王敏敏（中共廣州市委黨校公共管理教研部，廣東 廣州 510070）

淺論公共危機(jī)的協(xié)作性治理

王敏敏（中共廣州市委黨校公共管理教研部，廣東 廣州 510070）

公共危機(jī)影響重大，以往的應(yīng)對(duì)和處理模式的有效性不能令人滿意，而公共危機(jī)的協(xié)作性治理則提出了一個(gè)有價(jià)值的思路。本文在對(duì)傳統(tǒng)公共危機(jī)管理模式反思的基礎(chǔ)上，介紹了協(xié)作性公共管理的主要內(nèi)容，并提出了政府、社會(huì)組織和企業(yè)間協(xié)作治理公共危機(jī)的基本思路。

公共危機(jī)；協(xié)作性；治理

協(xié)作性公共管理是公共管理的新興領(lǐng)域。協(xié)作性公共管理不再局限于傳統(tǒng)的“中心—邊緣”社會(huì)治理，政府間的協(xié)作以及政府與各類社會(huì)組織的協(xié)作也被賦予更多新的內(nèi)容。協(xié)作既存在于強(qiáng)調(diào)政府層級(jí)的縱向環(huán)境中，也存在于參與者是地方并代表社會(huì)內(nèi)多種利益的橫向環(huán)境里[1]。在公共危機(jī)爆發(fā)頻率和強(qiáng)度不斷上升的網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，政府單一的公共危機(jī)應(yīng)對(duì)模式常常面臨捉襟見肘的局面，協(xié)作性公共管理的理論的提出，為更好應(yīng)對(duì)社會(huì)沖突、有效化解公共危機(jī)提出了一個(gè)有價(jià)值的思路。

一、對(duì)傳統(tǒng)公共管理應(yīng)對(duì)公共危機(jī)模式的反思

古典的管理模式建立在一個(gè)權(quán)力中心的基礎(chǔ)之上，在這個(gè)權(quán)力中心的控制之下，通過(guò)嚴(yán)格的等級(jí)制度、行政命令和行政管理來(lái)進(jìn)行協(xié)調(diào)，試圖通過(guò)金字塔型的科層控制來(lái)實(shí)現(xiàn)公共管理活動(dòng)最大限度的專業(yè)化。而在后官僚體制范式下，這種情形已經(jīng)發(fā)生了變化，美國(guó)學(xué)者巴頓基于州際協(xié)議的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為，州際協(xié)議實(shí)際上已經(jīng)擺脫了科層控制，它提供一種州政府間的“權(quán)力共享”的途徑。另一位學(xué)者埃瑞·維戈達(dá)則基于更大層面的協(xié)作，認(rèn)為公民也應(yīng)該是公共事務(wù)的參與者，應(yīng)將公民看作伙伴關(guān)系并開展有效協(xié)作。上述觀點(diǎn)正是在觀察到傳統(tǒng)公共管理處理公共事務(wù)捉襟見肘之時(shí)，所提出的解決問題的新思路。

從中國(guó)的公共管理實(shí)踐來(lái)看，傳統(tǒng)模式也受到了明顯的挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)為公共危機(jī)應(yīng)對(duì)不夠充分有效。現(xiàn)行基于常態(tài)公共事務(wù)的政府管理理念、管理體制和管理方式，以及基本由政府單一掌控資源和應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的行為模式，嚴(yán)重制約了政府公共危機(jī)管理的績(jī)效，以至于在某些局部領(lǐng)域出現(xiàn)政府公共危機(jī)治理失靈[2]。這正是本文探討協(xié)作性公共危機(jī)治理的邏輯起點(diǎn)。

由于長(zhǎng)期以來(lái)政府幾乎是唯一的公共危機(jī)應(yīng)對(duì)主體，既導(dǎo)致政府始終是公共危機(jī)的焦點(diǎn)，成為公共危機(jī)衍生和擴(kuò)散的重要成因，也使得政府的公共危機(jī)管理決策壓力過(guò)大、力量單薄進(jìn)而導(dǎo)致公共危機(jī)應(yīng)對(duì)相對(duì)低效，甚至勞而無(wú)功，從而招致政府形象方面的巨大損失。尤其是政府對(duì)公共危機(jī)的衍生和擴(kuò)散機(jī)理認(rèn)識(shí)不夠，或無(wú)法擺脫現(xiàn)實(shí)利益的“掣肘”，無(wú)法對(duì)潛在公共危機(jī)以及公眾心理作出靈敏的響應(yīng)，實(shí)現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)”的針對(duì)性“消解”，從而也就無(wú)法阻止?jié)撛陲L(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)危機(jī)化。

就運(yùn)作機(jī)制看，在目前已知制度體系中，人們無(wú)法創(chuàng)造出萬(wàn)無(wú)一失的完美制度，制度設(shè)計(jì)和實(shí)施者的“有限理性”和“獨(dú)特利益視角”，使得制度局限性具有必然性。依托現(xiàn)行制度體系，無(wú)法實(shí)現(xiàn)化解公共危機(jī)的目的，并可能導(dǎo)致政府在公共危機(jī)治理上形成“有組織的不負(fù)責(zé)任”局面。

作為社會(huì)公共管理的核心，政府無(wú)疑是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)公共危機(jī)管理的主體，然而，這并不意味著公共危機(jī)應(yīng)對(duì)不需要其他的參與者和政府對(duì)其他參與者的排斥，以往大量的事實(shí)都充分證明，公眾參與才能實(shí)現(xiàn)最為有效的公共管理，公共危機(jī)管理也是如此。然而現(xiàn)實(shí)情況是，部分領(lǐng)域中壟斷式的常態(tài)公共事務(wù)治理模式，被簡(jiǎn)單地移植到政府公共危機(jī)治理上，即使有其他主體參與公共危機(jī)管理，也是被動(dòng)的且缺乏相應(yīng)制度保障。面對(duì)紛繁復(fù)雜的公共危機(jī)，政府往往處于“心有余而力不足”的狀況。

這樣做法的結(jié)果，一方面是導(dǎo)致大量的社會(huì)資源沒有做到物盡其用，也挫傷了公眾參與的積極性；另一方面，則是公共危機(jī)處理和應(yīng)對(duì)的不盡如人意，不必要的損失和傷害頻頻出現(xiàn)。協(xié)作性公共危機(jī)治理，正是一種包括政府在內(nèi)的多主體公共危機(jī)治理模式。

二、協(xié)作性公共管理的核心是“協(xié)作”

隨著社會(huì)生活的不斷復(fù)雜化，人們注意到一個(gè)現(xiàn)象，在當(dāng)代，地方政府特別是城市政府受組織間活動(dòng)的影響不斷增強(qiáng)，政府處理的事務(wù)中，多個(gè)不同組織協(xié)作性活動(dòng)所占的比例不斷提高，甚至經(jīng)常出現(xiàn)單一組織無(wú)法或難以完成既定目標(biāo)的現(xiàn)象。在20世紀(jì)90年代中后期，為應(yīng)對(duì)政府治理上出現(xiàn)的“碎片化治理”（fragmentationof governance）困境，西方主要國(guó)家掀起整體政府（whole of government）改革運(yùn)動(dòng)，旨在通過(guò)橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益。在整體治理理念中，協(xié)作置于非常重要的位置?；谶@樣一種現(xiàn)實(shí)，西方學(xué)者提出了協(xié)作性公共管理的概念。協(xié)作性公共管理指橫向與縱向協(xié)作活動(dòng)的相互重疊活動(dòng)的統(tǒng)稱，公共政策制定與行政的橫向環(huán)境，包括由非政府組織、私營(yíng)機(jī)構(gòu)和區(qū)域地方政府所掌握的地區(qū)間的資源；在縱向管理中，城市政府在州和聯(lián)邦政府的政策與管制框架內(nèi)運(yùn)作，同時(shí)有權(quán)使用可以利用的資源[3]。根據(jù)西方學(xué)者的觀點(diǎn)，協(xié)作性公共管理主要內(nèi)容如下：

（一）協(xié)作性公共管理的協(xié)作結(jié)構(gòu)模型

協(xié)作性公共管理的結(jié)構(gòu)模型，主要是由政府、非政府組織和私人構(gòu)成的協(xié)作性關(guān)系構(gòu)成，這也是協(xié)作性公共管理的重點(diǎn)。至于具體的結(jié)構(gòu)模型，學(xué)者們從不同角度提出了三種觀點(diǎn)。從協(xié)作結(jié)構(gòu)考慮，阿格拉諾夫認(rèn)為協(xié)作性公共管理有四種類型：信息網(wǎng)絡(luò)、發(fā)展型網(wǎng)絡(luò)、向外拓展型網(wǎng)絡(luò)和行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。而從公共管理的協(xié)作體制看，奧蘭·揚(yáng)認(rèn)為在公共事務(wù)管理體制中應(yīng)區(qū)分為四類協(xié)作體制：管理體制、程序體制、項(xiàng)目體制和開發(fā)體制。學(xué)者們提出的觀點(diǎn)各有側(cè)重，但均強(qiáng)調(diào)中央與地方、不同層級(jí)的政府以及政府各部門、政府以外的多種組織共同采取戰(zhàn)略行動(dòng)的協(xié)作性。

（二）協(xié)作性公共管理的管理活動(dòng)

公共服務(wù)的需求內(nèi)容范圍極為廣大，也就決定了協(xié)作性公共管理活動(dòng)的涉及面比較廣，管理過(guò)程比較復(fù)雜。阿格拉諾夫和麥圭爾提出了協(xié)作性公共管理的四個(gè)階段：即激活、定位、動(dòng)員、綜合。阿格拉諾夫和麥圭爾主要關(guān)注城市中組織間鏈條的范圍和復(fù)雜性，從縱向鏈條、橫向鏈條、合伙人和活動(dòng)間的鏈條三種層面指出：縱向事務(wù)的管理主要是例行的、日常的基礎(chǔ)問題的解決；橫向的協(xié)作性管理是多維度的；許多城市與合伙人戰(zhàn)略性地接觸，在協(xié)作鏈條的構(gòu)成上存在顯著的差異。

（三）協(xié)作性公共管理的政府協(xié)作政策

針對(duì)政策碎片化的情況，麥斯·普朗克學(xué)派認(rèn)為基于網(wǎng)絡(luò)的政策制定是一種比較理想的框架。該學(xué)派認(rèn)為，在政策網(wǎng)絡(luò)中，政策的制定過(guò)程由政府、非政府組織、個(gè)人行動(dòng)者等所形成的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)來(lái)交換信息和彼此互賴的資源，以最大限度地實(shí)現(xiàn)共同的利益追求。網(wǎng)絡(luò)作為一種現(xiàn)代溝通工具，可以成為協(xié)作結(jié)構(gòu)最緊密的協(xié)作組織形式，由于協(xié)作政策決定協(xié)作各方的關(guān)系，因而協(xié)作政策制定和執(zhí)行必然成為協(xié)作性公共管理研究的重要內(nèi)容。

三、協(xié)作性公共管理是公共危機(jī)治理的優(yōu)化選擇

公共危機(jī)的治理需要廣泛的協(xié)作，所謂公共危機(jī)協(xié)作性治理，就是以協(xié)作性公共管理理論為基礎(chǔ)的一種治理模式。協(xié)作性公共管理的核心是協(xié)作，就公共危機(jī)的治理而言，協(xié)作性公共管理強(qiáng)調(diào)的是多元治理公共危機(jī)，是一種全社會(huì)共同面對(duì)公共危機(jī)的戰(zhàn)略。當(dāng)今社會(huì)是一個(gè)由非完全同質(zhì)的多元主體、空前復(fù)雜的行為規(guī)則和互動(dòng)所構(gòu)成的多維網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。在這個(gè)復(fù)雜的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中，通過(guò)協(xié)作性公共管理來(lái)創(chuàng)新危機(jī)治理理念、獲取危機(jī)應(yīng)對(duì)資源、提供公共服務(wù)產(chǎn)品，并通過(guò)制度安排和組織創(chuàng)新明確以權(quán)力和權(quán)利互動(dòng)為主的協(xié)作關(guān)系，是妥善應(yīng)對(duì)各類公共危機(jī)的重要選擇。協(xié)作性公共危機(jī)治理主要涵蓋了政府、社會(huì)和企業(yè)三個(gè)維度。

（一）政府與政府間的相互協(xié)作

公共危機(jī)的處置和應(yīng)對(duì)，在大部分情況下，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是一個(gè)區(qū)域的政府部門能夠完全面對(duì)的，社會(huì)人口的流動(dòng)，信息的爆炸式產(chǎn)生，傳播速度的瞬時(shí)性，都使得一個(gè)地方所發(fā)生的事情與全國(guó)相連，甚至與全世界相聯(lián)系，這就決定著政府間協(xié)作的必要性。這是當(dāng)今時(shí)代對(duì)政府提出的創(chuàng)新與協(xié)作的要求。要充分、及時(shí)、有效地應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)頻發(fā)的公共危機(jī)，就必須顛覆傳統(tǒng)的政府公共危機(jī)管理理念，形成新的政府公共危機(jī)治理理念，建構(gòu)政府間協(xié)作性公共危機(jī)治理體系，形成全新的協(xié)作治理體系。這就需要各地各級(jí)政府確立公共服務(wù)的宗旨是以人為本、公共服務(wù)的行為準(zhǔn)則是以法律為依據(jù)等一系列理念，摒棄官本位和政府為自身謀取利益的歷史陋習(xí)，擺脫一些地方政府和政府組織間各自為政甚至以鄰為壑的消極做法。同時(shí)，協(xié)作性公共危機(jī)治理還需要相應(yīng)的體制支撐，要完善剛性規(guī)范體系，建構(gòu)以公共危機(jī)整體性治理為導(dǎo)向的法律法規(guī)體系，規(guī)范各級(jí)政府以及政府各組織間的相互協(xié)作行為。此外，還要形成完善的柔性規(guī)范體系，構(gòu)筑可以維系公共危機(jī)治理主體聯(lián)動(dòng)協(xié)作的道德、習(xí)俗等精神基礎(chǔ)，形成政府各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者和公務(wù)人員能夠自覺協(xié)作的內(nèi)心規(guī)范。

（二）政府與社會(huì)的相互協(xié)作

以政府作為單一主體應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的模式，其有效性已經(jīng)被證明是極為有限的。應(yīng)對(duì)和化解公共危機(jī)，需要全社會(huì)的協(xié)作，要盡可能動(dòng)員各類社會(huì)力量和社會(huì)資源，以最小的成本實(shí)現(xiàn)最大的效益，這就需要重新厘清并重塑危機(jī)前和危機(jī)情境下政府與社會(huì)組織之間的界限與關(guān)系，建立廣泛的政府與社會(huì)組織間的協(xié)作治理體系。首先是要建立政府與社會(huì)組織乃至公民之間的相互信任關(guān)系。信任是一切社會(huì)交往的基礎(chǔ)，因此也是構(gòu)建協(xié)作性公共危機(jī)治理體系的基礎(chǔ)，沒有信任，任何協(xié)作都是不可能的。在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的過(guò)程中，政府對(duì)社會(huì)組織和公眾的信任程度以及社會(huì)公眾對(duì)政府的信任程度，決定了社會(huì)組織與公眾發(fā)揮作用的大小，也決定了社會(huì)組織與政府相互協(xié)作的深度，而社會(huì)組織對(duì)政府和公眾的信任決定了社會(huì)組織對(duì)社會(huì)治理和社會(huì)服務(wù)的貢獻(xiàn)程度。其次是要通過(guò)政府與社會(huì)組織和公眾之間充分有效的溝通，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)之間信息共享。這需要在技術(shù)層面建立覆蓋報(bào)紙、電話、無(wú)線電通信、電視和基層廣播網(wǎng)發(fā)布預(yù)警信息的立體式危機(jī)信息共享網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建不同協(xié)作主體之間暢通無(wú)阻的信息交流渠道。

（三）政府與企業(yè)的相互協(xié)作

如前所述，在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)過(guò)程中，任何單一主體的作用都是局部和有限的，這就要求各個(gè)主體之間進(jìn)行優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。政府和社會(huì)組織的協(xié)作是基于這個(gè)觀點(diǎn)，而政府與社會(huì)另外一個(gè)實(shí)力雄厚的主體——企業(yè)之間的協(xié)作，也日益顯示出重要的意義。由于企業(yè)自身的發(fā)展需要和平安定的外部環(huán)境，現(xiàn)代企業(yè)也需要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、法律、道德、慈善等多方面的社會(huì)責(zé)任，因此企業(yè)存在著與政府共同應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的主客觀需要。企業(yè)是社會(huì)富集各類資源的組織，有著極為強(qiáng)大的資源優(yōu)勢(shì)和行動(dòng)能力。如在突然爆發(fā)且影響廣泛的公共危機(jī)出現(xiàn)時(shí)，政府資源朝單一方向迅速集中和配置往往存在較大困難，而廣泛分布的企業(yè)及其產(chǎn)品物流網(wǎng)絡(luò)可以快捷便利地為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件提供所需的諸多資源。有關(guān)這一點(diǎn)，軍隊(duì)做了大量的實(shí)踐活動(dòng)，全世界的經(jīng)驗(yàn)都證明是非常有效的。實(shí)際上，政府與企業(yè)之間的協(xié)作性公共危機(jī)治理可以達(dá)成一種雙贏的模式。借助政府處理突發(fā)事件的公共平臺(tái)有效擴(kuò)大企業(yè)影響力，使企業(yè)得到進(jìn)一步的發(fā)展壯大，是政府與企業(yè)協(xié)作治理公共危機(jī)的重要?jiǎng)恿υ础Q個(gè)說(shuō)法就是，企業(yè)參與公共危機(jī)的治理，并不僅僅是一個(gè)資源耗費(fèi)的過(guò)程，同時(shí)也可能是資源獲取的過(guò)程，在汶川地震中表現(xiàn)突出的一個(gè)飲料企業(yè)，正是因?yàn)榉e極參與公共危機(jī)的治理而名聲大噪，從而一躍為行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者。

[1][3]羅伯特·阿格拉諾夫,邁克爾·麥圭爾.協(xié)作性公共管理：地方政府新戰(zhàn)略[M].北京：北京大學(xué)出版社，2007.

[2]金太軍.政府公共危機(jī)管理失靈：內(nèi)在機(jī)理與消解路徑——基于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視域[J].學(xué)術(shù)月刊，2011，（9）.

責(zé)任編輯：周權(quán)雄

D630

A

1003—8744（2014）05—0084—04

2014—8—26

王敏敏（1957—），男，中共廣州市委黨校公共管理教研部副主任、副教授，主要研究方向?yàn)楣补芾?、企業(yè)管理。