鄭曉萍

（天津公安警官職業(yè)學(xué)院工會，天津300382）

·政法論壇·

創(chuàng)新社會治理下的輔警法制化問題探析

鄭曉萍

（天津公安警官職業(yè)學(xué)院工會，天津300382）

十八屆三中全會提出創(chuàng)新社會治理，在社會治理各項(xiàng)事務(wù)中輔助警察發(fā)揮著非常重要的作用。建設(shè)輔警隊(duì)伍體現(xiàn)創(chuàng)新社會治理的深刻內(nèi)涵。建設(shè)輔警隊(duì)伍是創(chuàng)新社會治理的有效形式。但當(dāng)前輔警隊(duì)伍存在法律地位缺失、公權(quán)私用亂象頻發(fā)、統(tǒng)一的招錄制度缺失、教育管理制度缺失、待遇晉升制度匱乏的現(xiàn)實(shí)問題，需要通過明確法律地位、確定法律職責(zé)、法制化準(zhǔn)入機(jī)制、教育管理、待遇發(fā)展，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新社會治理背景下的輔警法制化制度建設(shè)，構(gòu)建和諧警民關(guān)系。

輔警；創(chuàng)新社會治理；公權(quán)私用；準(zhǔn)入機(jī)制；法制化

黨的十八屆三中全會提出，創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，維護(hù)國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。在社會治理各項(xiàng)事務(wù)中最為重要的行政機(jī)關(guān)即國家公安機(jī)關(guān)承擔(dān)著重要任務(wù)。而作為公安機(jī)關(guān)任務(wù)直接執(zhí)行者的警察發(fā)揮著重要的直接作用，無論是維護(hù)社會治安還是虛擬社會管理均需要警察的作用。社會事務(wù)的繁瑣復(fù)雜和警察人數(shù)的有限，導(dǎo)致實(shí)際社會治理事務(wù)中警力嚴(yán)重不足。為解決警力不足的實(shí)際問題，輔警隊(duì)伍應(yīng)運(yùn)而生。

輔警隊(duì)伍既不同于行政體系構(gòu)架中的正式在編警察，也不同于提供物業(yè)服務(wù)的物業(yè)公司中的保安人員。這類組織及其隊(duì)伍的管理需要建立在社會治理體制機(jī)制創(chuàng)新的基礎(chǔ)之上，使其在流動人口服務(wù)管理、社會治安綜合治理、虛擬社會治理、社會危機(jī)管理等方面更好地輔助公安機(jī)關(guān)進(jìn)行工作，更好地為社會和人民服務(wù)，更好地構(gòu)建和諧警民關(guān)系。

一、創(chuàng)新社會治理下的輔警作用

創(chuàng)新社會治理是在現(xiàn)有社會管理?xiàng)l件下，運(yùn)用現(xiàn)有的資源和經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展態(tài)勢，尤其是依據(jù)社會自身運(yùn)行規(guī)律乃至社會治理的相關(guān)理念和規(guī)范，研究并運(yùn)用新的社會治理理念、知識、技術(shù)、方法和機(jī)制等，對傳統(tǒng)管理模式及相應(yīng)的管理方式和方法進(jìn)行改造、改進(jìn)和改革，建構(gòu)新的社會治理機(jī)制和制度，以實(shí)現(xiàn)社會治理新目標(biāo)的活動或者這些活動的過程[1]。創(chuàng)新社會治理關(guān)鍵在于管理方法的創(chuàng)新，對于警力嚴(yán)重不足的警察隊(duì)伍來說，輔警工作亦是公安行政工作創(chuàng)新的一種有效形式。

（一）建設(shè)輔警隊(duì)伍體現(xiàn)創(chuàng)新社會治理的深刻內(nèi)涵

創(chuàng)新社會治理的內(nèi)涵體現(xiàn)在廣泛的公眾參與。構(gòu)成輔警隊(duì)伍的主要人員來源于社會群眾，包括大學(xué)應(yīng)屆畢業(yè)生以及待業(yè)青年還有下崗再就業(yè)人員，輔警隊(duì)伍能夠積極吸納社會力量，有效地體現(xiàn)了公眾參與。隨著創(chuàng)新社會治理工作的不斷深入，側(cè)重社會協(xié)同、加強(qiáng)公眾參與是社會治理創(chuàng)新的必由之路。輔警隊(duì)伍來源于廣大社會公眾，輔警隊(duì)伍的構(gòu)建體現(xiàn)公眾參與，體現(xiàn)社會管理創(chuàng)新的深刻內(nèi)涵。

（二）建設(shè)輔警隊(duì)伍是構(gòu)建和諧警民關(guān)系的有效形式

警民關(guān)系是政民關(guān)系的重要組成部分。公安機(jī)關(guān)是黨和政府的重要部門，是重要的行政機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)承擔(dān)著繁重的社會管理任務(wù)。隨著改革的深入進(jìn)行，民眾的權(quán)利意識日益覺醒，法治觀念普遍增強(qiáng)，對行政執(zhí)法規(guī)范性合法性要求日益提高。構(gòu)建和諧警民關(guān)系是公安工作的指南針。民眾的安全感和滿意度，是反映一個(gè)地方公安機(jī)關(guān)工作和隊(duì)伍建設(shè)的“晴雨表”，是評價(jià)民警工作成績的最根本的指標(biāo)。構(gòu)建和諧警民關(guān)系是警務(wù)工作的永恒主題和社會基礎(chǔ)，在促進(jìn)和諧社會建設(shè)當(dāng)中具有重要的作用。

立足于社會治理，構(gòu)建和諧警民關(guān)系的視角，輔警隊(duì)伍不僅僅是一支在警務(wù)實(shí)戰(zhàn)中發(fā)揮重要作用的警察輔助力量，還是社會治理領(lǐng)域的基層輔助執(zhí)法力量和公益社會服務(wù)力量，更是維護(hù)和諧警民關(guān)系的中堅(jiān)力量。

輔警隊(duì)伍來源于廣大人民，一方面具有普通民眾的身份，另一方面在實(shí)際從事行政行為過程中可以較為深刻地理解警察工作的復(fù)雜與辛苦。這種雙重身份既可以保證在執(zhí)法過程中立足于維護(hù)普通民眾的利益，促進(jìn)和諧警民關(guān)系發(fā)展，同時(shí)又能夠?yàn)榫熳鲂麄?，?dāng)民眾抱怨警察工作時(shí)，輔警同志能夠做正面引導(dǎo)和宣傳，樹立積極的警察形象，成為警察隊(duì)伍有效的發(fā)聲器，因此輔警隊(duì)伍是維護(hù)警民關(guān)系構(gòu)建和諧警民關(guān)系取得雙贏的有效做法。

二、輔警法制化制度缺失分析

在創(chuàng)新社會治理背景下，政府必然向服務(wù)型政府和法治政府轉(zhuǎn)變，作為政府承擔(dān)大量行政執(zhí)法工作的舉足輕重的公安部門，面臨更多新任務(wù)。但警察人力嚴(yán)重不足是事實(shí)，各種惡性襲警事件頻出，警察個(gè)體負(fù)面新聞的報(bào)道，公眾反感警察的負(fù)面情緒等都造成惡劣的警民關(guān)系，影響和諧社會的構(gòu)建。為解決警力不足的實(shí)際問題，輔警隊(duì)伍成為警察機(jī)關(guān)執(zhí)行警察任務(wù)的重要輔助力量。但是，輔警隊(duì)伍在構(gòu)建之初本身存在法律地位不明、稱謂混亂、進(jìn)退頻繁等問題，執(zhí)法過程中缺乏明確的法律、法規(guī)依據(jù)，輔警違法亂紀(jì)行為頻發(fā)，造成惡劣的社會影響，連帶也損害了警察機(jī)關(guān)的社會形象，成為影響警民關(guān)系的因素之一。

由于輔警的法律地位及職責(zé)范圍沒有明確的法律規(guī)范，致使以下問題在輔警隊(duì)伍建設(shè)中長期存在：

（一）法律地位缺失

盡管輔警隊(duì)伍實(shí)際承擔(dān)了大量的警務(wù)活動，但輔警的法律地位在高位法中沒有法律或者行政法規(guī)的直接規(guī)定，下位法中沒有確切的地方性法規(guī)或者政府規(guī)章的規(guī)定。實(shí)際執(zhí)法過程中，輔警本質(zhì)上是協(xié)助警力的普通公民，但因?yàn)槌袚?dān)警務(wù)活動，執(zhí)行職務(wù)過程中需要配備一定的裝備（如橡皮警棍、警用巡邏車等），穿著便于識別的類似于警察制服的服裝。因此，一方面輔警從事的警務(wù)工作可能因?yàn)橹黧w不符合法律規(guī)定無法得到行政相對方認(rèn)可，從而使有關(guān)行政活動失去效力；另一方面在法律地位無明確規(guī)定的情況下，在監(jiān)管缺失的情況下，輔警有可能越位行使警察的專屬職權(quán)（如偵查權(quán)、搜查權(quán)等），侵害行政相對人的合法權(quán)益。例如在處理戶籍窗口業(yè)務(wù)時(shí)，因?yàn)樵诰幘烊藬?shù)不足，存在由輔警辦理戶籍業(yè)務(wù)的實(shí)際情況。戶籍管理相關(guān)法律規(guī)定業(yè)務(wù)辦理必須由民警本人簽章，但實(shí)際上為解決人員不足問題由輔警進(jìn)行操作。在這個(gè)具體行政行為上，輔警雖然和警察著裝相似，業(yè)務(wù)一致，但整個(gè)業(yè)務(wù)卻因?yàn)檩o警的法律地位缺失導(dǎo)致該行政行為有重大瑕疵，因?yàn)橹黧w不合格是導(dǎo)致行政行為無效的重要原因，因此輔警處理此類事物容易引起行政行為無效的法律后果。

（二）公權(quán)力私用亂象

有學(xué)者認(rèn)為輔警作為公安機(jī)關(guān)的雇員，應(yīng)看作是以私法方式執(zhí)行行政任務(wù)[2]，即采用與一定用工主體簽訂勞動合同的形式，將行政執(zhí)法任務(wù)作為勞動合同的內(nèi)容進(jìn)行分配，形式上是由輔警隊(duì)伍等私人力量履行一定的法定行政任務(wù)，但這些行政任務(wù)仍屬于公共事務(wù)的范疇。學(xué)者陳新民認(rèn)為：利用私法行為來直接達(dá)成國家行政任務(wù)是“行政私法行為”，可以使行政機(jī)關(guān)有較大行為之自由，不像公權(quán)力行使，處處必須要有法律之依據(jù)，且現(xiàn)代民主國家講究自由，應(yīng)盡可能不要利用權(quán)威來達(dá)成國家目的，才更可表現(xiàn)國家尊重國民基本權(quán)利。但也會因行政權(quán)力鉆法律空子，規(guī)避許多公法原則的拘束，造成公法“遁入私法”的問題[3]。屬于公共事務(wù)的警察事務(wù)經(jīng)過簽訂協(xié)議由私人行使，雖然會因?yàn)樾袨榈淖杂尚?、私人性而減輕警察繁重的負(fù)擔(dān)并且有利于提高警察的執(zhí)法效率，但輔警在承擔(dān)了大量的警務(wù)工作的基礎(chǔ)之上，在缺乏法律依據(jù)并且缺乏監(jiān)管的情形下，不能避免在缺乏法治意識的情況下，其中本應(yīng)由警察親自執(zhí)行不能委托轉(zhuǎn)讓的行政任務(wù)，也以勞務(wù)合同的形式交由輔警辦理，甚至在警察法治觀念淡薄的情況下，有些不經(jīng)過書面勞動合同的規(guī)定而直接通過警務(wù)人員的口頭示意，直接由輔警代為執(zhí)行特定的行政行為。通過勞動合同的私法形式來實(shí)現(xiàn)執(zhí)行行政任務(wù)，勢必會產(chǎn)生警察權(quán)力逃避依法行政的約束，造成公權(quán)力私用亂象。例如在輔警經(jīng)過授權(quán)從事交通協(xié)管工作中，特定情況下會涉及到對交通事故的協(xié)調(diào)處理。其中交通事故責(zé)任認(rèn)定環(huán)節(jié)，《中華人民共和國警察法》相關(guān)法律規(guī)定必須由享有執(zhí)法權(quán)的警察操作，但在具體執(zhí)法過程中，由于缺乏監(jiān)管，加之法治觀念的淡薄，輔警存在越位行使特定職權(quán)的情形，造成公權(quán)私用亂象，侵害行政相對人的合法權(quán)益。

（三）統(tǒng)一的招錄制度缺失

目前各公安機(jī)關(guān)對輔警的招聘錄用制度缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，表現(xiàn)在如下方面：首先招聘錄用主體多樣。為追求方便快捷，當(dāng)前輔警的招錄多由需要用工的公安機(jī)關(guān)派出所自行招聘,沒有統(tǒng)一的招錄管理部門。其次招錄程序較隨意，缺乏統(tǒng)一明確規(guī)定沒有法律依據(jù)。為追求效率，招錄程序也多由招錄部門自行把握，隨意性大，缺乏公開透明程序。同時(shí)也缺乏統(tǒng)一招錄標(biāo)準(zhǔn)。從招錄的輔警人員實(shí)際來看，各用工單位招錄標(biāo)準(zhǔn)不同。既有文化、體能、綜合素質(zhì)等相對較低的“4050”等下崗再就業(yè)人員，也有應(yīng)屆畢業(yè)生，還有社會待業(yè)青年，缺乏統(tǒng)一的招錄標(biāo)準(zhǔn)。

（四）教育管理制度缺失

由于各用工單位自行對輔警隊(duì)伍進(jìn)行管理，輔警隊(duì)伍沒有統(tǒng)一的教育管理制度。相對于在編警察，輔警的從業(yè)門檻相對較低，學(xué)歷、經(jīng)驗(yàn)、技能等都不高，法律意識、法治觀念匱乏，因此更需要嚴(yán)格落實(shí)教育培訓(xùn)工作制度；輔警的法律知識專門性學(xué)習(xí)必須加強(qiáng)、技能訓(xùn)練必須提高。無論從各行各業(yè)的發(fā)展看，教育培訓(xùn)管理制度在隊(duì)伍成長方面均發(fā)揮了巨大的作用。通過落實(shí)教育管理制度有助于輔警隊(duì)伍的進(jìn)步，有助于輔警隊(duì)伍法律知識的更新。輔警隊(duì)伍入職前、入職后的教育管理制度都應(yīng)當(dāng)立章建制。

（五）待遇晉升制度匱乏

根據(jù)走訪輔警隊(duì)伍調(diào)查顯示，總體上輔警待遇偏低，各類保障制度不健全。輔警的工資標(biāo)準(zhǔn)按各地最低標(biāo)準(zhǔn)1500元，扣除社醫(yī)保、失業(yè)、生育、工傷等保險(xiǎn)，每年人均實(shí)際收入2萬元左右，每月人均工資不足2000元。輔警人員也通過網(wǎng)絡(luò)、信件等多種形式反映待遇偏低的實(shí)際問題。待遇偏低造成輔警隊(duì)伍出現(xiàn)諸多不利影響和不和諧因素。首先輔警隊(duì)伍因經(jīng)濟(jì)待遇偏低容易造成心理失衡。許多輔警因工資待遇低、勞動強(qiáng)度大、職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高的客觀因素，履行的義務(wù)強(qiáng)度大和享受的待遇低下的不對等因素，導(dǎo)致心理失衡，產(chǎn)生懈怠情緒，造成行政執(zhí)行力不強(qiáng)、違法亂紀(jì)行為突發(fā)等問題。其次待遇偏低造成骨干年齡段輔警流失率高?？紤]到物價(jià)上漲實(shí)際因素，輔警收入增長過緩，待遇過低。在低待遇的實(shí)際問題下，骨干年齡段輔警流失逐年增多。根據(jù)走訪輔警隊(duì)伍調(diào)查發(fā)現(xiàn)年輕輔警報(bào)考輔警崗位也只是權(quán)衡一時(shí)之宜，對輔警崗位的依賴度、認(rèn)同感不高，進(jìn)出頻繁，給隊(duì)伍造成極大的不穩(wěn)定性。晉升渠道匱乏也是輔警隊(duì)伍中存在的實(shí)際問題。由于缺乏合理的晉升渠道，有些老隊(duì)員，干到老還是底層輔警。晉升渠道匱乏導(dǎo)致老隊(duì)員積極性難以提高。對于“4050”輔警來說，晉升渠道的匱乏，加上年齡大、健康差的身體實(shí)際狀況，時(shí)間久了出現(xiàn)了“混日子、等退休”的消極思想，日常工作中被動應(yīng)付，工作積極性不高,工作任務(wù)得不到有效落實(shí)，長期懈怠工作也對警察隊(duì)伍造成不利影響，成為負(fù)面形象，同時(shí)也損害了和諧警民關(guān)系的構(gòu)建。

三、輔警法制化實(shí)現(xiàn)途徑

加快輔警隊(duì)伍的立法進(jìn)程，建立輔警準(zhǔn)入資格法律規(guī)制，鍛造專業(yè)化輔警隊(duì)伍，加強(qiáng)輔警內(nèi)部組織模式的規(guī)范化建設(shè)，是創(chuàng)新社會治理構(gòu)建和諧警民關(guān)系下的輔警法制化制度建設(shè)的核心。

（一）輔警地位法制化

通過立法形式明確輔警法律地位是輔警法制化的第一步。我國香港地區(qū)有專門的《香港輔警管理?xiàng)l例》作為輔警執(zhí)法地位的法律依據(jù)[4]。蘇州市也以政府規(guī)章的形式，頒布了《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》。該辦法一共六章33條。涵蓋了輔警的概念、法律地位、職責(zé)、紀(jì)律和權(quán)利、招錄、培訓(xùn)、考核與保障、責(zé)任與處分等諸多內(nèi)容?！短K州市警務(wù)輔助人員管理辦法》已于2012年4月17日經(jīng)市政府第99次常務(wù)會議討論通過，自2012年7月1日起施行。該條例規(guī)定警務(wù)輔助人員是人民警察的助手，在公安機(jī)關(guān)及其人民警察的統(tǒng)一指揮和監(jiān)督下履行職責(zé)，其依法履行職責(zé)的法律后果由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)。警務(wù)輔助人員依法履行職責(zé)時(shí)，有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)予以配合。通過以上規(guī)定可以看出該條例首先明確了輔警的法律地位，明確了輔警和公安機(jī)關(guān)之間僅僅是一種行政委托關(guān)系，明確輔警是受委托的行政主體。行政委托是指行政主體將自己應(yīng)為的一定行為交給特定主體履行，該行為的后果由行政主體承擔(dān)，受托人不成為行政主體[5]。公安機(jī)關(guān)作為委托人，委托輔警執(zhí)行一定的行政行為，該行為的法律后果由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)。

（二）輔警職責(zé)法制化

明確公安機(jī)關(guān)與輔警之間的委托法律關(guān)系后，應(yīng)再根據(jù)不同警察任務(wù)確定輔警的法律職責(zé)，也即應(yīng)明確何種行政任務(wù)可以被委托。學(xué)理中一般將警察任務(wù)細(xì)分為絕對任務(wù)、相對任務(wù)、一般行政事務(wù)[6]。根據(jù)任務(wù)不同，劃分輔警的職責(zé)范圍不同，通過具體的規(guī)定給予輔警適當(dāng)?shù)臋?quán)限，完善輔警制度。針對警察的任務(wù)，學(xué)理方面有如下區(qū)分：

1.絕對任務(wù)。根據(jù)我國警察法的規(guī)定，我國警察權(quán),在廣義上既包括警察治安行政權(quán)，又包括警察刑事偵查權(quán)；在狹義上是指國家依法賦予警察機(jī)關(guān)及其警務(wù)人員在進(jìn)行公安行政管理過程中，為履行警察職責(zé)所行使的權(quán)力[7]。因警察刑事偵查權(quán)多涉及到公民基本權(quán)利的保障，包括人身自由權(quán)保護(hù)、人格尊嚴(yán)保護(hù)、住宅安全權(quán)保障、通訊自由權(quán)保護(hù)等，屬于憲法保留事項(xiàng)，非經(jīng)法定程序，嚴(yán)格手續(xù)，并由警察機(jī)關(guān)執(zhí)行，任何單位和個(gè)人不得侵犯。因此，這些任務(wù)為絕對任務(wù)，絕對任務(wù)的行使主體必須嚴(yán)格界定為人民警察，不得由任何個(gè)人或組織代為行使。例如《行政處罰法》第16條規(guī)定：“限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使?！钡?8條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不得委托其他組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰。”此類任務(wù)在法律層面上杜絕了輔警執(zhí)行行政處罰的可能性。為保障公民的合法權(quán)益這些任務(wù)必須而且只能由警察執(zhí)行。

2.相對任務(wù)。相對任務(wù)與絕對任務(wù)對應(yīng)，屬于警察的對外職責(zé)范疇，但不必要由警察親自執(zhí)行，包括日常巡邏、安保、交通秩序維護(hù)等。這些任務(wù)因?yàn)椴簧婕爸苯拥娜松頇?quán)和公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，所以在合法程序下可以被委托。針對此類任務(wù)，輔警可以著裝后，參與日常巡防、接處警、安全保衛(wèi)、交通秩序維護(hù)等。但此類任務(wù)必須建立在行政委托的基礎(chǔ)之上，強(qiáng)調(diào)的是輔警執(zhí)行任務(wù)的輔助性，明確輔警與公安機(jī)關(guān)之間的行政委托關(guān)系，輔警必須以公安機(jī)關(guān)的名義而不能以自身的名義從事此類工作，也即必須以被委托組織名義做出，執(zhí)行該任務(wù)的法律后果也由委托機(jī)關(guān)即公安機(jī)關(guān)承擔(dān)。但輔警在相關(guān)任務(wù)中負(fù)有一定職責(zé)、享有一定職權(quán)（如警戒、保衛(wèi)等）。因?yàn)檩o警職權(quán)行使不當(dāng)而發(fā)生的不當(dāng)后果，仍需按相應(yīng)的權(quán)責(zé)承擔(dān)責(zé)任。

3.一般行政事務(wù)。警務(wù)工作中也包括有大量的行政性事務(wù)。如公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政事務(wù)處理、人口信息采集、社區(qū)防范宣傳、流動人員服務(wù)管理、110回訪工作等。這些可與執(zhí)法性事務(wù)相剝離，與公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)距離較遠(yuǎn)，不涉及到公民直接利益，因此可由輔警單獨(dú)執(zhí)行。目前，網(wǎng)絡(luò)維護(hù)以及打字、駕駛證辦理、訓(xùn)犬證管理、制發(fā)證件等工作可以作為一般行政事務(wù)交由輔警隊(duì)伍履行。對于此類一般行政事務(wù)可以通過輔警規(guī)章制度規(guī)定由輔警隊(duì)伍執(zhí)行。在實(shí)務(wù)操作過程中公安機(jī)關(guān)同時(shí)應(yīng)采用多種方式，如簽訂勞務(wù)合同，或者直接與輔警工作人員簽訂勞動合同形式，加強(qiáng)對輔警工作的監(jiān)督。

對于不能被委托的絕對任務(wù)和可以被委托的相對任務(wù)以及一般行政事務(wù)，通過類似于《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》等規(guī)范性文件出臺相應(yīng)的規(guī)章制度，規(guī)定具體的輔警可以執(zhí)行的行政任務(wù)，明確執(zhí)行依據(jù)。

（三）準(zhǔn)入機(jī)制法制化

《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》中明確規(guī)定了輔警的招錄相關(guān)規(guī)定。明確了輔警的招錄條件，具體招錄機(jī)關(guān)。在上述做法下，建議既可以頒布統(tǒng)一的高位法，也可以由各地根據(jù)自身情況頒布地方性法規(guī)或者政府規(guī)章，明確規(guī)定在輔警招錄方面堅(jiān)持公開、平等、競爭、擇優(yōu)的招聘原則，根據(jù)崗位需求和條件，制定相關(guān)的錄用標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照報(bào)名、初審、面試、體檢、政審、錄用等程序進(jìn)行招錄。對擬聘用人員，按照《勞動法》和《勞動合同法》的規(guī)定，依法與用人單位簽訂勞動合同。聘用后，由用人單位組織崗前培訓(xùn)，合格后才能正式上崗。

（四）教育管理法制化

輔警制度起源于海洋法系，英國輔警制度較為完善，涵蓋輔警的申請、招募、訓(xùn)練和執(zhí)法工作等環(huán)節(jié)，使輔警始終處于嚴(yán)格的管理之中，保證了輔警工作的成效，特別是在加強(qiáng)警民合作，維護(hù)社會治安，降低犯罪案件的發(fā)生等方面輔警都發(fā)揮了重要作用，社區(qū)也因此更加平安[8]。

為更好地建設(shè)輔警隊(duì)伍，發(fā)揮輔警隊(duì)伍作用，建議首先設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)公安輔警管理工作。本著“先審批、后使用”和“誰使用、誰管理、誰負(fù)責(zé)”的原則，明確各單位的輔警管理要求。

其次建立統(tǒng)一的輔警管理制度，在有統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)下，對輔警隊(duì)伍實(shí)行層級化管理，根據(jù)崗位需求細(xì)分輔警的種類，有針對性地進(jìn)行分類培訓(xùn)和使用，定崗定責(zé)、優(yōu)化管理。根據(jù)輔警的工作年限、業(yè)務(wù)技能、思想品質(zhì)等逐級晉升。健全和完善輔警管理機(jī)制，例如可以效仿公安管理規(guī)定制訂《輔警隊(duì)伍管理制度》、《輔警隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)辦法》、《輔警隊(duì)伍警容風(fēng)紀(jì)規(guī)定》、《規(guī)范輔警工傷認(rèn)定程序規(guī)定》等規(guī)章制度，通過建章立制規(guī)范輔警隊(duì)伍教育管理。

最后規(guī)范輔警用工管理，嚴(yán)格督促用人單位依法簽訂、解除、終止輔警勞動合同，依法確定輔警工資待遇結(jié)構(gòu)，尤其是最低工資標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整后，做好相關(guān)工作，依法繳納輔警各類保險(xiǎn)、公積金，依法辦理輔警工傷保險(xiǎn)，使用工更加符合《勞動法》相關(guān)規(guī)定。出臺帶薪休假、定期體檢、傷病慰問等善待輔警舉措，從政治上、工作上、生活上關(guān)心輔警，增強(qiáng)職業(yè)榮譽(yù)感和歸屬感，營造拴心留人的工作環(huán)境。有條件的可以成立輔警工會，組織召開輔警代表大會，對制定的各項(xiàng)制度進(jìn)行修改、表決，使各項(xiàng)制度更具法律效力，推進(jìn)以制度管隊(duì)伍。

同時(shí)，建立健全輔警教育培訓(xùn)和苗頭性問題預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)對輔警隊(duì)伍的培訓(xùn)，入職以及晉升等都要進(jìn)行專門培訓(xùn)，培訓(xùn)合格后方能上崗。加強(qiáng)危機(jī)意識，對輔警隊(duì)伍中暴露出的問題，及時(shí)組織自查自糾和教育警示，確保苗頭性問題及時(shí)整改，防止發(fā)生違法違紀(jì)問題。對確實(shí)存在問題的，堅(jiān)決予以清退，嚴(yán)肅追究責(zé)任，保持輔警隊(duì)伍的整體形象。

（五）待遇發(fā)展法制化

通過出臺輔警隊(duì)伍管理辦法，根據(jù)擬招錄輔警人數(shù)，建立人頭經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，由市財(cái)政落實(shí)保障。在制定具體辦法中建議明確規(guī)定按照崗位技術(shù)要求和工作量，分類確定工資標(biāo)準(zhǔn)，并按國家規(guī)定辦理社會保險(xiǎn)，保障輔警工作人員在退休、患病、工傷、生育、失業(yè)等情況下獲得幫助和補(bǔ)償。輔警隊(duì)伍工作也實(shí)行國家規(guī)定的工時(shí)制度和休假制度，確保公安輔警專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)逐年提高。日常工作中根據(jù)輔警的素質(zhì)高低、崗位性質(zhì)、工作風(fēng)險(xiǎn)和勞動強(qiáng)度，根據(jù)日?？己饲闆r，科學(xué)確定輔警薪酬的標(biāo)準(zhǔn)和形式，合理拉開收入差距，充分調(diào)動輔警工作的積極性。并且建議由財(cái)政每年專項(xiàng)安排一定款項(xiàng)用于輔警考核獎勵。

落實(shí)輔警晉職晉升通道?？梢韵蚋鞯攸h委推薦優(yōu)秀輔警黨員，通過列入基層黨組織后備干部庫予以重點(diǎn)培養(yǎng)、擔(dān)任基層黨組織干部、到村社區(qū)任職等途徑，為優(yōu)秀輔警發(fā)展提供發(fā)展平臺，以此激勵隊(duì)伍；建立輔警因公負(fù)傷（犧牲）、康復(fù)補(bǔ)助金和定期體檢等制度。

無論是采取何種規(guī)范形式解決現(xiàn)行輔警法制化缺失的問題，都應(yīng)當(dāng)明確以下內(nèi)容：輔警的法律地位、招錄條件和方式、培訓(xùn)內(nèi)容、職責(zé)權(quán)限、權(quán)利義務(wù)、法律保障、監(jiān)督管理和淘汰機(jī)制。明確輔警的經(jīng)費(fèi)由地方政府財(cái)政保障。只有在一定的法律規(guī)章制度的保障下，輔警法制化制度才能發(fā)揮更好地作用，才能進(jìn)一步創(chuàng)新社會治理，構(gòu)建和諧警民關(guān)系。

[1]鄧放，黃高曉.深化政府體制改革，加強(qiáng)創(chuàng)新社會治理——“政府改革與社會治理創(chuàng)新”學(xué)術(shù)研討會綜述[J].廣東青年職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，（1）：29-34.

[2]哈特穆特·毛雷爾.行政法總論[M].高佳偉譯.北京：法律出版社，2000.36.

[3]陳新民.中國行政法學(xué)原理[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2002.1.

[4]香港輔警管理?xiàng)l例[DB/0L].香港特別行政區(qū)香港警務(wù)處網(wǎng)站，http://www.police.gov.hk/ppp_sc/11_useful_info/aux_police/intro.html.2013-04-24.

[5]陳銘聰.警察行政任務(wù)私人化的輔警法制化問題研究[J].江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，（1）：137-145.

[6]楊雪.輔警執(zhí)法權(quán)問題研究[J].湖南警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（3）：27-29.

[7]閔劍.輔警隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)問題探討[J].公安研究，2011，（5）：89-93.

[8]崔海英.境外輔警制度發(fā)展史[J].江西行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，（2）：53-54.

The Research on the Legalization of the Assistant-police under the Innovation of Social Governance

ZHENGXiao-ping
（Tianjin Public Security Professional College,Tianjin 300382,China）

The third plenarysession ofthe 18th Central Committee of the Communist puts forward the innovation of social governance and the assistant-police plays a very important role in social affairs.The construction ofthe assistant-police testifies the connotation ofthe innovation ofsocial governance,and alsois an effective form of innovation of social governance.But currently,there are a lot of problems in the assistant-police team,such as being lack of legal status,private chaos in public powers,lack of the unified recruiting system,lack of educational management system and promotion system.In order to develop the legal system construction and innovation of the assistant-police under the background of innovation of social governance,and make the harmonious relationship between the police and the public,we should build a clear legal status and legal responsibilities,legalization access mechanism,the legal system education management,and the development ofthe treatment.

assistant-police;the innovation of social governance;private chaos in public powers;access mechanism;legalization

D922

A

1674-828X（2014）03-0102-05

（責(zé)任編輯：張穎）

2014-04-06

2013年度教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目系列成果之一，項(xiàng)目編號：13YJA840028。

鄭曉萍，女，天津公安警官職業(yè)學(xué)院講師，主要從事經(jīng)濟(jì)法和教育法學(xué)研究。