參與的模式

投資者或組建聯(lián)合體的單位具有建筑資質，項目公司直接實施項目建設，建設期間按照會計建筑合同原則處理，確認相應的收入及成本。這種模式下，投資方直接參與建筑施工，投資、建造、運營全程參與，業(yè)務流程可見圖1。

圖1：投資方直接建筑施工的BOT項目業(yè)務流程

（二）Build環(huán)節(jié)發(fā)包、參與投資和運營階段的模式

這種BOT模式下，投資者沒有建筑資質，項目公司通過招投標流程的中標單位實施建設。項目公司通過支付第三方建筑施工單位的施工費用，確認相應的無形資產或長期應收款，待運營期內進行攤銷，具體業(yè)務流程見圖2。

二、BOT融資模式在市政項目中的應用

（一）運用BOT的必要性

圖2：招投標第三方建筑施工的BOT項目業(yè)務流程

市政基礎設施項目具有公益性、投資規(guī)模大、投資回收期長、技術強、產品價格需求彈性小等特點。近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化的推進，市政基礎設施發(fā)展很快，但仍跟不上社會經濟發(fā)展的需要，主要是受限于資金投入。用于基礎部門的中央財政支出僅占總支出的6%左右，同時地方融資非常有限，運用BOT等融資模式可以極大緩解地方政府在基礎設施建設投入上的資金壓力。BOT融資模式不同于以往一般的融資模式，投資者可以參與到項目投資、建設和運營的全部環(huán)節(jié)當中，且項目公司未來是投資者的子公司，有利于投資者向項目轉移技術與管理資源。同時，政府不再是基礎設施投資建設運營的主要風險承擔者，有利于政府轉變職能，更關注于監(jiān)督管理。

（二）BOT應用于市政項目的流程

1.項目立項。BOT項目應當按照國家基本建設程序進行項目立項。涉及到引入外資的BOT項目目前需要通過國家發(fā)改委的審批，而內資BOT項目由地方政府批復即可。BOT項目必須考量項目是否具有合理的投資收益，項目投資收益由施工收益與運營收益構成。政府需對擬建設項目進行可行性研究，特別是財務可行性研究。對于預期不能盈利的項目，則不能進行BOT項目立項，除非是政府能給予財政補貼給該項目。

2.招標準備。政府通過項目可行性研究之后，相關部門應當成立招標委員會或者招標辦公室；招標委員會對BOT項目的相關技術問題進行研究，必要時可以向外界聘請律師、融投資咨詢機構、設計機構等中介機構協(xié)助，確定合理的項目各項技術要求。

然后，招標委員會需要明確招標資格預審標準，制作資格預審文件。另外，項目的概況，應明確，比如在招標文件中落實BOT項目涉及的土地、相應的規(guī)劃、外部市政配套等等項目基本條件。

3.資格預審。根據對投資者的資格要求，招標委員會應制定資格預審標準，通過在公開媒體上發(fā)布公告等形式公開邀請有投資興趣的公司參加資格預審，一定要體現(xiàn)公開性與透明度。參加資格預審的公司根據招標公告要求按時提交資格申請文件，文件當中應當包括其財務實力、技術資質、工程經驗、信用記錄等方面的資料。

在收到資格申請文件以后，招標委員會組織資格預審專家組，專家組的構成不應僅包括政府相關部門人員，應當配備超過半數(shù)的獨立第三方人員，確保公正性，利益關聯(lián)方必須回避。專家組負責對資格申請文件進行比較分析，從中篩選出合適數(shù)量的最終投標的備選名單。在上述工作基本就緒之后，招標委員會發(fā)出資格預審結果通知，向通過資格預審的投標人發(fā)出投標邀請書。

4.招標。通過資格預審的投標者決策是否參加BOT項目投標，并準備相應的投標文件。投標者應當制作詳細的投標書，投標書中應當包括并不僅限于以下內容：建設進度安排及目標竣工日期；基礎設施的類型及所提供的產品或服務的性能或水平；未來產品的價格或服務費用；投資回報預測和所建議的融資結構與來源；項目風險預測及風險管理措施；等等。

5.開標與評標。招標委員會組建評標委員會，在確定的時間組織開標，按照招標文件中規(guī)定的評標細則，綜合考慮投標人的技術、財務實力，以及其投標報價水平等因素，并賦予各個因素以合理的權重，絕不能將投標報價給以最大的權重來確定中標人。必須綜合考量，從中擇優(yōu)選擇。評標過程中應，避免出現(xiàn)個別投標人利用惡意降低投標報價以謀取中標的情況。

6.協(xié)議談判。決標后，中標者與政府進行協(xié)議談判。由于BOT項目實質為特許經營項目，情況比較復雜，談判應明確建設、運營、移交的各項細節(jié)。通過澄清談判，進一步明確招標文件條款，以達成授予特許經營權的標準。

7.簽署協(xié)議。草簽BOT特許權協(xié)議以后，中標人報批《可行性研究報告》，并及時組建項目公司。中標人應以項目公司名義與金融機構、建筑承包商、運營維護承包商和保險機構等簽訂相關合同，最后，政府有關部門與項目公司正式簽署項目協(xié)議。

8.項目實施階段。進入BOT項目實施階段之后，項目公司按照協(xié)議規(guī)定，聘請設計單位進行工程設計，聘請建筑承包商或者由自己（投資者具有建筑資質）進行工程施工。工程竣工后進行商業(yè)運營，在特許期屆滿時將項目設施移交給政府或其指定機構。

在BOT實施階段的任何時間，政府應當積極履行協(xié)議規(guī)定的監(jiān)督和檢查的權利，確保項目從設計、建設到運營和維護都完全按照政府和中標人在合同中規(guī)定的要求進行。

三、BOT模式的主要風險與防范

目前我國城市交通基礎設施建設BOT項目一般具有投資規(guī)模大、建設周期長、技術難度高、協(xié)調關系復雜以及公共性等特點。這決定了BOT項目自招標投標建設轉讓等一系列過程中都具有一定的風險。對于投資者而言，其中項目回購期資金能否順利收回是最大的風險。

BOT項目回購款的資金來源主要為財政性資金。財政性資金包括：稅收收入、轉移支付收入（上級政府的補貼）、土地出讓金、其他罰沒收入或專項基金等。

在BOT項目中，一般用合同或協(xié)議的方式來明確各參與主體的權利與義務,同時劃分各自承擔的風險范圍。一般在BOT項目上都會明確將項目列入重大財政性投資與采購的政策程序，項目為政府采購對象，按國家財務部《政府采購品目錄與分類表》實施，從源頭上防止政府新的拖欠。政府也可以承諾建立專項回購擔保金，定向籌集回購資金專項用于項目回購。

對于政府而言，BOT項目的主要風險是項目建設、運營、移交風險，主要集中于投資者以及項目公司，包括基礎設施建設完工風險、運營期間的技術風險、能源和原材料供應風險、經營管理風險、移交風險等。要規(guī)避上述風險，在項目招標階段，政府必須真正履行職責，做好投標人的調查工作，選擇資金實力雄厚、信譽良好、同類工程實施經驗豐富的投標者，這一過程中，尤其要加強反腐工作，防止權力尋租，嚴禁出現(xiàn)“一言堂”；其次，在BOT項目實施過程，政府不能放手不管，應制定合理的監(jiān)管制度，既不干擾企業(yè)的正常經營活動又要防止監(jiān)管真空，政府在其中應擺正位置，明確自身合作與監(jiān)管角色。

[1]趙景春.BOT融資模式在市政公用基礎設施建設中的應用研究.中國高新技術企業(yè)，2011.01.

[2]張娜.BOT項目融資中的風險及控制措施研究.中外企業(yè)家，2012.09.

[3]馮鋒,張瑞青.公用事業(yè)項目融資及其路徑選擇.軟科學，2005.06.

[4]賀國武.市政企業(yè)融資模式創(chuàng)新探討.經濟研究導刊，2014.05.

（作者單位：南昌市政公用投資控股（集團）有限公司）