林亞菲

（山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東濟南 250100）

以農(nóng)民公共需求為導(dǎo)向的農(nóng)村公共品供給機制的完善

林亞菲

（山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東濟南 250100）

以政府供給導(dǎo)向為主的農(nóng)村公共品供給不僅不利于維護(hù)農(nóng)民利益、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，也拉大了城鄉(xiāng)二元差距，影響社會和諧。農(nóng)村公共品的供給亟需由政府導(dǎo)向向農(nóng)民公共需求導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，通過建立農(nóng)村公共品供給決策機制等手段，實現(xiàn)以農(nóng)民多元化的公共需求為導(dǎo)向，完善農(nóng)村公共品的供給機制。

公共需求；公共品；農(nóng)民；農(nóng)村

一、新時期農(nóng)民的公共需求

農(nóng)村公共品的供給長期以來以政府供給為導(dǎo)向，并且與城市的供給水平之間存在著巨大的差距。這有一定的現(xiàn)實原因，例如，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平較低，農(nóng)民收入水平較低，以滿足基本生活需要為重點；農(nóng)村人口較少，缺少大規(guī)模的集聚人口，難以有效吸引社會投資，主要以政府扶持為主；農(nóng)村相對封閉，農(nóng)民思想解放程度不足，權(quán)益意識和自主意識落后等。黨的十六屆五中全會提出社會主義新農(nóng)村建設(shè)，進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的階段，國家加大了對農(nóng)村發(fā)展的重視和扶持力度。同時，農(nóng)民在農(nóng)村發(fā)展中逐漸增強了自身的權(quán)益意識和發(fā)展覺悟，農(nóng)民的公共需求不再僅僅停留在滿足個人生存方面，開始向追求道路建設(shè)、綠化、農(nóng)村合作醫(yī)療等多領(lǐng)域和多層次的需求轉(zhuǎn)變，公共需求層次逐步多樣化。一項統(tǒng)計顯示，全國有40%以上的農(nóng)村居民對鄉(xiāng)村道路建設(shè)需求到農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)、農(nóng)產(chǎn)品供需信息、勞務(wù)輸出和就業(yè)信息表現(xiàn)出強烈的需求，這些也都表明了農(nóng)村居民對于其進(jìn)一步發(fā)展和增加收入的迫切愿望［1］。

具體說來，農(nóng)民公共需求在農(nóng)村新的發(fā)展時期的具體改變體現(xiàn)在：

第一，精神文化公共品的需求逐漸占據(jù)重要地位。農(nóng)民現(xiàn)在已經(jīng)改變了靠天吃飯的生活，不少農(nóng)民外出務(wù)工或在當(dāng)?shù)仄髽I(yè)工作，收入水平的提升使農(nóng)民的支付能力逐漸提高，農(nóng)民有足夠的支付能力實現(xiàn)更大數(shù)量和更廣層面的需求。農(nóng)民在閑暇時間對體育、文化娛樂活動的需求增加，同時，農(nóng)村工業(yè)化和信息化的發(fā)展以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展促使農(nóng)民對知識、信息的需求增加，這都屬于農(nóng)民對精神文化公共品的需求?？傮w而言，農(nóng)民已經(jīng)從單純追求滿足物質(zhì)生活需要為主轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暰裎幕矫娴男枨?，精神文化方面公共品的需求在農(nóng)民的公共需求中的比重逐漸增大。

第二，對基礎(chǔ)設(shè)施類公共品的需求變?yōu)椤坝残浴毙枨蟆Ｐ罗r(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化在農(nóng)村的首要工作目標(biāo)便是改變農(nóng)村的村容村貌，這便有了改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的客觀需求。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施類公共品主要包括農(nóng)田水利、道路交通、住房、供水供電、綠化、污水處理等，這涉及農(nóng)民生產(chǎn)和生活的多方面，是新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化對農(nóng)村公共品供給的硬性要求，也是農(nóng)民實現(xiàn)與城市居民同等生活水平的基礎(chǔ)性的需求。

第三，農(nóng)民對提升生活質(zhì)量的公共服務(wù)類公共品的需求較為強烈。目前，雖然城鄉(xiāng)二元差距仍然存在，但工業(yè)化、城市化和市場化的推進(jìn)極大地帶動了農(nóng)村的發(fā)展，城鄉(xiāng)正在逐漸融合發(fā)展。農(nóng)民已經(jīng)意識到農(nóng)村的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共服務(wù)與城市仍然存在著不小的差距，農(nóng)民渴望得到與城市同等的公共服務(wù)待遇，希望通過教育質(zhì)量的提升、農(nóng)村合作醫(yī)療的完善、公共衛(wèi)生條件的改善、就業(yè)機會的平等實現(xiàn)與城市居民相同的生活水平，對教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共服務(wù)類公共品的需求日趨強烈。

二、農(nóng)村公共品供給現(xiàn)狀

面對農(nóng)民多層次和呼聲強烈的公共需求，政府已經(jīng)開始注意農(nóng)村的公共品供給問題，力求提升農(nóng)村的公共服務(wù)水平，縮小城鄉(xiāng)二元差距。但農(nóng)村公共品的供給仍然存在著諸多問題，其中，農(nóng)村公共品供給存在的首要問題便是以政府供給為導(dǎo)向，忽視農(nóng)民的公共需求。

（一）從供給主體來看，農(nóng)村公共品供給以基層政府作為單一的供給主體

隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，人們的生活水平不斷提高，同時，人們對于生活質(zhì)量的要求也在不斷上漲，而人們需求的越多，大自然遭遇的破壞就越大。目前，大部分野生動物的棲息地都在森林中，而這些森林里有很多稀缺植物，人類為了自己的需求而大量的砍伐植物，破壞野生動物的家園，使整個大自然遭到了嚴(yán)重的破壞。

目前，我國農(nóng)村公共品的供給仍然以政府為主要的供給主體，政府的壟斷性地位有一定的原因，畢竟農(nóng)村公共品是基于滿足公共利益的目的，而實現(xiàn)公共利益是政府的責(zé)任。但隨著社會的發(fā)展，我國已經(jīng)完全由計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟體制，完全由政府提供公共品已經(jīng)不再適用于我國的現(xiàn)實。一方面，農(nóng)民生活水平的提升培育了更多、更高層次的公共需求，單憑政府單方面供給難以滿足農(nóng)民多元化的需求。另一方面，政府的財力有限，有限的資金用來提供更多的公共品，對政府來說會形成巨大的財政壓力，對農(nóng)民來說，政府在資金不足的情況下提供的公共品質(zhì)量難以保證。同時，美國學(xué)者薩瓦斯的一項研究成果表明：公共部門提供服務(wù)的成本費用，平均比承包商提供服務(wù)的成本費用要高出35%～95%［2］。政府財力有限再加上無形的成本浪費，其提供的公共品難免存在著數(shù)量和質(zhì)量等多方面的問題。

（二）從供給內(nèi)容來看，農(nóng)村公共品供給數(shù)量不足

由于長期沿襲的城鄉(xiāng)不均衡的公共服務(wù)水平，使農(nóng)村公共品的提供一直落后于城市，很多公共品得不到有效供給。雖然目前我國已經(jīng)極力彌補農(nóng)村在公共品提供方面的不足，但由于歷史欠債太多，農(nóng)村公共品供給的缺口不能在短時間內(nèi)得到彌補，農(nóng)村公共品的供給在農(nóng)民公共需求的增長下顯現(xiàn)出數(shù)量嚴(yán)重不足的缺陷。這也與農(nóng)村公共品仍以政府供給為主導(dǎo)密切相關(guān)，政府的資金有限，在公共品供給上成本較高，只能滿足農(nóng)民的部分需求，在不借助任何社會力量的前提下，政府作為單一的供給主體即便加大對農(nóng)村公共品供給的投入力度，也依然難以提供與農(nóng)民需求等量的公共品。

（三）從供給結(jié)構(gòu)來看，政府供給的公共品與農(nóng)民需求不適應(yīng)

農(nóng)村公共品的供給受中央政府的領(lǐng)導(dǎo)和調(diào)配，在實際運行過程中，采取的往往是自上而下的行政命令式的管理方式，主要由各省、市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)公共品的供給責(zé)任。基層政府在公共品的供給過程中，往往以行政命令的方式進(jìn)行，政府單方面決定供給什么、如何供給，農(nóng)民的公共需求并不是政府提供公共品的依據(jù)。由于自由裁量權(quán)的存在，不少基層政府盲目追求“政績工程”、“面子工程”，大興大建，投入過多的力量修路、植樹等，忽視對提升農(nóng)民生活質(zhì)量至關(guān)重要的方面，在農(nóng)村公共品的供給上存在著責(zé)任缺失和錯位，最終由于公共品的供給與農(nóng)民的需求脫節(jié)引發(fā)農(nóng)村公共品供給結(jié)構(gòu)的失衡。主要表現(xiàn)有兩個方面：一是農(nóng)民急需的生產(chǎn)性公共品供給嚴(yán)重不足。例如，大型的農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)作物良種開發(fā)和培育等。二是涉及農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村公共服務(wù)供給嚴(yán)重短缺。主要包括農(nóng)村基礎(chǔ)教育、醫(yī)療保障以及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)等［3］。

（四）從供給過程來看，農(nóng)民缺少充分利益表達(dá)的機會

隨著社會的發(fā)展，農(nóng)民的權(quán)利意識和自我獨立意識越來越強，但由于利益表達(dá)機制的欠缺、政府的不重視等多方面的原因，農(nóng)民在農(nóng)村公共品的供給過程中缺少充分利益表達(dá)的機會，農(nóng)民的公共需求難以反映到政府層面，形成政策約束。正如阿爾蒙德在《比較政治學(xué)：體系、過程和政策》中提到的，雖然利益表達(dá)同把它們成功地轉(zhuǎn)換為權(quán)威性政策，是完全不同的兩碼事，但如果沒有基于利益分化基礎(chǔ)上充分的利益表達(dá)，就不可能有在廣泛的利益綜合基礎(chǔ)上而形成的政策［4］。一方面，利益表達(dá)機制的缺陷導(dǎo)致農(nóng)民難以找到有效的支撐來表達(dá)合理的公共訴求，另一方面，由于缺少組織化程度較高的農(nóng)民協(xié)會、團(tuán)體組織，許多農(nóng)民即使有機會表達(dá)自己的需求，但由于較為分散、個體力量不足，農(nóng)民的個體表達(dá)也很難撼動政府的決策。顯而易見，農(nóng)民利益表達(dá)的問題在很大程度上制約著以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的農(nóng)村公共品的供給。

（五）從供給結(jié)果來看，農(nóng)民對政府提供的公共品評價不高

出于政府績效的考慮，不少地方政府將資金用于大興大建，追求的是短期內(nèi)較為明顯的“政績”。地方政府在提供公共品的過程中，沒有結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，將資金主要用于道路修建、綠化、興修水利等，在這些方面，政府的公共品供給量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了農(nóng)民的需求。由于缺乏相應(yīng)的績效評估機制和監(jiān)督懲戒制度，政府往往不考慮公共品提供的效果以及農(nóng)民的反饋，仍然以進(jìn)行興修建設(shè)的方式呈現(xiàn)出對農(nóng)村公共品提供的巨大熱情。在這樣的狀態(tài)下，農(nóng)民對政府提供的公共品數(shù)量、質(zhì)量、方式等的評價都相對較低，這在很多實證研究中都得到了證實。

總體而言，我國以政府供給為導(dǎo)向的農(nóng)村公共品供給在供給主體、供給內(nèi)容、供給結(jié)構(gòu)、供給過程和供給結(jié)果上存在的諸多問題，不僅會降低政府的公信力，導(dǎo)致農(nóng)民對政府的不理解乃至怨恨，還會繼續(xù)擴大城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平的差距，加劇社會分化，不利于社會的和諧發(fā)展。面對我國農(nóng)村公共品供給的現(xiàn)狀，并考慮到新時期農(nóng)民的公共需求，我國迫切需要改變現(xiàn)有的以政府為主導(dǎo)的公共品供給機制，找到農(nóng)村公共品供給的新路。

三、農(nóng)村公共品供給機制的完善

農(nóng)村公共品的供給從政府導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民公共需求導(dǎo)向是健全農(nóng)村公共品供給機制的總體方向。以農(nóng)民公共需求為導(dǎo)向的農(nóng)村公共品供給，意味著農(nóng)民需求將成為決定生產(chǎn)何種公共產(chǎn)品、生產(chǎn)多少、如何生產(chǎn)、先生產(chǎn)什么后生產(chǎn)什么、用何種程序和形式供給以及判斷公共產(chǎn)品提供效率和公平性的最終依據(jù)。

（一）建立以農(nóng)民公共需求為導(dǎo)向的農(nóng)村公共品供給決策機制

農(nóng)村公共品供給機制的改進(jìn)需要充分考慮農(nóng)民的公共需求，并以此為依據(jù)確定農(nóng)村公共品的供給數(shù)量和結(jié)構(gòu)，制定和修正與農(nóng)村公共品供給相關(guān)的公共政策。只有建立以農(nóng)民公共需求為導(dǎo)向的農(nóng)村公共品決策機制，政府才能想農(nóng)民之所想，為農(nóng)民提供最需要、最滿意的公共品。以農(nóng)民公共需求為導(dǎo)向，首先需要設(shè)計一種能夠反映農(nóng)民公共需求偏好的機制，在公共品的供給過程中，優(yōu)先提供農(nóng)民最迫切需要的與民生密切相關(guān)的公共品，與此同時，還應(yīng)關(guān)注農(nóng)民公共需求的變化與個體差異，更新農(nóng)村公共品的供給取向。一方面，農(nóng)民的公共需求會隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平、家庭收入、外部環(huán)境等變化，政府對農(nóng)村公共品的供給應(yīng)該以農(nóng)民的公共需求為導(dǎo)向隨時更新，保持良好的供給彈性。另一方面，農(nóng)村仍然存在著不少貧困戶，他們難以支付較高水平的公共品，這需要政府在提供公共品的時候給予他們優(yōu)惠政策，充分考慮到不同農(nóng)民個體之間的需求意愿和支付能力的差異。

（二）建立多元化的融資渠道

不可否認(rèn)的是，政府在提供公共品方面具有其他社會主體無可比擬的天然優(yōu)勢，政府掌握著更多的資源，能夠優(yōu)先了解農(nóng)民的公共需求，應(yīng)該成為農(nóng)村公共品的主要供給者。但出于政府的財政壓力以及最重要的關(guān)于農(nóng)村公共品的供給數(shù)量、質(zhì)量等方面考慮，政府對于農(nóng)村公共品的供給應(yīng)該允許社會資本的介入，拓寬農(nóng)村公共品供給的融資渠道，拓展多元化的農(nóng)村公共品供給來源。這要求政府在農(nóng)村公共品的融資和提供過程中轉(zhuǎn)變觀念，避免包攬一切，對于完全公共性的基礎(chǔ)設(shè)施等由政府作為主體供給，但對于能夠產(chǎn)生經(jīng)營利潤的公共品投資項目應(yīng)該通過招標(biāo)、拍賣等方式盡量引進(jìn)民間資本和私人資本，在減輕政府負(fù)擔(dān)的同時通過公私合營提高農(nóng)村公共品的供給數(shù)量和質(zhì)量。

（三）暢通公共需求表達(dá)渠道

在農(nóng)村公共品的供給中，農(nóng)民對自身需求的表達(dá)是對自身利益的維護(hù)，也是通過合法程序和手段影響政府決策的過程。政府應(yīng)該匯總農(nóng)民的意見和反饋作為農(nóng)村公共品供給的依據(jù)，這需要暢通農(nóng)村公共品供給的公共需求表達(dá)渠道。一方面，可以通過增設(shè)政府熱線、電子政務(wù)公開、完善信訪制度等正式利益表達(dá)渠道的完善保證農(nóng)民合法地參與到農(nóng)村公共品的供給全過程中來；另一方面，規(guī)范農(nóng)民通過媒體、農(nóng)民自發(fā)組織等形式進(jìn)行的利益表達(dá)，暢通非正式公共需求表達(dá)渠道。如浙江溫嶺農(nóng)村公共服務(wù)協(xié)商決策制度、山西永濟農(nóng)民協(xié)會參與農(nóng)村公共服務(wù)治理、四川南充農(nóng)民公共服務(wù)過程中的組織化參與、山東諸城農(nóng)民需求信息采集機制、浙江省農(nóng)民專業(yè)合作社在農(nóng)村公共服務(wù)中有效承擔(dān)農(nóng)民需求表達(dá)代理人角色等案例［5］，都是我國在實踐過程中涌現(xiàn)的農(nóng)民公共需求成功表達(dá)的典范，是值得鼓勵和推廣的。

（四）建立農(nóng)村公共品供給的績效評估和問責(zé)機制

為了有效保證農(nóng)村公共品供給全過程的公開和高效，亟需建立農(nóng)村公共品供給的績效評估和問責(zé)機制。建立農(nóng)村公共品的績效評估機制，需要對政府提供的公共品水平進(jìn)行科學(xué)評估，進(jìn)而通過問責(zé)機制，對失職、越位、錯位等行為進(jìn)行嚴(yán)格的懲戒，對于正確、高效的做法進(jìn)行表彰。這要求政府在農(nóng)村公共品供給方面的決策、開支等都應(yīng)該向農(nóng)民公開，首先接受農(nóng)民和社會的監(jiān)督，實現(xiàn)農(nóng)村公共品供給從采購到投入全過程的透明化。在強化監(jiān)督的基礎(chǔ)上，基層政府可以通過建立農(nóng)村公共品供給的績效評估和問責(zé)體系，及時獲取農(nóng)民對政府提供公共品的反饋和評價結(jié)果，并以此作為政策改進(jìn)和評判政府績效的重要依據(jù)，并在以后的工作中重點解決農(nóng)民反饋的問題，懲戒存在的失責(zé)行為，以農(nóng)民的問題和需求作為工作開展的風(fēng)向標(biāo)。

（五）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)體系的建設(shè)

城鄉(xiāng)二元化的公共品供給會影響整個社會的和諧發(fā)展，要想提高農(nóng)村公共品的供給水平，必須加強建設(shè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)體系，在城鄉(xiāng)發(fā)展中，轉(zhuǎn)向以農(nóng)村為重點，建立覆蓋面廣、內(nèi)容豐富、層次分明的公共品供給體系，并結(jié)合農(nóng)村實際情況對公共品的供給進(jìn)行適宜的調(diào)整，提高農(nóng)村公共品的供給效率和層次，爭取盡早實現(xiàn)均衡化的供給。在這一過程中，城市應(yīng)該對農(nóng)村進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆龀趾脱a助，與農(nóng)村進(jìn)行資源的互補和雙向流通，在優(yōu)勢互補中實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共品供給的雙贏。

建立并完善以農(nóng)民公共需求為導(dǎo)向的農(nóng)村公共品供給機制不僅是農(nóng)村發(fā)展和服務(wù)型政府建設(shè)對政府提出的要求，也是以農(nóng)民利益為中心，加強政府與農(nóng)民雙向互動的必要舉措。基層政府在農(nóng)村公共品的供給過程中要始終以實現(xiàn)農(nóng)民公共需求為宗旨，通過不斷彌補農(nóng)村公共品供給的缺陷，爭取在最短的時間內(nèi)縮小并逐步消除公共品供給的城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)農(nóng)村與城市協(xié)調(diào)發(fā)展。

［1］項繼權(quán)，袁方成，呂雁歸.農(nóng)民要的與政府給的差距有多大？——對我國農(nóng)村社區(qū)居民公共需求的調(diào)查與分析［J］.理論與改革，2010，(1):152.

［2］（美）戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改造政府［M］.上海:上海譯文出版社，1996.59.

［3］韓小威.中國農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的制度模式探析［M］.北京:中國社會科學(xué)出版社，2012.136.

［4］（美）加布里埃爾.A.阿爾蒙德，小G.賓厄姆.鮑威爾.比較政治學(xué):體系、過程和政策［M］.上海:上海譯文出版社，1987.199.

［5］鄧念國.農(nóng)民公共服務(wù)需求表達(dá)研究:背景、主要成果與發(fā)展前景［J］.中共杭州市委黨校學(xué)報，2013，（1）:50.

Perfect Peasants’Demand-oriented Supply System of Rural Public Goods

LIN Ya-fei

（Shandong University，Ji’nan 250100，China）

The government-leading supply system of rural public goods harms the interests of farmers，it is also bad for rural development.It wides the gap between town and country which affects social harmony.Supplysystemofruralpublicgoodsshouldbepeasants’demand-orientedinsteadof government-leading.We can bulid and perfect peasants’demand-oriented supply system of rural public goods by means of buliding decision-making mechanism of supplying rural public goods and so on.

public demand;public goods;peasants;rural areas

D63-311

A

1009-6566（2014）04-0065-04

2014-05-24

林亞菲（1990—），女，山東威海人，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向為行政管理。