劉建偉

(西安電子科技大學(xué)人文學(xué)院,陜西西安 710071)

“治理”、“國(guó)家治理”概念在世界銀行報(bào)告中提出之后,很快成為公共管理學(xué)和政治學(xué)的基本范疇,并在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域被廣泛運(yùn)用。國(guó)內(nèi)的研究始于上世紀(jì)90年代中期,初步發(fā)展于2000年初,迅速發(fā)展于2008年以后。2013年,黨的十八屆三中全會(huì)將“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo),“國(guó)家治理能力現(xiàn)代化”首次進(jìn)入官方話語(yǔ)并成為國(guó)家治理研究的新方向。本文通過(guò)梳理學(xué)者關(guān)于國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的研究成果,分析其分歧和會(huì)通之處,然后指出需要深化研究的問(wèn)題。

一、國(guó)家治理能力現(xiàn)代化提出的必要性和意義

“國(guó)家治理能力現(xiàn)代化”是應(yīng)對(duì)治理困境,在調(diào)適治理方式、完善治理體系、提高治理水平的過(guò)程中,順應(yīng)時(shí)代要求、社會(huì)進(jìn)步和人民愿望而提出的戰(zhàn)略思想。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放30多年生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整,中國(guó)的階級(jí)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益格局、思想觀念不斷變遷,社會(huì)生活空間不斷擴(kuò)大,人們的自主選擇性逐漸加強(qiáng),這在激發(fā)社會(huì)主體發(fā)展活力、釋放更多社會(huì)能量的同時(shí),也為復(fù)雜社會(huì)矛盾的產(chǎn)生提供了多種可能。特別是當(dāng)前中國(guó)改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū),各種社會(huì)問(wèn)題盤(pán)根錯(cuò)節(jié)、互相交織,呈現(xiàn)出復(fù)雜性、結(jié)構(gòu)性和制度性特征?，F(xiàn)有的黨和政府強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,圍追堵截的治安維穩(wěn)模式,全能全控的管理模式已經(jīng)呈現(xiàn)效應(yīng)遞減趨勢(shì),國(guó)家治理惰性增強(qiáng),經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力減弱,腐敗、貧富差距、階層固化、恐怖事件等社會(huì)問(wèn)題加劇,出現(xiàn)“原有治理職能的體制性衰退”引起的“決策權(quán)威和行政執(zhí)行力的系統(tǒng)性危機(jī)”[1]。另一方面,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步,人們不愿意做國(guó)家管理的“他者”,希望成為擁有主體地位的參與者,出現(xiàn)“政治參與浪潮”和“期望值的革命”。他們積極尋求參與國(guó)家管理的渠道,甚至在正常渠道難以滿足的情況下,采用“上訪”、請(qǐng)?jiān)?、暴力抗法等“非制度性”的意?jiàn)表達(dá)方式。這樣,縮小社會(huì)轉(zhuǎn)型期復(fù)雜社會(huì)矛盾,解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求、人民的期待、國(guó)家長(zhǎng)治久安等問(wèn)題,緩和社會(huì)各階層尋求有效訴求表達(dá)途徑與已有國(guó)家治理模式難以滿足需求之間的矛盾等,就在“倒逼”國(guó)家治理方式轉(zhuǎn)型。

治理能力是國(guó)家綜合國(guó)力中越來(lái)越重要的組成部分,推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化不僅是應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)治理困局的需要,也是“建構(gòu)文明國(guó)家形象、提升中國(guó)國(guó)際地位的需要”[2]。特別值得注意的是,全球化的發(fā)展使得整個(gè)世界緊密聯(lián)系在一起,國(guó)際化與本土化時(shí)有沖突、全球治理與國(guó)家治理互相滲透,影響著主權(quán)國(guó)家的獨(dú)立意志。尤其是跨國(guó)公司迅猛發(fā)展,資本的邏輯與國(guó)家治理的邏輯不斷碰撞、交鋒,民族國(guó)家的政治認(rèn)同、權(quán)威決策、治理能力經(jīng)常受到挑戰(zhàn)。另外,在國(guó)際社會(huì)上,“民族國(guó)家終結(jié)論”、“主權(quán)弱化論”、“主權(quán)讓渡論”等被鼓吹,也增加了民族國(guó)家治理的復(fù)雜性、多變性和不確定性。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言,如何適應(yīng)風(fēng)云變幻的國(guó)際環(huán)境、趨利避害、重塑外交戰(zhàn)略,成為不得不面對(duì)的重大課題?？梢哉f(shuō),全球化既是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的“基本時(shí)代背景”,也是構(gòu)建國(guó)家與國(guó)內(nèi)社會(huì)、國(guó)家與國(guó)際社會(huì)新型關(guān)系過(guò)程中的“內(nèi)在要素”[3]。

當(dāng)然,國(guó)家治理的轉(zhuǎn)型并非單一因素影響下的產(chǎn)物,而是內(nèi)外因素共同作用的結(jié)果。日本學(xué)者綿貫讓治在分析20世紀(jì)60年代日本的民主危機(jī)時(shí),就從國(guó)內(nèi)外環(huán)境入手,強(qiáng)調(diào)了軍事不確定性、資源對(duì)外依賴(lài)性等國(guó)際因素,以及政黨、官僚機(jī)構(gòu)、傳媒、教育等國(guó)內(nèi)因素對(duì)國(guó)家民主治理的影響。國(guó)內(nèi)亦有學(xué)者綜合論述了“內(nèi)外沖擊”下中國(guó)治理面臨的困境,認(rèn)為公共需求的日益多樣化與政府組織的有限容量、經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展與改革目標(biāo)的全面性、威脅國(guó)家安全穩(wěn)定的因素越來(lái)越多與責(zé)任主體的相對(duì)單一、國(guó)際“軟實(shí)力”競(jìng)爭(zhēng)的日趨激烈與中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)尚未完全彰顯四對(duì)矛盾[4]的存在,要求國(guó)家治理模式必須調(diào)整。另外,對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨自身而言,面對(duì)復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外局勢(shì),應(yīng)對(duì)合法性危機(jī),不斷鞏固階級(jí)基礎(chǔ)和擴(kuò)大群眾基礎(chǔ),也需要提高治國(guó)理政的能力。

在論述國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的必要性時(shí),很多學(xué)者區(qū)分了“國(guó)家統(tǒng)治”、“國(guó)家管理”、“國(guó)家治理”概念。三者是隨著人類(lèi)政治活動(dòng)的不斷發(fā)展而出現(xiàn)的學(xué)術(shù)術(shù)語(yǔ),概括而言,具有以下不同之處。其一,主體不同。統(tǒng)治、管理的主體主要是政府或國(guó)家公共權(quán)力機(jī)關(guān),治理的主體則是多個(gè),包括政府、社會(huì)組織、市場(chǎng)、公民等,遠(yuǎn)比統(tǒng)治、管理的主體寬泛。其二,權(quán)力來(lái)源不同。統(tǒng)治、管理的權(quán)力來(lái)自統(tǒng)治階級(jí)或國(guó)家授權(quán),通過(guò)委托代理制由官員治理國(guó)家,政府權(quán)力膨脹,而治理的權(quán)力則主要來(lái)自契約或制度,公共權(quán)力受到約束,私人權(quán)利得到張揚(yáng),市場(chǎng)和非政府組織在社會(huì)生活中發(fā)揮重要作用。其三,運(yùn)作手段不同。統(tǒng)治、管理主要通過(guò)下命令、作指示的方式進(jìn)行控制,是單向的、剛性的、強(qiáng)制性的,而治理則強(qiáng)調(diào)對(duì)話、協(xié)商、溝通,是雙向的、民主的、包容的。其四,治理效能不同。上述三者依次遞進(jìn),國(guó)家治理的有效性最高?？傊?國(guó)家治理是對(duì)國(guó)家統(tǒng)治、國(guó)家管理概念的揚(yáng)棄,它的內(nèi)涵更豐富,更具有時(shí)代性、開(kāi)放性,更具有效能?？梢哉f(shuō),“從統(tǒng)治、管理到治理,言辭微變之下涌動(dòng)的,是一場(chǎng)國(guó)家、社會(huì)、公民從著眼于對(duì)立對(duì)抗到側(cè)重于交互聯(lián)動(dòng)再到致力于合作共贏善治的思想革命;是一次政府、市場(chǎng)、社會(huì)從配置的結(jié)構(gòu)性變化引發(fā)現(xiàn)實(shí)的功能性變化再到最終的主體性變化的國(guó)家實(shí)驗(yàn);是一個(gè)改革、發(fā)展、穩(wěn)定從避免兩敗俱傷的負(fù)和博弈、嚴(yán)格限縮此消彼長(zhǎng)的零和博弈再到追求和諧互惠的正和博弈的偉大嘗試”[5]。

“國(guó)家治理能力現(xiàn)代化”不僅是一種新的表述和提法,更是一項(xiàng)重大的政治決策,一種全新的政治理念,它的提出具有重要的理論和實(shí)踐意義。

從理論層面來(lái)說(shuō),對(duì)于社會(huì)主義國(guó)家如何治理,馬克思、恩格斯盡管做了一些闡述,但大都是基于當(dāng)時(shí)的世界和本國(guó)形勢(shì)所做的預(yù)測(cè)性論斷,缺乏實(shí)踐的檢驗(yàn)和進(jìn)一步論證。后來(lái)列寧做了初步探索并積累了部分經(jīng)驗(yàn),然而后繼者并沒(méi)有繼承他的精神和做法,始終沒(méi)有探尋到與人民期望一致的有效國(guó)家治理方式,所以盡管取得了一些成績(jī),但根本的社會(huì)矛盾并沒(méi)有得到解決,并導(dǎo)致治理成本積累且后移,最終釀成歷史悲劇。建國(guó)后,中國(guó)共產(chǎn)黨由革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨,在建設(shè)國(guó)家的道路上曲折前進(jìn),有失敗的教訓(xùn),也積累了成功的經(jīng)驗(yàn),特別是改革開(kāi)放以后,在國(guó)際形勢(shì)波詭云譎、社會(huì)主義運(yùn)動(dòng)在低潮中行進(jìn)的情況下,中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民借鑒其他發(fā)達(dá)國(guó)家的治理經(jīng)驗(yàn)并總結(jié)社會(huì)主義的興衰成敗,在國(guó)家治理方面取得了重大成效,得到了國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可?！氨本┕沧R(shí)”、“中國(guó)模式”、“中國(guó)道路”等的提出就是證明。而“國(guó)家治理能力現(xiàn)代化”的提出更是對(duì)馬克思主義國(guó)家理論的重要?jiǎng)?chuàng)新,是貢獻(xiàn)給世界的中國(guó)智慧,反映了我們黨對(duì)共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律和人類(lèi)社會(huì)發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化。同時(shí),它也是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政思維、執(zhí)政戰(zhàn)略和執(zhí)政方法的重大躍升,是治國(guó)理政理念的豐富和升華,是革命黨轉(zhuǎn)向執(zhí)政黨的重要“理論標(biāo)志”[6]。

從實(shí)踐層面來(lái)說(shuō),治理能力是衡量一國(guó)現(xiàn)代化程度和社會(huì)進(jìn)步程度的重要向度,治理能力現(xiàn)代化是社會(huì)整體現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的前提和保障。通過(guò)治理能力現(xiàn)代化建設(shè),強(qiáng)化國(guó)家治理的頂層設(shè)計(jì)和整體部署,有利于克服全面深化改革過(guò)程中的觀念障礙、制度障礙和體制障礙,盡快解決具有全局性、根本性和戰(zhàn)略性的社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題,緩解因治理能力不足引起的脫節(jié)、失序乃至沖突,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展,進(jìn)而更有效地參與全球治理,早日實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)和民族復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)。同時(shí),對(duì)于執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨而言,也是自成立以來(lái),繼實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立、人民解放,完成社會(huì)主義革命、確立社會(huì)主義基本制度,進(jìn)行改革開(kāi)放、發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義“三件大事”后,需要去實(shí)現(xiàn)的“第四件大事”[7]。通過(guò)系統(tǒng)而非零碎的改革,在不斷增強(qiáng)國(guó)家治理能力的過(guò)程中重塑合法性基礎(chǔ),可以更好地解決中國(guó)共產(chǎn)黨面臨的“隱隱若現(xiàn)的合法性危機(jī)”[8]。

二、國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的表征

簡(jiǎn)單而言,國(guó)家治理能力就是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力;現(xiàn)代化即是在科技推動(dòng)下,整個(gè)社會(huì)已經(jīng)或正在發(fā)生著積極變化的過(guò)程。那么,國(guó)家治理能力現(xiàn)代化就是通過(guò)國(guó)家制度體系的構(gòu)建、完善和運(yùn)作,使制度理性、多元共治、公平正義、協(xié)商民主等理念滲透到經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等領(lǐng)域并引起整個(gè)社會(huì)思想觀念、組織方式、行為方式等的深刻變化,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)國(guó)家管理向現(xiàn)代國(guó)家治理轉(zhuǎn)變的過(guò)程。它是對(duì)國(guó)家治理困境和危機(jī)的主動(dòng)性回應(yīng),是國(guó)家治理功能的自我矯正。

國(guó)家治理能力現(xiàn)代化具有多重表征,很多學(xué)者進(jìn)行了歸納。概括而言,分為以下幾類(lèi):“三表征說(shuō)”,即制度化、公平化、有序化[9];“四表征說(shuō)”,包括國(guó)家治理的民主化、國(guó)家治理的法治化、國(guó)家治理的文明化、國(guó)家治理的科學(xué)化[10];“五表征說(shuō)”,一為治理制度化、治理民主化、治理法治化、治理高效化、治理協(xié)調(diào)化[11],另為治理主體的多元性、治理關(guān)系的交互性、治理模式的復(fù)合性、治理方式的科學(xué)性以及治理結(jié)果的有效性[12];“綜合表征說(shuō)”,包括國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)機(jī)制的互相支撐與平衡,法治與德治的有機(jī)統(tǒng)一,民主與效率的相互補(bǔ)充與協(xié)調(diào)[13]。已有的研究對(duì)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的表征不盡相同,但是大都包含了以下四個(gè)方面:

其一,制度化。制度是國(guó)家治理能力的關(guān)鍵變量和核心要素,是國(guó)家治理的有效工具和基本遵循,制度化是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的基本表征。亨廷頓曾經(jīng)指出:“任何政體的穩(wěn)定都依賴(lài)于政治參與水平和政治制度化程度之間的關(guān)系。”[14]要維護(hù)政治秩序的穩(wěn)定性,必須加強(qiáng)制度建設(shè)以保證各種力量參與政治的規(guī)范化、有序性。隨著中國(guó)改革向縱深發(fā)展,社會(huì)主體更加多元化、組織形式更加多樣化、社會(huì)關(guān)系更加復(fù)雜化,這客觀上要求個(gè)人魅力型權(quán)威國(guó)家管理向法理型國(guó)家治理轉(zhuǎn)型,發(fā)揮制度在治理規(guī)范和程序建設(shè)、利益表達(dá)和利益整合方面的作用。通過(guò)構(gòu)建層次分明、功能完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系,并通過(guò)體制機(jī)制的創(chuàng)新保證制度實(shí)施的完整性、有效性,以減少?lài)?guó)家治理的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性,提高國(guó)家治理的效能。核心是通過(guò)憲法和法律限制和約束公共權(quán)力,讓“規(guī)則和程序之治代替人治”,規(guī)范國(guó)家政權(quán)的所有者、管理者、利益相關(guān)者的行為,努力使個(gè)人、局部、部門(mén)利益與國(guó)家利益趨向一致。

其二,民主化。國(guó)家治理又稱(chēng)民主治理[15],民主化是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的最本質(zhì)特征,也是國(guó)家治理合法性的主要來(lái)源。通過(guò)民主治理可以為資源的合理配置、利益沖突的有效解決提供規(guī)則,使各治理主體能夠平等、公正地參與國(guó)家治理并發(fā)揮各自潛能。民主化主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:(1)治理理念方面,體現(xiàn)人民的意志和主體地位,保障人民在國(guó)家治理中的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán),維護(hù)和擴(kuò)大人民在國(guó)家治理中的權(quán)益。特別是要認(rèn)同、包容有差異的公民資格,防止非主流群體的“參與阻隔”。(2)治理策略方面,推動(dòng)治理主體由一元治理向多元交互共治的轉(zhuǎn)變,治理方式由單一治理向復(fù)合治理的轉(zhuǎn)變,治理手段由行政命令向?qū)υ拝f(xié)商的轉(zhuǎn)變。(3)治理效果的考核方面,加大公民、民間組織和媒體等的權(quán)重,弱化單一經(jīng)濟(jì)效益、政治效應(yīng)的考核,強(qiáng)化攸關(guān)人的生存狀態(tài)、生活質(zhì)量的社會(huì)效應(yīng)、文化效應(yīng)、生態(tài)效應(yīng)的考核。

其三,協(xié)同化。協(xié)同化是國(guó)家治理的內(nèi)在要求,也是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要特征。傳統(tǒng)國(guó)家治理的重要弊病是部門(mén)化、分塊化、碎片化管理嚴(yán)重,地方和部門(mén)利益掣肘,難以形成治理合力,經(jīng)常造成“1+1﹤2”的局面。而現(xiàn)代國(guó)家治理作為多要素、多單元構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng),內(nèi)部各子系統(tǒng)、各要素相互作用、相互影響、協(xié)同進(jìn)化。它要求在國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中整體規(guī)劃、統(tǒng)籌安排,注重治理的協(xié)同性,通過(guò)調(diào)整機(jī)構(gòu)、明確職能、整合資源、協(xié)調(diào)利益、凝聚力量,最終形成總體效應(yīng)、取得總體效果。

其四,高效化。學(xué)者用“治理質(zhì)量”、“治理效率”、“治理效能”、“治理績(jī)效”等衡量治理水平和治理效果,并作高低優(yōu)劣之分。通過(guò)決策科學(xué)化和執(zhí)行高效化,最大限度地改善民生、維護(hù)民權(quán),最大限度地增大經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益,這是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)。國(guó)家治理的績(jī)效與國(guó)家和政府的合法性、組織力、執(zhí)行力密切相關(guān),也與治理結(jié)構(gòu)與治理體制有關(guān)系,核心體現(xiàn)在“人權(quán)的保護(hù)和公平正義的維護(hù)”[16]方面。高效的國(guó)家治理能力,應(yīng)當(dāng)在目標(biāo)取向上滿足五大特征:符合時(shí)代要求和人民愿望,注重穩(wěn)定增長(zhǎng)和增益民生,激活社會(huì)各主體潛能和活力,體現(xiàn)社會(huì)公平和正義,維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定。

三、國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的基本構(gòu)成

對(duì)于國(guó)家治理能力及其現(xiàn)代化的構(gòu)成,學(xué)者間的認(rèn)識(shí)差異較大。部分學(xué)者按照國(guó)家治理的某一向度要素組合進(jìn)行了界定,如依據(jù)建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的總體布局分為經(jīng)濟(jì)治理能力現(xiàn)代化、政治治理能力現(xiàn)代化、文化治理能力現(xiàn)代化、社會(huì)治理能力現(xiàn)代化、生態(tài)治理能力現(xiàn)代化;按照治理主體分為政府治理能力現(xiàn)代化、市場(chǎng)治理能力現(xiàn)代化和社會(huì)治理能力現(xiàn)代化;按照治理基本要素分為體制機(jī)制現(xiàn)代化和人的現(xiàn)代化。這類(lèi)界定方法的優(yōu)點(diǎn)是簡(jiǎn)單,無(wú)交叉、無(wú)遺漏,容易符合邏輯要求,但是存在的問(wèn)題是機(jī)械化、線條化,將國(guó)家治理等同于若干領(lǐng)域、若干要素的疊加,無(wú)法體現(xiàn)國(guó)家治理能力所蘊(yùn)含的系統(tǒng)性和協(xié)同性特點(diǎn)。

還有部分學(xué)者從不同角度進(jìn)行了論述。(1)從政治學(xué)的角度,認(rèn)為“制度+結(jié)構(gòu)+績(jī)效”是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的主要標(biāo)示[17]。其中,精良的制度是基礎(chǔ);合理的結(jié)構(gòu)是支柱;充分的績(jī)效是特征。(2)從國(guó)家治理格局的角度,將治理能力現(xiàn)代化分為治理制度理性化、治理技術(shù)現(xiàn)代化、治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化和治理手段法治化等[18],其中法治是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的核心和保障。(3)從政府治理的角度,強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化也就是政府的公共政策制定能力、公共財(cái)政與預(yù)算能力和選人用人能力的現(xiàn)代化,具體表現(xiàn)為政府的公共精神或“公信力”、依法行政或政府履行自己職能的“責(zé)任能力”、政府的“執(zhí)行能力”、政府的“監(jiān)督能力”、政府的“服務(wù)能力”[19]。(4)從治理的目標(biāo)取向角度,指出國(guó)家治理能力現(xiàn)代化包括制度建構(gòu)能力的現(xiàn)代化、改革創(chuàng)新能力的現(xiàn)代化和科學(xué)發(fā)展能力的現(xiàn)代化[20]。

制度在國(guó)家治理能力現(xiàn)代化中起著基礎(chǔ)作用。有學(xué)者認(rèn)為,國(guó)家治理能力現(xiàn)代化具體地表現(xiàn)為持續(xù)提升的制度執(zhí)行能力。它內(nèi)在地表現(xiàn)為正確理解制度價(jià)值的能力、忠于和遵守制度的能力、原則性前提下靈活使用制度的能力,外在地表現(xiàn)為依法治理、民主協(xié)商、公共服務(wù)、責(zé)任承擔(dān)、動(dòng)員整合、風(fēng)險(xiǎn)化解等能力[21]。當(dāng)然,制度不僅包括法律、規(guī)章、政策等正式制度,也包括充滿著德性和文明的習(xí)俗、文化、傳統(tǒng)等非正式制度,而非正式制度在國(guó)家治理能力現(xiàn)代化中亦發(fā)揮著不可替代的重要作用。有學(xué)者指出:“一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家如果不重視精神、價(jià)值以及文化等治理形態(tài),不將其納入現(xiàn)代國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)當(dāng)中,就不能創(chuàng)造良好的國(guó)家認(rèn)同和維系社會(huì)和諧穩(wěn)定,現(xiàn)代國(guó)家就不能實(shí)現(xiàn)有機(jī)團(tuán)結(jié),不能完成時(shí)代賦予現(xiàn)代國(guó)家的治理使命,甚至?xí)霈F(xiàn)國(guó)家治理的危機(jī)?！盵22]故需注意的是,國(guó)家治理能力現(xiàn)代化還應(yīng)該重視意識(shí)形態(tài)、公民信任、傳統(tǒng)智慧、公民參與意識(shí)、政治認(rèn)同感等“軟”能力。

國(guó)際組織和一些研究機(jī)構(gòu)曾經(jīng)提出“世界治理指標(biāo)”、“人文治理指標(biāo)”、“民主治理測(cè)評(píng)指標(biāo)”等來(lái)衡量國(guó)家治理能力,各有側(cè)重。因研究角度不同,國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化基本構(gòu)成的理解也有差異。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō),如果將國(guó)家治理看成一系列互相聯(lián)系的活動(dòng),則可以劃分為:(1)治理理念的現(xiàn)代化,包括先進(jìn)的意識(shí)形態(tài)、正確的價(jià)值取向等;(2)治理方式的現(xiàn)代化,包括優(yōu)良的治理結(jié)構(gòu)和強(qiáng)大的功能、具有創(chuàng)新性的體制機(jī)制等;(3)治理手段的現(xiàn)代化,包括科學(xué)的治理方法、先進(jìn)的治理技術(shù)等;(4)治理效果評(píng)價(jià)的現(xiàn)代化,包括評(píng)價(jià)原則的合理性、評(píng)價(jià)指標(biāo)的精確性、評(píng)價(jià)工具的可操作性等等。若將國(guó)家治理當(dāng)作復(fù)雜系統(tǒng),可以分為治理理念的現(xiàn)代化、治理制度的現(xiàn)代化、治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化、治理功能的現(xiàn)代化、治理方法的現(xiàn)代化、治理體制的現(xiàn)代化。另外,單從制度的角度,國(guó)家治理能力現(xiàn)代化可以分為制度建構(gòu)能力的現(xiàn)代化、制度執(zhí)行能力的現(xiàn)代化和制度實(shí)施效果評(píng)價(jià)的現(xiàn)代化。

四、國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的對(duì)策

國(guó)家治理涉及多元治理主體、多種治理手段和復(fù)雜治理機(jī)制,具有綜合性、整體性、協(xié)同性特征。國(guó)家治理能力建設(shè)因?yàn)閲?guó)家治理本身的特點(diǎn)變得更加復(fù)雜、更加艱巨,是一項(xiàng)龐大社會(huì)工程,需要多項(xiàng)措施交錯(cuò)推進(jìn)。學(xué)者對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化對(duì)策的研究可以分為兩大類(lèi):

(一)專(zhuān)門(mén)性對(duì)策研究

該類(lèi)研究側(cè)重于從一個(gè)角度、一個(gè)方面,針對(duì)具體問(wèn)題展開(kāi)深入闡釋。這拓展了國(guó)家治理能力現(xiàn)代化研究的領(lǐng)域,豐富了國(guó)家治理能力現(xiàn)代化研究的內(nèi)容,有利于研究向著多學(xué)科、多維度、深層次邁進(jìn)。

例如,有學(xué)者從資源的挖掘、利用和整合的角度,提出推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化必須挖掘和利用好社會(huì)主義制度資源、支撐制度運(yùn)行的組織資源、蘊(yùn)含我國(guó)歷史和外國(guó)治理智慧的文化資源、被實(shí)踐證明行之有效的社會(huì)資源等四類(lèi)資源[23]。也有學(xué)者從方法論的角度,探討了國(guó)家治理手段的創(chuàng)新,包括變整治為疏導(dǎo),變剛性為柔性;變命令為協(xié)商,變指揮為指導(dǎo);變監(jiān)管為服務(wù),變強(qiáng)制為利導(dǎo);變官辦為民營(yíng),變壟斷為競(jìng)爭(zhēng);變實(shí)體為程序,變“人控”為“機(jī)控”[24]。還有學(xué)者從黨的建設(shè)角度指出,推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化必須將民主實(shí)踐引入黨內(nèi),強(qiáng)化黨的組織原則,提高黨內(nèi)和黨的整體相對(duì)于公眾的透明度[25]。亦有學(xué)者從公民參與的角度強(qiáng)調(diào),加強(qiáng)和完善制度化、組織化的公民參與是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要路徑,提出應(yīng)該推進(jìn)現(xiàn)代政治文化建設(shè)和公民參與制度建設(shè),優(yōu)化公民參與程序和方式,培育社會(huì)成員的公民意識(shí),提升公民參與國(guó)家治理的效能[26]。

國(guó)家治理的第一主體是政府,世界銀行提出的由六項(xiàng)指標(biāo)構(gòu)成的“世界治理指標(biāo)”中,四項(xiàng)是有關(guān)政府的。福山就將治理能力定義為“政府制定和實(shí)施規(guī)則以及提供服務(wù)的能力”[27],甚至有學(xué)者干脆認(rèn)為國(guó)家治理能力實(shí)際上就是政府治理能力[28]。一些學(xué)者專(zhuān)門(mén)論述了國(guó)家治理能力建設(shè)中政府的作用和功能,強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理的轉(zhuǎn)型首要是實(shí)現(xiàn)政府治理的轉(zhuǎn)型,即由人治型向法治型、全能型向有限型、管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變,“把以往形形色色的壟斷租金消解到社會(huì)公眾的福利中去”[29]。理想的有限政府具備五大特征,即國(guó)家有能力、政府有作為、法權(quán)集中化、權(quán)力有約束、保障個(gè)人自由和社會(huì)分權(quán)[30],其中包含了法治型政府和服務(wù)型政府的部分內(nèi)容。而有作為的政府的作用主要體現(xiàn)在:一方面建立“不能由市場(chǎng)自發(fā)建立的經(jīng)濟(jì)制度”,另一方面對(duì)“社會(huì)民眾的公共偏好進(jìn)行規(guī)范”[31]。

政府治理的重點(diǎn)是規(guī)范權(quán)力,明確權(quán)力配置和權(quán)力運(yùn)作的界限,克服政府在履行職能方面的功能性障礙和自主性羈絆,避免政府角色出現(xiàn)“缺位”、“越位”和“錯(cuò)位”。有學(xué)者指出:“基于權(quán)力配置的政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)該是國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心命題”[32],強(qiáng)調(diào)我們有必要探索政府權(quán)力架構(gòu)及其合法性,梳理政府權(quán)力的來(lái)源與配置方式,并從行政權(quán)的內(nèi)部分權(quán)制約、中央與地方的分權(quán)配合以及政府與社會(huì)的分權(quán)合治等方面思考政府治理能力的現(xiàn)代化。實(shí)際上,核心是政府要正確處理與市場(chǎng)的關(guān)系,抓好“限權(quán)”、“放權(quán)”、“分權(quán)”、“收權(quán)”,使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用,同時(shí)更好地發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用。

(二)綜合性對(duì)策研究

該類(lèi)研究從多個(gè)角度、多個(gè)方面對(duì)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的對(duì)策進(jìn)行思考,注重整體性、一攬子解決問(wèn)題。如有學(xué)者從戰(zhàn)略高度指出,國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的制高點(diǎn)是倫理塑造,切入點(diǎn)是源頭治理,突破點(diǎn)是群防群治,著力點(diǎn)是法治。也有學(xué)者從哲學(xué)層面進(jìn)行了闡釋,提出:在目的論層面,處理好國(guó)家與公民、國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系;價(jià)值論層面,處理好公平與效率、權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系;方法論層面,處理好人治與法治、自治與管制的關(guān)系[33]。這種分析方法層次比較清楚,高度概括和凝練,但是往往失之于偏頗,不夠準(zhǔn)確、全面。另外,更多的是理念層面的設(shè)計(jì),缺乏可操作性。亦有學(xué)者遵循“理念—執(zhí)行—監(jiān)督—效果檢驗(yàn)”的邏輯思路,強(qiáng)調(diào)應(yīng)該尊崇核心價(jià)值體系,維護(hù)權(quán)威的決策系統(tǒng),改進(jìn)服務(wù)型政府問(wèn)責(zé)制和社會(huì)協(xié)商機(jī)制,完善社會(huì)再分配體制和社會(huì)福利制度等[34]。

對(duì)于在國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中如何保持中國(guó)特色,不迷失自我,學(xué)者也有論述。國(guó)家治理能力現(xiàn)代化是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的內(nèi)在要求和手段,中國(guó)特色社會(huì)主義制度則是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的前提和保障,二者相輔相成。國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的“中國(guó)特色”,必然包括“制度特色”,但也不局限于此。有學(xué)者認(rèn)為,它體現(xiàn)在四個(gè)方面:首先,以中國(guó)共產(chǎn)黨“總攬全局、統(tǒng)籌各方”為指導(dǎo);其次,以堅(jiān)持和完善我國(guó)根本制度和基本制度為前提;再次,以全面、協(xié)調(diào)的治理為根本;最后,以科學(xué)的方法論為指導(dǎo),既堅(jiān)持政治原則,又兼收并蓄[35]。實(shí)際上,所謂的“中國(guó)特色”,也就是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的一般原理與中國(guó)的基本制度、基本國(guó)情和優(yōu)秀文化相結(jié)合,并創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、融合、創(chuàng)新的產(chǎn)物,它既包括理論層面的特色,也包括實(shí)際運(yùn)行方面的特色。要保持國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的“中國(guó)特色”,有學(xué)者強(qiáng)調(diào)必須“克服狹隘民族主義、盲目歷史主義、片面馬克思主義、無(wú)原則的西化主義和違反科學(xué)原理的片面感性主義”,“客觀、科學(xué)、平和、謙虛、認(rèn)真地學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),審視自己的文化遺產(chǎn),以向前看的精神,建設(shè)中國(guó)的現(xiàn)代治理體系”[36]。要旨是三點(diǎn):其一,符合唯物論和辯證法,實(shí)事求是;其二,發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì),整合古今中外資源;其三,堅(jiān)持基本制度,吸收國(guó)外經(jīng)驗(yàn)但保持自己風(fēng)格。

總體來(lái)看,國(guó)家治理能力現(xiàn)代化對(duì)策方面的研究較弱。主要原因在于:其一,國(guó)家治理能力現(xiàn)代化理念提出的時(shí)間較短,學(xué)術(shù)關(guān)注度不夠,學(xué)者尚未展開(kāi)更深入的研究;其二,國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)是體系宏大的社會(huì)工程,很難提出符合邏輯、內(nèi)容全面而又見(jiàn)解深刻的對(duì)策。后續(xù)的國(guó)家治理能力現(xiàn)代化對(duì)策的研究需要注意三點(diǎn):首先,對(duì)策的提出應(yīng)該緊緊圍繞黨和國(guó)家的重大戰(zhàn)略,體現(xiàn)黨的路線、方針、政策的要求和政府工作的重點(diǎn);其次,對(duì)策的提出必須注意合法性,也即是公民自覺(jué)認(rèn)可和接受的程度,不能自彈自唱;最后,對(duì)策的提出既要體現(xiàn)國(guó)家治理的一般性規(guī)律,也要體現(xiàn)中國(guó)的國(guó)情、符合人民的愿望。

五、結(jié)語(yǔ)

盡管學(xué)界關(guān)于“治理”、“國(guó)家治理”的研究頗多,也相對(duì)比較成熟,但是學(xué)術(shù)界對(duì)“國(guó)家治理能力現(xiàn)代化”的研究尚處于初步階段,目前仍停留在宣傳、注解方面,系統(tǒng)性、深入性的研究較少,僅有許海清所著《國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》(2013)一書(shū)論述較為全面。已有的研究主要集中在兩個(gè)方面:其一,基礎(chǔ)理論方面,涉及到國(guó)家治理、國(guó)家治理能力、國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的基本概念、基本構(gòu)成要素以及國(guó)家治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略提出的必要性和意義等;其二,應(yīng)用性對(duì)策方面,包括政府治理在國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中的地位及對(duì)策,國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中黨際關(guān)系的處理,以及具體建設(shè)對(duì)策等。未來(lái)隨著研究的不斷深入,“國(guó)家治理能力現(xiàn)代化”將成為政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科關(guān)注的熱點(diǎn)。需要進(jìn)一步研究的問(wèn)題包括:

(1)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化中政府功能的界定。政府具有強(qiáng)大的政策制定和執(zhí)行能力,是國(guó)家治理的主體,影響著社會(huì)治理和市場(chǎng)治理的運(yùn)作和效能。改革開(kāi)放以后,威權(quán)主義的治理模式結(jié)束了民粹主義的無(wú)序狀態(tài),并在短時(shí)期內(nèi)凝聚人心、形成共識(shí),通過(guò)行政、政策手段推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)和社會(huì)秩序的穩(wěn)定?！懊^過(guò)河”的漸進(jìn)性改革方式一定程度上釋放了社會(huì)活力,加快了生產(chǎn)力的發(fā)展,然而改革不徹底引起的政府治理不規(guī)范,政府治理、社會(huì)治理和市場(chǎng)治理之間關(guān)系扭曲等現(xiàn)象也長(zhǎng)期存在。在新形勢(shì)下,如何重構(gòu)國(guó)家和社會(huì)、政府和市場(chǎng)、國(guó)家和公民、公共權(quán)力與私人權(quán)利、協(xié)同治理與分級(jí)治理的關(guān)系,優(yōu)化“有限政府”、“公共服務(wù)型政府”的職能配置,重塑政府本身具備的宏觀調(diào)控能力、制度供給能力、秩序穩(wěn)定能力,提高政府治理的合法性、規(guī)范性和有效性,避免“政府職能難以匹配市場(chǎng),國(guó)家權(quán)力無(wú)法協(xié)同社會(huì),精英集團(tuán)不愿容納大眾”[37]的“中等收入陷阱”,成為學(xué)術(shù)界應(yīng)該關(guān)注的問(wèn)題。

(2)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)部結(jié)構(gòu)及各要素地位及相關(guān)關(guān)系分析。國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的最優(yōu)化和公共利益的最大化,實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)必須首先要架構(gòu)國(guó)家治理的格局,確立科學(xué)的國(guó)家治理結(jié)構(gòu),明確各構(gòu)成要素的位置、功能,構(gòu)建各要素之間的關(guān)聯(lián)和耦合機(jī)制,實(shí)現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部各要素既自我進(jìn)化又協(xié)同進(jìn)步。

中國(guó)的改革本質(zhì)上是制度安排和體制變革,制度的作用一直被重視。鄧小平曾經(jīng)指出:“制度問(wèn)題,關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色,必須引起全黨的高度重視”[38],改革的目的是花幾十年的時(shí)間在“各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”[39]。當(dāng)前中國(guó)存在的諸多社會(huì)矛盾很大程度上是由于制度本身的不完善、不配套、不銜接造成的,治理危機(jī)表現(xiàn)為“合適規(guī)范真空”和“合適制度缺失”[40]的危機(jī)。國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化也就是要轉(zhuǎn)變制度范式,消除“制度失效”、“制度危機(jī)”。不過(guò),重點(diǎn)并不在于制定了多少制度,而在于制定了怎樣的制度,如何重新整合各類(lèi)制度、協(xié)調(diào)制度之間的關(guān)系、確保制度的嚴(yán)格實(shí)施及取得良好效果。未來(lái)國(guó)家治理制度現(xiàn)代化研究的重點(diǎn)包括:國(guó)家治理中的制度倫理、制度邏輯和制度理性;現(xiàn)代化國(guó)家治理制度體系的基本構(gòu)成,及實(shí)體性制度和程序性制度、正式制度和非正式制度的有效銜接機(jī)制;根本制度、基本制度和具體制度共生互補(bǔ)、相互支撐的聯(lián)動(dòng)機(jī)制;根本制度與基本制度、基本制度與具體制度以及具體制度之間的協(xié)調(diào)機(jī)制;各項(xiàng)制度在政策取向上相互配合、在實(shí)施過(guò)程中相互促進(jìn)、在實(shí)際成效上相得益彰的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制。

(3)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的中國(guó)話語(yǔ)、中國(guó)經(jīng)驗(yàn)、中國(guó)理論闡釋。國(guó)家治理是全球性的問(wèn)題,世界各國(guó)為解決本國(guó)的治理危機(jī)進(jìn)行了積極的探索,積累了大量的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化必須關(guān)注其他國(guó)家治理的理論和實(shí)踐,分析他們?cè)诶砟钤O(shè)計(jì)、制度安排、操作程序和行動(dòng)策略等方面的異同,探究他們?cè)趪?guó)家治理制度構(gòu)建及執(zhí)行方面的成敗,總結(jié)他們具有普遍意義的先進(jìn)做法和一般性規(guī)律。目前學(xué)者對(duì)國(guó)外理論的闡釋、借鑒,以及對(duì)蘇聯(lián)、日本、美國(guó)等具體國(guó)家治理實(shí)踐的梳理、總結(jié)較多,對(duì)中國(guó)國(guó)家治理特別是改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家治理的做法、規(guī)律總結(jié)較少,理論闡釋不夠。隨著中國(guó)國(guó)家治理實(shí)踐的發(fā)展,需要加強(qiáng)研究的是:深入研讀相關(guān)文獻(xiàn),闡釋馬克思主義經(jīng)典著作和傳統(tǒng)文化中關(guān)于國(guó)家治理的思想、觀點(diǎn)和方法,分析蘊(yùn)含的制度倫理;熟悉外國(guó)學(xué)者關(guān)于國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的前沿理論,總結(jié)發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)家治理能力建設(shè)的實(shí)踐及得失;梳理建國(guó)后中國(guó)共產(chǎn)黨的國(guó)家治理史,總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和不足,歸納基本做法、基本經(jīng)驗(yàn)、基本規(guī)律,并揭示中國(guó)共產(chǎn)黨自身建設(shè)與國(guó)家治理能力建設(shè)的互動(dòng)關(guān)系;繼承馬克思主義國(guó)家理論,吸收傳統(tǒng)文化中國(guó)家治理的智慧,融合建國(guó)后黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)國(guó)家的基本經(jīng)驗(yàn),借鑒其他國(guó)家治理的理論和做法,構(gòu)建國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的中國(guó)話語(yǔ)、中國(guó)理論,形成國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。

(4)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的多學(xué)科、多角度闡發(fā)。目前學(xué)者對(duì)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的研究主要集中于政治學(xué)、公共管理學(xué)學(xué)科,僅有少數(shù)學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)角度進(jìn)行闡釋。未來(lái)需要多學(xué)科、多角度圍繞國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的多個(gè)維度展開(kāi)研究:其一,規(guī)律性研究,探尋國(guó)家治理及其能力建設(shè)的總體規(guī)律及具體層面的規(guī)律,比如提升和整合文化,將文化塑造與國(guó)家治理有機(jī)融合、提升國(guó)家“軟治理”能力的規(guī)律;其二,價(jià)值性研究,闡釋國(guó)家治理的理念系統(tǒng)、價(jià)值系統(tǒng),重點(diǎn)剖析社會(huì)主義核心價(jià)值觀如何整合各種社會(huì)思潮,發(fā)揮對(duì)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的引領(lǐng)和統(tǒng)帥作用;其三,情境性研究,客觀分析國(guó)家治理所處的國(guó)內(nèi)外環(huán)境、主客觀條件、風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)等,把國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)建立在對(duì)國(guó)際形勢(shì)和基本國(guó)情的準(zhǔn)確把握上;其四,評(píng)價(jià)性研究,運(yùn)用定量與定性分析相結(jié)合的方法,科學(xué)評(píng)價(jià)國(guó)家治理現(xiàn)代化的程度、績(jī)效等;其五,比較性研究,比如分析公共治理與國(guó)家治理、國(guó)家治理與政治體制改革、國(guó)外治理模式與中國(guó)治理模式、改革開(kāi)放前后國(guó)家治理模式的異同等。

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